地區統籌城鄉發展改革問題對策探討
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編者按：本論文主要從國內外關于統籌城鄉發展研究綜述；西部地區統籌城鄉發展中的主要問題；西部地區統籌城鄉發展的對策建議等進行講述，包括了國外學者關于統籌城鄉發展的研究、國內學者關于統籌城鄉發展研究、思想觀念上的制約、城市化進程滯后、城鄉勞動就業不協調、城鄉基本公共服務不平衡、國民收入分配不合理、農民市民化緩慢、統籌城鄉發展的制度障礙、制定完善西部地區城鄉統籌發展戰略規劃、深化思想認識，破除落后觀念等，具體資料請見：
摘要：統籌城鄉發展研究是一個世界難題。國內外學者從不同角度對統籌城鄉發展進行了大量的研究，但對我國西部地區統籌城鄉發展的研究相當少。西部地區是大城市、大農村并存，民族地區和生態環境脆弱地區等特征集于一體的特殊地區。因此，應借鑒國內外經驗圍繞“統籌城鄉發展規劃、統籌城鄉勞動力就業、統籌城鄉基本公共服務、統籌城鄉基礎設施建設、統籌區域聯合與協作”等方面實現西部地區統籌城鄉綜合配套改革實驗順利實施。
統籌城鄉發展研究是一個世界難題。2007年6月7日，經國務院批準在中國欠發達地區的重慶和成都市設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區。這是繼南部的深圳、東部的上海浦東、北部的天津濱海之后，中國首次在西部地區設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區。其中，批準重慶市作為我國唯一一個以省為單位的改革試驗區，是中央對全面落實科學發展觀、深化改革和加快推進西部大開發的重大戰略部署。重慶、成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區的設立，為兩地的發展提供了新的機遇，但顯著的城鄉差距、工農差距、收入差距、城市化滯后、城鄉勞動就業不協調、城鄉基本公共服務不平衡、農民市民化緩慢、庫區移民安穩致富等方面的矛盾與問題嚴重阻礙著城鄉統籌綜合配套改革實驗的順利實施。筆者緊緊圍繞西部地區統籌城鄉協調發展這一主線，在全面把握西部地區典型的二元經濟結構和大城市帶大農村發展格局的條件下，詳細剖析阻礙西部地區統籌城鄉協調發展的主要矛盾與問題，并在此基礎上，提出適合西部地區統籌城鄉協調發展的、具有可操作性的對策體系。
一、國內外關于統籌城鄉發展研究綜述
(一)國外學者關于統籌城鄉發展的研究
從歷史上看，各國在發展初期都經歷了城鄉關系失衡的非良性互動狀態。發達國家統籌城鄉發展的理論研究主要集中在發展經濟和城市經濟領域。然而，在廣大發展中國家，城鄉之間的二元結構十分突出，城鄉二元結構問題及其區域二元社會經濟文化結構問題的研究則集中在較廣泛的領域和視野展開。其中，劉易斯(W.A.Lewis)(1954)提出的“二元經濟論”、費景漢、拉尼斯(JohnC.H.Fei、GustavRanis)(20世紀60年代)提出的“費景漢——拉尼斯二元經濟結構模型”、喬根森(D.W.Jorgensen)(1968)提出的“二元結構模型”、哈里斯、托達羅(Harris、Todaro)(1970)提出的“哈里斯——托達羅模型”、繆爾達爾(KarlGunnarMyrdal)(1957)提出的“地理二元結構理論”等從發展經濟學角度出發，把城鄉關系成為其最為重要的研究對象之一，他們探討了發展中國家在經濟發展過程中普遍面臨的城鄉關系、結構變遷、勞動力轉移、資本積累、技術選擇、環境污染、生態惡化、人口增長極變化等一系列重要問題，形成了基本的理論分析框架。同時，霍華德(E.Howard)(1898)提出的“田園城市理論”、沙里寧(E.Saarinen)(1910)提出的“有機疏散理論”、馬克思主義的“城鄉關系理論”、賴特(FrankLloydWright)(1932)提出的“廣畝城理論”、芒福德(L.Mumford)(20世紀40年代)提出的“城鄉發展觀”、麥基(T.G.Mcgee)的亞洲城鄉一體化發展模式、20世紀開始的“城鄉邊緣區理論”、岸根卓郎(岸の根卓の男)提出的“城鄉融合設計”概念等從社會學和城市經濟學的角度對統籌城鄉發展問題進行了系統研究。
(二)國內學者關于統籌城鄉發展研究
新中國建立后，同志的城鄉關系論對計劃經濟時代產生了深遠的影響。在改革開放過程中，駱子程等學者以城鄉二元結構為基本線索，系統分析了城鄉矛盾的特殊性、演變過程、體制原因及影響后果，并提出了解決這一矛盾的基本思路。接著，周叔蓮(1996)、郭克莎(1996)、金碚(1996)、王建(1996)、王積業(1996)、農業部政策研究中心課題組(1998)等學者對統籌城鄉發展進行了更深入的研究。21世紀初期，曾菊新(2002)、張平軍(2004)、周一星、石憶邵和張翔、柴彥威、金艷、曾磊、魯奇(2002—2005)等學者從社會學、城市經濟學的角度對城鄉統籌發展與和諧社會構建進行了系統研究。目前，黨和國家制定的重大方針、政策在統籌城鄉發展、構建和諧社會等方面對學術界提出了重大的研究課題。2007年6月7日經國務院批準在中國欠發達地區的重慶和成都市設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區，這一重大戰略部署以及黨的“十七大”精神要求學者們對其中一系列問題進行深入研究。從國內外研究現狀中可以發現：其一，國外學者研究的理論大多是在發達國家城鄉關系問題并不明顯的條件下創立的，且一般把城市與鄉村分離開來研究，這對發展中國家統籌城鄉發展的針對性明顯不足；其二，國內學者多數集中在宏觀層面，圍繞社會熱點就統籌城鄉經濟社會發展展開應對性和政策式討論，緊緊圍繞城鄉關系問題展開研究的論文和專著一般散見于對其他相關問題的研究之中，而針對統籌城鄉發展的特殊性進行重點研究的更不多見；其三，國內大多數學者主要對東部發達地區的城鄉統籌問題進行研究，而對我國欠發達地區統籌城鄉問題缺乏相應的研究。因此，筆者擬在前人研究的基礎上，通過借鑒國外發達國家或地區統籌城鄉發展的經驗和成果，結合西部地區城鄉二元結構的現狀及其原因，運用投資學、運籌學、經濟學、系統科學等理論來研究西部地區統籌城鄉發展的主要問題，提出符合西部地區統籌城鄉發展的有效途徑及政策建議。
二、西部地區統籌城鄉發展中的主要問題
統籌城鄉綜合配套改革試驗區的設立，為我國欠發達地區的發展提供了新的機遇，但也存在阻礙著城鄉統籌戰略的順利實施的主要問題。西部地區統籌城鄉發展中的主要問題如下：
(一)思想觀念上的制約
西部地區統籌城鄉發展中的觀念思想制約是限制城鄉進一步協調發展的主要因素。第一，“等靠要”、“為搞實驗區而搞實驗區”等消極思想限制了人們的積極主動性發揮，不利于重慶市在制度上進行自主創新，阻礙了城鄉統籌發展戰略的順利實施。第二，城鄉統籌發展是一項系統的戰略工程，必須要做好近期與遠期目標想結合的戰略規劃，戒除一蹴而就式的改革觀念。第三，重城市、輕農村，城鄉分治的傳統觀念和做法，人為地在城鄉之間筑起了一道難以逾越的鴻溝，加大了統籌城鄉發展的難度。
(二)城市化進程滯后
隨著經濟的快速發展，農業對工業、農村對城市的依存關系日趨增強。但西部地區城市化進程滯后，使得城市負擔不斷加重，削弱了城市的先頭帶動作用。表現在：第一，整體城市化水平偏低，決定了城市對農村的帶動作用處于較低的水平。非農業人口占總人口的比例較低，2006年僅26.9%。第二，區域差異顯著。2006年都市城市化率達到61.5%，而其他地區城市化率分別只有20.8%。第三，城鎮體系建設不合理。城市兩極分化較為嚴重，中等規模城市出現斷層，影響城市對農村的輻射帶動功能及城市化進程。滯后的城市化進程減弱了城市對農村的帶動效應，不利于統籌城鄉戰略的順利實施。
(三)城鄉勞動就業不協調
城鄉勞動就業不協調是西部地區城鄉統籌問題的根本所在。表現在：第一，農村勞動力過剩現象嚴重。西部地區農村人口占3/4，高于全國平均水平。第二，城市就業吸納能力較弱。目前，西部地區城市優勢產業培育不足，導致城市勞動承載能力的不強，已經成為城鄉就業問題的癥結所在。第三，城鄉就業結構性矛盾突出，產業結構與勞動力素質結構的不匹配，進一步限制了農村剩余勞動力向城市轉移，進而影響到統籌城鄉發展進程。
(四)城鄉基本公共服務不平衡
不平衡的基本公共服務事業嚴重制約著重慶經濟的可持續發展，制約著西部地區和諧社會的構建。表現在：第一，基礎建設投入的不平衡，城市投入的總量高于農村。固定資產投資總額可在一定程度上反映出基礎設施投入的不平衡，2006年，西部地區城市地區固定資產投資為農村的14.29倍。第二，教育資源配置的不平衡，廣大農村不能分享城市的優質教育資源。第三，醫療衛生水平的不平衡，不健全的農村醫療衛生體系遠遠滯后于城市。第四，科技文化的不平衡，科技文化的投入、應用推廣等城市大大超過農村。基本公共服務的不平衡阻礙了農村的快速發展，擴大了城鄉間發展差距，對統籌城鄉發展產生了消極的影響。
(五)國民收入分配不合理
收入分配不合理不僅影響了西部地區消費與投資結構的協調，而且從長遠來看關系統籌城鄉的成敗。表現在：第一，城鎮居民的人均可支配收入始終要高于農村居民的人均純收入。城鎮居民人均可支配收入從1997年的5302元上升到2006年11570元；農村居民人均純收入從1997年的1692元增長到2006年的2871元。城鎮居民人均可支配收入增長了2.18倍，而農村居民人均純收入只增長了1.69倍。第二，城鄉居民收入差距總體上呈現出擴大的趨勢。1995年，城鄉居民人均收入差距為3.13倍，到了2006年達到了直轄以來的最大程度，收入差距擴大了4.03倍。如果考慮到城鎮居民的隱性收入，其城鄉居民的實際差距將會更大。第三，農村居民人均純收入增長幅度總體小于城鎮居民人均可支配收入，在改革30年間的絕大多數年份中城鎮居民的收入增幅要高于農村居民的收入增幅，而且農村居民的收入增幅變動態勢極不穩定，不利于差距的縮小。
(六)農民市民化緩慢
農民變市民速度的緩慢，不僅不利于農民增收，還導致城鄉收入差距進一步擴大，是影響統籌城鄉發展戰略順利實施的主要障礙。表現在：第一，農村人口比重較大，目前仍然有55%的人口生活在農村。非農就業的適應能力差和就業及收入的不穩定制約農民轉化為市民。第二，農民市民化障礙重重，在體制制度及意識觀念等方面的阻力較大。社會保障制度不完善，二元體制下的戶籍政策，農村的土地制度，不平等的教育體制，歧視的就業政策等制度層面的制約因素，以及法律意識、思想觀念等其他方面的因素，都將對農民市民化進程產生阻礙作用。
(七)統籌城鄉發展的制度障礙
西部地區統籌城鄉發展面臨的制度障礙，削弱了統籌城鄉發展的動力與活力，已成為城鄉統籌發展的瓶頸。表現在：第一，戶籍制度不統一，制約城鄉二元制結構的改變。第二，土地制度不健全，農村宅基地還在增長，沒有實現居住性轉移。第三，社會保障制度有待完善，全市還沒有最低生活保障標準，勞動和社保局分支機構在全市覆蓋不廣。第四，公共財政體制不完善，農村稅費改革不徹底，基層財政轉移支付面臨諸多問題。第五，農村金融制度發展滯后，農村金融組織體系不完成，金融產品單一，服務水平較低，農業保險發展遲緩。城鄉發展的制度障礙是造成二元經濟社會體制的主要原因，導致政府政策向城市傾斜，形成了封閉的城鄉關系，造成了城市帶動農村經濟發展機制的缺失，不利于城鄉統籌協調發展。
三、西部地區統籌城鄉發展的對策建議
(一)制定完善西部地區城鄉統籌發展戰略規劃
西部地區統籌城鄉發展戰略是一個長期的、系統的工程，這必然要求制定詳細的戰略實施規劃。戰略實施規劃主要包括戰略目標和戰略步驟。
西部地區統籌城鄉發展戰略目標包括遠期目標和近期目標。
近期目標：加大以工促農、以城帶鄉的力度，扎實推進社會主義新農村建設；切實轉變經濟增長方式，加快老工業基地調整改造步伐；著力解決好民生問題，積極構建社會主義和諧社會；全面加強城市建設，提高城市管理水平；建成有西部特色的城鄉統籌發展模式，形成具有示范效應的全國城鄉統籌發展新模式。
遠期目標：努力把兩個地區加快建設成為西部地區的重要增長極、長江上游地區的經濟中心、城鄉統籌發展的直轄市，為在西部地區率先實現全面建設小康社會的目標不懈奮斗。建成有適度差異的具有新型城鄉特點的城鄉經濟社會關系，實現城鄉經濟社會的一體化。
(二)深化思想認識，破除落后觀念
西部地區統籌城鄉發展不僅是經濟發展的統籌，同樣也是思想觀念的統籌。第一，破除舊有的城鄉差別觀念。傳統的城鄉差別、收入差別、工農差別等觀念嚴重阻礙城鄉經濟的協調互動發展，因此應建立統籌城鄉發展新觀念，以新觀念促進新型城鄉關系的建立，以新觀念引導新發展。第二，破除改革中的“等靠要”等依賴思想。統籌城鄉發展戰略的重點在于體制制度的改革，打破舊有的體制束縛與制度障礙，進行體制創新，從制度與體制中釋放出新的生產力，并以新型城鄉一體化制度保障統籌城鄉發展戰略的順利實施。第三，避免改革一蹴而就的心態。“急于求成”、“為搞實驗區而搞實驗區”等心態不僅不能促進城鄉協調發展，而且將會加大統籌城鄉改革的難度。統籌城鄉發展是一項長期的系統工程，必須制定遠期與近期相結合的戰略規劃，并且在實踐中不斷修正與完善。第四，破除改革“避重就輕，求穩怕亂”的思想。統籌城鄉改革的核心在于打破舊體制，在于某些統籌土地、戶籍及社保等關鍵領域取得突破性的進展。只有破除改革“避重就輕，求穩怕亂”的思想，樹立積極進取、敢闖敢冒、超前思維等觀念才是改革成功的保證。
(三)加快城市發展，充分發揮城市對農村的帶動作用
統籌城鄉發展的關鍵在于發揮城市對農村的輻射和帶動作用，首先要做大城市經濟圈，擴展城市經濟圈的發展空間和容納能力，逐步實現大城市帶大農村協調發展，實現以城帶鄉、以工促農、城鄉互補、協調發展的良性循環道路。城市經濟圈的壯大一方面可以為現代農業發展和新農村建設提供雄厚的資金支撐和科技支持，另一方面也可以創造出更多的就業機會，促進農村富余勞動力的轉移，加快農民變市民進程。具體來講，主要包括發展優勢產業以及促進農民向市民轉化等方面。
1.突出城市產業發展帶動作用。產業發展是經濟發展的基礎，是統籌城鄉發展的重要推動力。城市對農村的經濟帶動作用主要依靠產業的帶動作用來實現，通過城鄉產業的鏈接與融合來實現城鄉經濟發展深度和廣度的拓展。這兩個地區是傳統的工業基地，裝備制造業是傳統的優勢產業，但目前應對其進行技術改造和制度創新，一方面對現有產業進行整理和升級的同時積極培育具有潛在優勢的新興產業，另一方面，主動將產業鏈向郊區和有條件的農村城鎮地區延伸，以產業發展為依托，來促進當地城市化建設和農民市民化進城。
2.增強城市就業吸納能力。城市是吸納農村剩余勞動力轉移的主要載體。增強城市就業吸納能力將有利于推進農民市民化進程以及發展統籌城鄉戰略的順利實施。
3.探索農民變市民的創新模式。西部地區統籌城鄉發展的核心和重點在于農民變市民，目前農民變市民進程主要是受到現有體制與機制的制約，因此，加快農民市民化必須進行模式上的創新，打破舊有的體制和制度。尤其是在城鄉結合地區，農業產業化及農民市民化的條件已經基本具備，可以優先考慮在城鄉結合部率先進行農民市民化模式的探索和創新。
(四)加快農村自身發展，提高農村對城市的支持作用
統籌城鄉發展、全面建設小康社會，其重點和難點都在于農村經濟的發展和社會的進步。加快農村自身的發展，縮小城鄉發展差距是發展城鄉統籌的重要組成部分和根本任務。
1.加大農業發展支持力度。現有農業投入水平較低是發展農業和農村經濟的主要瓶頸。因此，穩定提高對農業投入的比重，增加支農投入的總量，是促進農村、農業快速發展，統籌城鄉發展的前提。
2.積極發展勞務經濟。農村人口占總人口比重約3/4，而且在廣大農村地區已經出現大規模的勞務輸出現象，發展勞務經濟的條件已經具備。而且發展勞務經濟既增加了農民收入來源，也使進城農民提前適應了城市工作與生活節奏，增強了城市適應能力，為農民市民化創造了有力條件。因此，勞務經濟可以作為農村發展的重要組成部分，在統籌城鄉發展中發揮更大的作用。主要是：第一，組織技能培訓，提高就業能力。第二，突出企業優勢，創新就業模式。第三，發揮政府作用，做好就業服務。
3.推進農村土地流轉制度改革。第一，建議逐步建立起合理的土地流轉制度，失地農民以土地換住房、社保等制度。按照總量不變、占補平衡原則，合理調劑區域建設用地指標；通過互建工業園、財稅分成等方式，與庫區的對口支援區縣及其他地區協調建設用地指標，保證統籌城鄉發展用地需要。第二，探索建立農村集體建設用地流轉制度，完善農村承包地流轉方法，明確流轉程序，配套建立土地流轉風險保障制度，促進農村土地規模化、集約化經營。按照“承包地換社會保障、宅基地換住房”的原則，采取置換或回購土地、實施“新居工程”、享受廉租住房、自主購房補貼等辦法，鼓勵農民“自愿退出宅基地、流轉承包地”，進入城鎮或農村新型社區居住。第三，引導村集體經濟組織通過村民集資、土地經營權入股等方式，在中小企業創業基地和農副產品加工區修建標準廠房或職工公寓出租，壯大村級集體經濟，增加農村收入，逐步實現工業向園區(基地)集中、人口向新型社區集中、農用地向規模經營集中，從而實現促進農民市民化、農村經濟快速發展的目標。
4.加快生產要素向農村擴散。生產要素是農業生產和農村發展的基礎，包括資本、人力、技術等。目前困擾農村發展的主要問題是資本和技術，應該通過多種途徑解決。現有農村財政金融體制較為落后，對城鄉國民收入再分配的調節作用不夠突出。同時也不能發揮出對農村發展、農業增效和農民增收的資金支持作用，在很大程度上制約了統籌城鄉發展的進程。而現有的農業生產方式多是粗放式經營，技術對農業的支持力度相對不足，又加劇了其他生產要素的耗用。主要措施為：第一，深化公共財政制度改革，建立健全覆蓋城鄉、分配合理的公共財政制度；第二，完善農村土地流轉機制，嘗試土地入股、以地換資等資本籌措方式；第三，嘗試建立農村銀行，激活農民或農村自有資金；第四，改善投資環境，拓寬投融資渠道，積極發展“博彩業”在內的政府或私人的現代融資渠道；第五，加大對農業的技術支持力度，著重解決關系農業發展的節水技術、病蟲害防治技術等突出問題。
(五)統籌城鄉發展，發揮城鄉協調互動作用
1.確立戰略工程地位。西部地區統籌城鄉發展是一項復雜的系統工程，明確城鄉統籌發展的戰略地位是順利實現統籌城鄉發展方略的先導和根本。
2.建立城鄉一體化戶籍制度。打破農民變市民的戶籍障礙，建立城鄉統一的戶籍管理體系，消除城市戶口和農村戶口在工資、社保等方面的差別。
3.構建城鄉一體化社會保障體系。健全完善覆蓋城鄉的最低生活保障、養老保障和醫療保障為主的社會保障體系，保障城鄉居民基本生活。
4.完善政府公共服務職能。統籌城鄉公共服務改革是完善政府職能，促進統籌城鄉發展的前提。第一，加強政府在統籌城鄉進程中的主體作用；第二，加快建設服務型政府，不斷強化政府市場監管、社會管理和公共服務職能；第三，深化行政審批制度改革。
5.構建開放型的區域經濟合作框架。統籌城鄉發展，不僅要實現城市和農村地區的協調發展，還要以一種開放型思維，將重慶市、成都市更好地融入到區域經濟、全球經濟的合作中去。加強相互之間以及與周邊地區的經濟合作與協調發展，鼓勵優勢產業、企業“走出去”，支持外地優勢產業、企業“引進來”。
6.建立健全預警監控機制。統籌城鄉發展是一項復雜的系統性工程。在實施的過程中，難免會觸動和涉及到各組織、各部門以及個人的利益與矛盾，存在著潛在的改革風險與挑戰。因此，建立農村合作醫療、土地流轉等風險監控機制，建立進城農民工合法權益的利益訴求和保障機制，建立各項改革措施的信息披露機制將能有效規避各種創新的潛在風險和降低各項改革的制度成本。
7.優化資源的基礎性配置作用。在統籌城鄉的過程中，地區經濟、社會、文化資源的優化配置至關重要。城鄉統籌中的資源配置不是資源的平均配置或均等化配置，而是需要針對城鄉發展的不同需要和特點進行資源的合理配置。政府應加大對農村地區在基礎設施、公共衛生等公共服務領域的政策支持力度和資源的優先配置，對農村地區的公共資源配置采取有針對性的傾斜。
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