績效審計經(jīng)驗管理

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摘要：20世紀70年代以來，績效審計已經(jīng)成為大部分國家政府審計的主流，在發(fā)達國家績效審計已經(jīng)占到審計工作總量的2/3。而我國由于起步較晚，國家審計工作目前仍以傳統(tǒng)的財務(wù)審計為主，績效審計處于試驗和探索階段。本文介紹了澳大利亞績效審計的主要經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，對我國績效審計工作實踐提出幾點意見和建議。

關(guān)鍵詞：績效審計經(jīng)驗借鑒

政府績效審計發(fā)生于20世紀40年代，發(fā)展于70年代。世界上各個國家對績效審計的稱謂不盡相同，在1986年第12屆國際會議上，最高審計機關(guān)國際組織建議以“績效審計”（PerformanceAuditing）統(tǒng)一名稱。在這屆國際會議發(fā)表的《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》一文中，指出：“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計。”

20世紀80年代初，隨著中華人民共和國審計署的誕生，績效審計開始走入中國。上世紀80年代初，我國審計理論界側(cè)重于引進和介紹國外績效審計的理論與實務(wù)。此后，逐步轉(zhuǎn)向探討如何建立有中國特色的績效審計，對績效審計的定義、職能、范圍、方法和程序等基本理論進行了較為廣泛的研究，并把績效審計理論研究列為重點研究課題，取得了一些初步的成果。2003年7月1日，審計署頒布實施《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，對今后五年的審計工作進行了部署，提出了今后五年在審計內(nèi)容和審計方式上堅持財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重。這一目標符合國際審計發(fā)展潮流和趨勢，符合我國審計事業(yè)的發(fā)展實際。

近年來經(jīng)濟、政治和社會的發(fā)展已經(jīng)推動了績效審計的發(fā)展，然而在自身發(fā)展的同時我國績效審計還必須借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情研究并制定規(guī)范。眾所周知，澳大利亞是世界上開展現(xiàn)代審計的主流國家之一，因此學(xué)習(xí)借鑒澳大利亞績效審計的主要做法和經(jīng)驗，對于加強我國績效審計理論研究和實踐具有重要的現(xiàn)實意義。

一、澳大利亞績效審計的特點

1.法律定位明確

澳大利亞在1997年頒布實施的《審計長法1997》對澳大利亞審計署開展的財務(wù)報表審計和績效審計做出了明確規(guī)定。它將績效審計定義為對一個單位或個人管理活動的任何方面進行的檢查活動；審計長可以在任何時間組織對聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和聯(lián)邦所屬公司及其下屬單位進行績效審計，根據(jù)有關(guān)部長、財政部長和議會公共會計與審計聯(lián)合委員會的要求可對政府企業(yè)及其下屬單位進行績效審計；審計長可在任何時間組織對所有或部分聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和聯(lián)邦所屬公司及其下屬單位的內(nèi)部管理的特定方面進行績效審計，而不僅僅局限于一個部門、單位。這些條款中同時還規(guī)定績效審計報告在審計完成后需及時提交議會。澳大利亞審計長法將審計劃分為財務(wù)報表審計和績效審計兩種類型，并對績效審計做出了明確規(guī)定，這些都有力地促進了澳大利亞審計署全面履行財務(wù)報表審計和績效審計職責(zé)，促進了澳大利亞績效審計的發(fā)展，也使績效審計在澳大利亞的公共管理過程中發(fā)揮了積極的作用。

2.內(nèi)涵明確

根據(jù)《審計長法1997》和公認審計實務(wù)準則，澳大利亞審計署將績效審計定義為：“獨立、公正、系統(tǒng)地對一個單位管理運行情況的檢查，以評價管理活動是否做到經(jīng)濟、效率、效果，內(nèi)部管理程序是否有利于促進提高經(jīng)濟、效率和效果，并提出管理建議”。經(jīng)濟性、效率性和效果性構(gòu)成了績效審計的三個要素（3E），這就是績效審計的核心內(nèi)涵。

根據(jù)《世界審計組織績效審計指南》和《亞洲審計組織績效審計指南》，所謂經(jīng)濟性是指，“從事一項活動并使其達到合格質(zhì)量的條件下耗費資源的最小化”，它主要關(guān)注的是投入和整個過程中的成本。效率性是指，“投入資源和產(chǎn)出的產(chǎn)品、服務(wù)或其他成果之間的關(guān)系”。就是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出或以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，即支出是否講究效率。值得注意的是在澳大利亞政府績效審計的內(nèi)涵中，經(jīng)濟性和效率性審計除了針對機構(gòu)還針對個人。效果性是指，“目標實現(xiàn)的程度和從事一項活動時期望取得的成果和實際取得的成果之間的關(guān)系”。所以，績效審計中“三E”的關(guān)系是辯證的，可以有所側(cè)重，但不應(yīng)機械地割裂。

3.審計項目涉及范圍廣泛

選擇合適的審計項目是使績效審計充分發(fā)揮促進和提高公共部門管理水平作用的前提。澳大利亞審計署年度工作計劃是在征求議會公共會議、審計聯(lián)合委員會、議會其他專門委員會意見和其他政府部門意見以后確定的。在實際的績效審計工作中，澳大利亞政府根據(jù)不同年度的社會經(jīng)濟發(fā)展重點和政府管理的情況，確定了不同的年度績效審計項目。從審計內(nèi)容的側(cè)重來看，或關(guān)于一個政府部門或單位管理活動的某個方面，或?qū)Χ鄠€政府部門的同一或相似的管理活動進行審計，即一般績效審計和綜合績效審計。

4.完備的審計信息公布制度

根據(jù)相關(guān)法律的要求，澳大利亞審計署和澳大利亞其他政府部門、單位一樣，在每一個財政年度結(jié)束后，要按統(tǒng)一格式要求編制年度報告，報告的內(nèi)容包括審計長意見、審計長及審計署的職責(zé)、作用、組織機構(gòu)、工作任務(wù)、年度任務(wù)完成情況、內(nèi)部管理情況和財務(wù)收支情況等，并于每年10月末之前提交議會審議并向社會公布（其中涉及國家秘密的內(nèi)容除外）。充分利用審計署網(wǎng)站的作用，向社會公眾審計信息——各項審計報告，審計發(fā)展規(guī)劃，年度審計計劃、審計準則等內(nèi)部管理文件和審計長講話等，因此社會公眾可在網(wǎng)站上找到十分豐富的審計信息。

二、對我國開展績效審計的建議

1.從立法角度看，我國審計法中僅在第二條規(guī)定了審計機關(guān)依法對財政、財務(wù)收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督，但是并沒有把審計明確的劃分為財務(wù)報表審計和績效審計，對具體如何實施績效審計，績效審計的具體對象、范圍等也沒有作明確的規(guī)定。這種績效審計法律定位不清、進展緩慢、成效不明顯等狀況與我國現(xiàn)時的經(jīng)濟發(fā)展水平和需求不相適應(yīng)。因此，借鑒澳大利亞等國家在審計法律中對財務(wù)報表審計和績效審計明確定位的經(jīng)驗，我國應(yīng)從立法的高度，將我國國家審計明確的劃分為財務(wù)報表審計和績效審計兩類，并明確規(guī)定財務(wù)報表審計應(yīng)對部門單位整體財務(wù)狀況發(fā)表審計意見，為績效審計提供真實、合法的條件，從而為我國國家審計機關(guān)開展績效審計提供明確的法律依據(jù)，同時應(yīng)明確規(guī)定績效審計目標、內(nèi)容、范圍、標準、方法。

2.在我國的實際審計工作中，許多審計人員從績效審計的字面理解，片面地認為績效審計就是對被審計單位的經(jīng)濟效益進行的檢查評價活動，沒有能認識到績效審計還包括對效率和效果的評價，因此在績效審計實踐中，審計人員一般著重于對經(jīng)濟效益的評價，而沒有能從“三E”的角度全面地開展績效審計。我們可以借鑒澳大利亞等國家開展績效審計的經(jīng)驗，在諸如審計法等審計法律法規(guī)中對績效審計的內(nèi)涵做出明確規(guī)定，從而明確績效審計應(yīng)包括經(jīng)濟性、效率性、效果性三個要素，這是全面進行績效審計探索和實踐的基礎(chǔ)。

3.在實踐中，許多審計人員在績效審計的內(nèi)容方面存在兩種模糊的認識，一是認為績效審計就是評價一個單位的經(jīng)濟效益，進而帶來沒有統(tǒng)一的評價指標等問題；二是認為績效審計需對政府的績效情況進行全面評價，進而帶來全面績效評價很難進行等問題。實際上，從澳大利亞等國家績效審計的內(nèi)容來看，績效審計的內(nèi)容是十分豐富的，并不僅僅局限于一個單位的經(jīng)濟效益的評價，而是對一個部門或單位某一方面職責(zé)的履行情況進行評價或?qū)Χ鄠€部門或單位的相同或相似職責(zé)的履行情況的評價。我們應(yīng)該在績效審計實踐中開闊思路，增強信心，選好項目，然后根據(jù)工作重點和物質(zhì)、人力資源，確定目標、范圍、方法，有條不紊地進行效益審計工作。

4.以我國審計工作發(fā)展現(xiàn)狀結(jié)合國外審計經(jīng)驗，我國應(yīng)加快落實“五年規(guī)劃”提出的審計結(jié)果公告制度，將所有審計結(jié)果，除涉密內(nèi)容和不宜對外披露內(nèi)容外全部對社會公告。例如：可采取在報刊上公布內(nèi)容摘要、在網(wǎng)站公布全文等方式，大力加強審計部門網(wǎng)站建設(shè)，將其建成審計信息資源庫，成為審計部門聯(lián)系其他相關(guān)單位和社會公眾的橋梁，在這方面，我國深圳市審計局的工作已經(jīng)初見成效。

當(dāng)今，績效審計已成為各國審計的主流，也是我國國家審計今后的工作重點。《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》是我國審計事業(yè)發(fā)展的指南，它以我國審計現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，借鑒了國際審計經(jīng)驗，為中國審計逐步與世界審計接軌奠定了堅實的基礎(chǔ)。規(guī)劃提出了許多有效、可行的計劃和措施，如：開展績效審計、建立審計質(zhì)量控制體系、推行審計結(jié)果公告制度等。我們目前最關(guān)鍵的是要學(xué)習(xí)與實踐，借鑒國外的成功經(jīng)驗，結(jié)合實際進行研究并制定規(guī)范，加強績效審計理論方面的研究，培訓(xùn)審計人員，積極探索,大膽實踐,努力創(chuàng)造中國特色的績效審計模式。

參考文獻

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