銀行業(yè)金融監(jiān)管

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一、中國銀行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

1、存在的問題

我國的銀行監(jiān)管經(jīng)過了半個世紀(jì)的發(fā)展，才逐步形成了“法人監(jiān)管、內(nèi)控監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管和公開監(jiān)管”等四個監(jiān)管理念，開始走上規(guī)范操作與依法監(jiān)管之路。應(yīng)該說現(xiàn)代化和專業(yè)化的監(jiān)管框架和監(jiān)管體系已經(jīng)基本形成，但從實際運行情況看，仍存在一些缺陷。當(dāng)前，我國銀行監(jiān)管主要存在以下問題。

（1）監(jiān)管協(xié)調(diào)機制有待建立。這種缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面：一是人民銀行與銀監(jiān)會之間的重復(fù)監(jiān)管問題；二是銀監(jiān)會與證監(jiān)會、保監(jiān)會之間的“監(jiān)管真空”問題。金融機構(gòu)之間競爭的日趨激烈，各種業(yè)務(wù)創(chuàng)新也在不斷出現(xiàn)，銀行、證券與保險機構(gòu)開始相互參股乃至控股。面對這種金融混業(yè)發(fā)展趨勢，如果沒有形成有效的溝通協(xié)調(diào)機制，當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管的體制勢必會在銀行、證券和保險的中間地帶形成監(jiān)管的真空。

（2）現(xiàn)場檢查缺乏連續(xù)性和針對性。現(xiàn)場檢查缺乏連續(xù)性主要體現(xiàn)在，一是大量的現(xiàn)場檢查項目是臨時性安排的，與非現(xiàn)場檢查和以前現(xiàn)場檢查結(jié)果之間缺乏有機聯(lián)系；二是大量的現(xiàn)場檢查流于形式，對被查機構(gòu)的整改情況和相關(guān)責(zé)任人員的處理情況缺乏后續(xù)的跟蹤檢查，同時檢查結(jié)果沒有得到充分利用和深入挖掘，重復(fù)檢查現(xiàn)象時有發(fā)生。目前的現(xiàn)場檢查項目安排往往采用“一刀切”的方法，一個檢查項目同時在全國范圍內(nèi)對多家銀行機構(gòu)展開運動式檢查，其結(jié)果是對風(fēng)險高地區(qū)和銀行的檢查范圍和力度不夠，風(fēng)險得不到有效控制，而對風(fēng)險較低的地區(qū)和銀行投放的檢查力度過大，造成監(jiān)管資源浪費。

（3）監(jiān)管人員素質(zhì)有待提高。加強銀行監(jiān)管，防范銀行風(fēng)險，保持銀行穩(wěn)定，是維護(hù)國家經(jīng)濟安全的重要保證。但是，現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識水平、知識結(jié)構(gòu)都存在不足之處。主要表現(xiàn)在：知識準(zhǔn)備不足，結(jié)構(gòu)不合理、知識更新的速度跟不上監(jiān)管的步伐等。

（4）問題銀行的救援機制尚未具體形成。《銀監(jiān)法》第38條到40條提出了問題銀行的救助、接管、重組和撤消的原則條件，但條件過于含糊，缺乏可操作性，不利于救援工作的及時展開。

2、完善我國銀行業(yè)監(jiān)管的建議

完善我國的銀行監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，主要依賴于銀行與監(jiān)管當(dāng)局雙方共同的努力。

（1）完善法人治理結(jié)構(gòu)。建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，有助于銀行提高內(nèi)控管理水平和運營效率。從而最終解決國有銀行產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明、所有者缺位、治理結(jié)構(gòu)缺失、風(fēng)險管理能力差、內(nèi)部人控制等種種弊端，使銀行企業(yè)真正成為參與市場競爭、充滿活力的市場主體。

（2）切實加強銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理體系的建設(shè)。銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理體系是盡早識別、預(yù)警、監(jiān)控銀行自身風(fēng)險的首道防線。在監(jiān)管當(dāng)局實施合規(guī)性監(jiān)管不能完全防范風(fēng)險的情況下，鼓勵、督促銀行建立完善的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險管理體系，對于銀行業(yè)穩(wěn)健運行、防范風(fēng)險進(jìn)一步擴大和蔓延具有特殊作用。

（3）加快修改和完善現(xiàn)有的法律、法規(guī)及規(guī)章制度。對于已經(jīng)過時和不適用的及時廢止，對于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及時補充、修改和完善。

（4）提高現(xiàn)場檢查的效率。一是加強現(xiàn)場檢查的連續(xù)性。現(xiàn)場檢查計劃應(yīng)在充分利用非現(xiàn)場監(jiān)管信息和以往現(xiàn)場檢查結(jié)果的基礎(chǔ)上制定，現(xiàn)場檢查結(jié)束后，對銀行的整改情況應(yīng)進(jìn)行后續(xù)跟蹤檢查。二是加強現(xiàn)場檢查的針對性。檢查計劃要針對不同地區(qū)和不同機構(gòu)的業(yè)務(wù)及風(fēng)險特征來確定檢點、檢查頻率和檢查深度，實行差別化監(jiān)管和監(jiān)管資源的有效配置。

（5）盡快建立監(jiān)管信息系統(tǒng)。一是建立多渠道的監(jiān)管信息采集系統(tǒng)，除現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)外，銀監(jiān)會應(yīng)通過一切可能的渠道收集有關(guān)信息。二是要求商業(yè)銀行盡快建立和完善覆蓋境內(nèi)外全部分支機構(gòu)的風(fēng)險管理信息系統(tǒng)，并實現(xiàn)與銀監(jiān)會監(jiān)管信息系統(tǒng)的聯(lián)結(jié)，從而實現(xiàn)對商業(yè)銀行的實時監(jiān)控。

（6）加強監(jiān)管合作，提升監(jiān)管合力。一是要與各內(nèi)外部監(jiān)管部門之間應(yīng)建立暢通的信息溝通渠道，實現(xiàn)信息共享。二是進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格商業(yè)銀行的信息披露，充分發(fā)揮市場約束作用，促使商業(yè)銀行加強經(jīng)營管理和提高經(jīng)營效率；同時，培育一批有資格的外部中介機構(gòu)，充分利用其專業(yè)資源優(yōu)勢來提高監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管效率。

（7）建立一支專業(yè)化、國際化的監(jiān)管隊伍。監(jiān)管當(dāng)局要創(chuàng)造良好的人材機制，以適應(yīng)風(fēng)險監(jiān)管對高素質(zhì)、專業(yè)化人材需求。。

二、銀行監(jiān)管的理論

銀行監(jiān)管概念中的“監(jiān)”是監(jiān)督，“管”是管理。銀行監(jiān)管作為一個復(fù)合概念，包含銀行監(jiān)督與銀行管理的雙重含義。銀行監(jiān)管有狹義和廣義之分。狹義上的銀行監(jiān)管是指政府機構(gòu)對銀行的監(jiān)管行為，包括監(jiān)管機構(gòu)所制訂的一系列法律法規(guī)及其具體的實施過程。它是一種官方行為，是由政府主導(dǎo)的、外部施加的監(jiān)管。然而，官方的監(jiān)管必須與市場機制相結(jié)合才能起到應(yīng)有的作用。因此，廣義的銀行監(jiān)管或者說“銀行監(jiān)管框架”則包括：監(jiān)管當(dāng)局制訂的法律法令；監(jiān)管當(dāng)局具體的監(jiān)督；監(jiān)管當(dāng)局、消費者和銀行之間的激勵結(jié)構(gòu)；市場紀(jì)律與市場監(jiān)控；銀行的公司治理結(jié)構(gòu)；監(jiān)管當(dāng)局的紀(jì)律與責(zé)任；銀行機構(gòu)倒閉時政府的干預(yù)與救助措施等。

1、銀行監(jiān)管的經(jīng)濟學(xué)原因

（1）市場失靈與銀行監(jiān)管。一是外部性。當(dāng)一個消費者的福利或一家企業(yè)的生產(chǎn)直接受到經(jīng)濟中另一個當(dāng)事人的影響時，我們就說該經(jīng)濟中出現(xiàn)了外部性。銀行的經(jīng)營活動具有很強的負(fù)外部性。一家銀行倒閉所產(chǎn)生的社會成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其倒閉的私人成本。由于信息的不對稱，銀行的債權(quán)人與投資人無法準(zhǔn)確地判別高風(fēng)險銀行與低風(fēng)險銀行。這樣，一家銀行的擠兌可能導(dǎo)致其他銀行的擠兌，這就是所謂的銀行恐慌。二是信息不對稱。信息不對稱是指交易的雙方中一方擁有某些信息而另一方則不擁有，這種信息被稱為私人信息（privateinformation）。銀行的產(chǎn)生有利于降低借款人與貸款人之間的信息不對稱。但是，當(dāng)存戶將資金存入銀行后，出現(xiàn)了銀行與存款者之間的信息不對稱。有可能是交易前的逆向選擇，也有可能是交易后的道德風(fēng)險。

為了減輕逆向選擇帶來的不利影響，監(jiān)管機構(gòu)常常實行市場準(zhǔn)入制度，即對新設(shè)立的商業(yè)銀行進(jìn)行審批，主要是確保銀行具有較高素質(zhì)的管理人員和法律規(guī)定的最低限度的資本。而為了弱化道德風(fēng)險對存款者的影響，各國監(jiān)管當(dāng)局普遍實行存款保險制度。

（2）政府失靈與銀行監(jiān)管。銀行憑借其獨特的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從本質(zhì)上來講是穩(wěn)定和有效的。銀行的大部分資產(chǎn)來自于隨時可以被存戶提取的存款，而且存款的提取遵從先來先得（first-come-first-served）的服務(wù)原則。這就使得銀行面臨流動性危機時很難再獲得外部融資機會，因為這要求已有的存戶暫時放棄提取存款的權(quán)利并且和潛在的投資者一起享有銀行的債權(quán)，這對于理性的已有存戶幾乎不可能。因此，銀行會謹(jǐn)慎經(jīng)營，盡量避免出現(xiàn)危機局面而倒閉。

但是，現(xiàn)代的政府有足夠的資源和激勵去保護(hù)可能的問題銀行，而且不大可能對其袖手旁觀，這破壞了銀行的穩(wěn)定機制，我們稱之為政府失靈。銀行監(jiān)管便是政府失靈情況下的制度安排。政府的救援措施，如存款保險制度在事后可能是有效的，但在事前卻是無效的，因為存戶會因此忽視存款的風(fēng)險，銀行會忽視投資的風(fēng)險。考慮到這種道德風(fēng)險可能會損害社會福利，政府便對銀行進(jìn)行監(jiān)管來約束銀行家的行為。

2、銀行監(jiān)管的收益與成本

在對政府的公共政策進(jìn)行評價時，一個很重要的方法就是所謂的成本—收益分析法（Cost-BenefitAnalysis，CBA）。

銀行監(jiān)管收益是指監(jiān)管當(dāng)局實施的監(jiān)管帶來的收益，是金融體系穩(wěn)定性增強所帶來的收益，這里的收益是機會收益。例如：（1）市場準(zhǔn)入制度可以防止不健全的銀行機構(gòu)進(jìn)入市場，消除可能的隱患，同時可以避免因為市場上銀行太多而導(dǎo)致過度競爭，保證正常的市場秩序；（2）業(yè)務(wù)范圍的限制可以防止銀行因經(jīng)營范圍過大而造成管理效率低下，同時也可防范混業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險；（3）法定存款準(zhǔn)備金可在一定程度上保證銀行的日常支付能力，避免出現(xiàn)流動性危機；（4）存款保險制度可以增強公眾對銀行系統(tǒng)的信心，降低擠兌風(fēng)險等。因此可以說，監(jiān)管的直接受益者是金融機構(gòu)和存款者，間接受益者則是全社會。

英國金融服務(wù)局（FinancialServicesAuthority）將監(jiān)管成本分為三類。第一類是所謂的直接成本（directcost），是指監(jiān)管當(dāng)局在設(shè)計和推行監(jiān)管規(guī)則的時候所消耗的資源。直接成本數(shù)量往往很大，比如美國政府對銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管所耗費的行政費用在1971年為一億美元，1979年則大幅上升為三億美元。第二類是合規(guī)成本（compliancecost），指的是銀行為了符合監(jiān)管規(guī)定而額外消耗的資源。例如，聘請專門的律師的費用，制訂與印刷各類報表的費用、按照規(guī)定繳納的各種費用等。第三類是間接成本（indirectcost），又稱為機會成本，指的是由于監(jiān)管規(guī)定而使得銀行不能開展某些業(yè)務(wù)而損失的收益、以及由于受到監(jiān)管而導(dǎo)致產(chǎn)品的一致化，使得消費者不能得到多樣化的服務(wù)而喪失的收益等。這類成本在現(xiàn)實經(jīng)濟中是很難估計的。