公共管理理論對(duì)績(jī)效審計(jì)影響探析

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摘要：通過(guò)查閱新公共管理理論的發(fā)展歷程及相關(guān)文獻(xiàn)，進(jìn)一步分析該理論與政府績(jī)效審計(jì)之間的聯(lián)系，最后針對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀提出優(yōu)化建議，希望對(duì)該方面理論以及實(shí)證研究工作提供一定的幫助。

關(guān)鍵詞：新公共管理理論；績(jī)效審計(jì)；政府審計(jì)

一、新公共管理理論的相關(guān)概念

1.新公共管理理論的由來(lái)

新公共管理理論是隨著政府職能的失靈而登上歷史舞臺(tái)，20世紀(jì)60年代西方國(guó)家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯脹，進(jìn)一步激化了各種社會(huì)問(wèn)題，造成社會(huì)普遍不滿，此時(shí)一場(chǎng)提倡新公共管理理論的思想變革運(yùn)動(dòng)悄然而生。新公共管理理論有別于傳統(tǒng)的公共管理理論，主張政府在進(jìn)行管理模式改革時(shí)可以結(jié)合企業(yè)優(yōu)良的管理方法和先進(jìn)的手段，實(shí)行適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等方式改善其綜合績(jī)效水平，進(jìn)而促使政府和負(fù)有公共管理職能的部門更加重視自身的服務(wù)水平，達(dá)到切實(shí)維護(hù)社會(huì)公眾根本利益的目的。

2.新公共管理理論的內(nèi)容

其一，新公共管理理論改變了傳統(tǒng)模式下政府與社會(huì)公眾的關(guān)系，重新定位政府職能以及其工作人員的角色。政府部門及其工作人員不再只是發(fā)號(hào)施令的決策者，而應(yīng)該是秉持以人為本宗旨的服務(wù)提供者，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，真正為社會(huì)公眾解決問(wèn)題，在一定程度上而言政府及其工作人員是負(fù)有公共受托責(zé)任的企業(yè)管理層，而社會(huì)公眾則是接受服務(wù)的顧客或客戶。其二，新公共管理理論更加注重提供公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，強(qiáng)調(diào)在政府履責(zé)過(guò)程中的產(chǎn)出效果，主張當(dāng)外界情況產(chǎn)生變化時(shí)，要主動(dòng)根據(jù)各方的利益需求做出低投入高成效的決策。其三，新公共管理理論推翻了傳統(tǒng)理論中重依據(jù)輕績(jī)效的做法，提倡政府及公共管理部門應(yīng)該制定準(zhǔn)確嚴(yán)格的績(jī)效目標(biāo)，據(jù)此作為評(píng)價(jià)職責(zé)履行情況以及分析尋找差異的基礎(chǔ)，從而促進(jìn)政府部門辦事效率與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一與提升。其四，新公共管理理論與傳統(tǒng)理論所存在的最明顯區(qū)別為其主張市場(chǎng)化，倡導(dǎo)利用相對(duì)自由化的市場(chǎng)模式取代由政府來(lái)配置社會(huì)資源的管理模式，學(xué)習(xí)非公共管理部門成功的管理手段及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，例如服務(wù)外包競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)等，并且還可以根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)，相應(yīng)地調(diào)整供給方式。

二、新公共管理理論的相關(guān)文獻(xiàn)

在新公共管理理論的影響下，我國(guó)也著手進(jìn)行了許多行政與制度上的探索，黨的十七大首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的理念，報(bào)告對(duì)我國(guó)行政改革的歷程進(jìn)行了總結(jié)，同時(shí)對(duì)黨和政府提出了新的行政發(fā)展目標(biāo)。目前，學(xué)術(shù)界大多數(shù)學(xué)者對(duì)該理論在政府行政管理實(shí)踐中的運(yùn)用做出了研究與探討，但鮮有學(xué)者對(duì)于新公共管理理論與政府績(jī)效之間的關(guān)系進(jìn)行相關(guān)分析研究，胡玉珠（2019）重點(diǎn)關(guān)注我國(guó)公共服務(wù)績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐過(guò)程，在對(duì)存在缺陷進(jìn)行深度剖析的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性、有重點(diǎn)地為完善、改進(jìn)審計(jì)工作提出建議和措施。侯玉輝（2016）結(jié)合現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)外研究成果，對(duì)比我國(guó)目前審計(jì)系統(tǒng)的構(gòu)成與應(yīng)用來(lái)查找其存在的不足，進(jìn)而創(chuàng)造性地引入了國(guó)家監(jiān)督角色重塑這一提議。周華（2013）則從新公共管理理論的視角切入分析審計(jì)的四大演進(jìn)階段，進(jìn)而提出與這四大轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的制度建設(shè)方面的建議。薛莉（2020）以我國(guó)的績(jī)效預(yù)算改革為研究對(duì)象，在對(duì)新公共管理理論與績(jī)效預(yù)算契合點(diǎn)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)要闡述我國(guó)在該方面的不足之處，并從思想、制度、績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)層次建言獻(xiàn)策。

三、新公共管理理論對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的關(guān)系

1.新公共管理論不斷推進(jìn)政府審計(jì)改革

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)的不斷發(fā)展，政府審計(jì)也開(kāi)始做出相應(yīng)的調(diào)整和改變，而新公共管理運(yùn)動(dòng)則為審計(jì)的改革提供了政治、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境，促使其從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變。在審計(jì)的模式上，從過(guò)去注重查錯(cuò)防弊的賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)向注重綜合評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)變；在對(duì)審計(jì)人員的勝任能力要求上，從過(guò)去只注重審計(jì)人員的獨(dú)立性、客觀性向注重審計(jì)人員綜合素質(zhì)的方向轉(zhuǎn)變；在審計(jì)的內(nèi)容上，從過(guò)去單一的財(cái)務(wù)報(bào)表專業(yè)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)、盡職調(diào)查等多元審計(jì)轉(zhuǎn)變；在審計(jì)的執(zhí)行階段上，從之前的側(cè)重階段性審計(jì)向全過(guò)程、全周期的模式轉(zhuǎn)變。

2.新公共管理論不斷豐富政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

新公共管理理論與傳統(tǒng)的輕績(jī)效重法規(guī)的管理理論最明顯的區(qū)別在于，其提倡引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建議政府在適度放開(kāi)對(duì)行政規(guī)劃和管理力度的同時(shí)能夠建立嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，即進(jìn)一步細(xì)化個(gè)人以及組織的績(jī)效目標(biāo)，并對(duì)其履職情況做出評(píng)價(jià)，因?yàn)樵诖诉^(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，從而構(gòu)成了3E審計(jì)。新公共管理理論不斷發(fā)展的同時(shí)也促使審計(jì)逐步從原來(lái)的真實(shí)性、合法性審計(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三者有機(jī)結(jié)合再到目前更注重公平、安全、質(zhì)量的綜合績(jī)效審計(jì)。

3.政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施促進(jìn)新公共管理理論完善

隨著我國(guó)政府對(duì)績(jī)效審計(jì)愈發(fā)重視，體制改革不斷深入各個(gè)領(lǐng)域，在多元化的價(jià)值觀相互滲透的背景下，逐漸發(fā)現(xiàn)新公共管理運(yùn)動(dòng)過(guò)程中的價(jià)值觀存在缺陷，注重經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的績(jī)效審計(jì)內(nèi)容相對(duì)片面，忽略了社會(huì)的公平性、公民的平等性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的相互關(guān)系，在此背景下新公共管理理論得到了發(fā)展，催生了后新公共管理理論。后新公共管理理論相較前者而言，更加注重公正、平等、和諧，重視社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。

四、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀分析

1.績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)缺乏科學(xué)性、規(guī)范性與有效性

目前我國(guó)的財(cái)政項(xiàng)目存在收入、支出和管理活動(dòng)涉及領(lǐng)域多、范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜、審計(jì)人員對(duì)國(guó)家績(jī)效審計(jì)認(rèn)知不足的特點(diǎn)，加之缺少相應(yīng)的法律法規(guī)作為政策支撐，在對(duì)服務(wù)完成的質(zhì)量、資金使用的績(jī)效等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)缺乏相應(yīng)的協(xié)同審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，通常是采取自發(fā)管理和評(píng)估的方式，進(jìn)而導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)缺乏科學(xué)性、規(guī)范性與有效性，阻礙了政府績(jī)效管理的發(fā)展，一定程度上造成了人力物力資源的浪費(fèi)。

2.審計(jì)人員的數(shù)量、勝任能力存在不足

從實(shí)踐情況來(lái)看，目前我國(guó)政府審計(jì)部門的工作人員數(shù)量難以滿足龐大的工作需求。由于審計(jì)部門仍將大部分的精力集中在對(duì)合規(guī)性和真實(shí)性的工作內(nèi)容上，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)工作所分配到的人力資源嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，隨著現(xiàn)代績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，其對(duì)于工作人員的勝任能力提出了更高的要求，審計(jì)人員在具備良好的職業(yè)道德以及豐富經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，需具有溝通協(xié)作、改進(jìn)和創(chuàng)新能力，具有更多元化的視野、綜合性的知識(shí)素養(yǎng)。但目前在我國(guó)整個(gè)審計(jì)行業(yè)中，復(fù)合型人才稀缺，難以應(yīng)對(duì)政府的多領(lǐng)域、多行業(yè)、綜合績(jī)效監(jiān)督的需求，從而導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)工作效率與效果低下。

3.政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告機(jī)制透明度低

雖然我國(guó)政府加快了職能轉(zhuǎn)型，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，致力于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，但是仍然存在政府權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，政府改革也隨之受到一定程度的局限，導(dǎo)致我國(guó)政府實(shí)施績(jī)效管理的工作過(guò)程中存在明顯阻礙。截至目前，我國(guó)審計(jì)署以及地方審計(jì)廳等權(quán)威性政府部門網(wǎng)站所提供的審計(jì)報(bào)告，很少披露公共項(xiàng)目評(píng)估、財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效果性。由此可見(jiàn)，我國(guó)政府績(jī)效監(jiān)督的具體化以及報(bào)告機(jī)制的透明度較低，是政府績(jī)效管理改革的首要問(wèn)題。

五、基于新公共管理理論視角對(duì)我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的建議

1.完善績(jī)效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)和獨(dú)立性

績(jī)效審計(jì)法規(guī)和制度的完善有助于績(jī)效審計(jì)工作的順利開(kāi)展，提升其工作的效率和效果。但鑒于目前我國(guó)績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)的缺失，相關(guān)立法部門以及有關(guān)政府部門應(yīng)該加快推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的立法建設(shè)，使審計(jì)人員在開(kāi)展財(cái)政收支以及公共服務(wù)績(jī)效審計(jì)時(shí)有法可依，保證審計(jì)工作的公平性、有效性。同時(shí)，應(yīng)明確審計(jì)部門的地位，排除其他行政部門的干擾，使其能夠獨(dú)立開(kāi)展工作，避免政府績(jī)效管理流于形式。

2.提升審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力

審計(jì)人員自身應(yīng)當(dāng)保持積極的學(xué)習(xí)態(tài)度，及時(shí)掌握和更新相關(guān)方面的知識(shí)和技能，提高業(yè)務(wù)能力和專業(yè)勝任能力以適應(yīng)時(shí)展的要求。此外，政府審計(jì)部門還需重視思想作風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)道德的日常管理，提高績(jī)效審計(jì)的工作質(zhì)量。與此同時(shí)，由于績(jī)效審計(jì)有別于傳統(tǒng)的審計(jì)工作，其涉及的領(lǐng)域更廣、對(duì)人員的專業(yè)性要求更高，因此可以適當(dāng)?shù)匾胪獠康膶徲?jì)力量來(lái)補(bǔ)充審計(jì)隊(duì)伍，以加強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)的權(quán)威信與科學(xué)性。

3.重視績(jī)效審計(jì)結(jié)果的披露及后續(xù)跟進(jìn)

鑒于上文所提及的我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告透明度較低，因此我國(guó)政府績(jī)效監(jiān)督與報(bào)告機(jī)制的建立迫在眉睫。在建立健全審計(jì)報(bào)告機(jī)制時(shí)，我們需增加審計(jì)公告的媒介和范圍，充分利用現(xiàn)代媒體和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，提升審計(jì)公告的透明度水平。除此之外，審計(jì)部門及相關(guān)工作人員應(yīng)保持對(duì)審計(jì)結(jié)果一追到底的堅(jiān)決態(tài)度，根據(jù)冰山理論，在績(jī)效審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為可能只是一小部分，只有進(jìn)行繼續(xù)審計(jì)與跟進(jìn)才可以發(fā)現(xiàn)其余與之相關(guān)的舞弊現(xiàn)象，而對(duì)于在此過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的涉及重大舞弊的相關(guān)人員，要及時(shí)向司法機(jī)關(guān)移交。

參考文獻(xiàn)

1.胡玉珠．公共服務(wù)績(jī)效審計(jì)問(wèn)題與對(duì)策.市場(chǎng)周刊，(2019).

2.侯玉輝．后新公共管理運(yùn)動(dòng)理論視角下我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)研究.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，2016．

3.朱建建．公共管理視角下政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系研究.現(xiàn)代營(yíng)銷(下旬刊)，2020(03).

4.周華．新公共管理理論視角下的審計(jì)發(fā)展與制度建設(shè).財(cái)政監(jiān)督，2013(07).

5.李東瑩．淺談?wù)?jī)效審計(jì).現(xiàn)代營(yíng)銷(信息版)，2020（01）.

6.王莉莉．中國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理制度優(yōu)化與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒研究.河北大學(xué)，2019．

作者:張博文 單位:西京學(xué)院