行政事業(yè)單位PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算探析

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摘要：行政事業(yè)單位作為ppp項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，大量涉及PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算。因行政事業(yè)單位PPP業(yè)務(wù)核算缺乏統(tǒng)一規(guī)則，存在PPP資產(chǎn)入賬不及時(shí)、營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼未能形成基建投資、移交后項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值難以確定等問(wèn)題。行政事業(yè)單位的PPP業(yè)務(wù)核算，要按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，綜合考慮PPP項(xiàng)目合作方式、合作期限、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容等因素，采取不同的核算方法。對(duì)于不涉及經(jīng)營(yíng)內(nèi)容或涉及經(jīng)營(yíng)內(nèi)容不多的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)完成即可作為行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算；全生命周期由項(xiàng)目公司管理的項(xiàng)目，行政事業(yè)單位不確認(rèn)為單位資產(chǎn)；項(xiàng)目建設(shè)與提供服務(wù)并重的PPP項(xiàng)目，則按不同內(nèi)容分別核算，屬于購(gòu)置資產(chǎn)的支出作為資本性支出，確認(rèn)為移交資產(chǎn)價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；PPP項(xiàng)目；BOT；會(huì)計(jì)核算

自2014年以來(lái)，PPP模式在我國(guó)全面推廣使用，至2018年底，全國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目有8654個(gè)，總投資13.2萬(wàn)億，大量的行政事業(yè)單位涉及PPP業(yè)務(wù)。目前行政事業(yè)單位的PPP業(yè)務(wù)核算缺乏統(tǒng)一規(guī)則，在實(shí)務(wù)中存在不同做法，大部分單位采用簡(jiǎn)化處理，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)沒(méi)有登記入賬，政府付費(fèi)直接作為支出處理，該做法不利于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)管理，容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失，有待進(jìn)一步完善，應(yīng)結(jié)合《政府會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，就行政事業(yè)單位PPP業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算進(jìn)行探索研究。

一、行政事業(yè)單位涉及PPP業(yè)務(wù)的內(nèi)容

（一）作為實(shí)施機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目管理

根據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件中的規(guī)定“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作”，財(cái)政部評(píng)選示范項(xiàng)目時(shí)把實(shí)施機(jī)構(gòu)是否屬于政府行政或事業(yè)單位作為硬性條件之一，目前PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)基本上是行政事業(yè)單位。實(shí)施機(jī)構(gòu)代表PPP項(xiàng)目的政府方，在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段均需要承擔(dān)大量的工作。

（二）作為PPP項(xiàng)目管理或使用單位

一是在項(xiàng)目建設(shè)完成后（合作期內(nèi)）就介入管理的項(xiàng)目，如不收費(fèi)的公路、市政項(xiàng)目等公共服務(wù)項(xiàng)目，建設(shè)完成后應(yīng)移交行政事業(yè)單位運(yùn)行管理，使用（管理）單位會(huì)涉及資產(chǎn)移交、日常維護(hù)管理以及預(yù)算申報(bào)與撥付等業(yè)務(wù)。二是合作期結(jié)束后作為項(xiàng)目接收單位。如污水處理廠、垃圾填埋廠等經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目在合作期滿后資產(chǎn)移交給接收單位涉及資產(chǎn)接收、登記入賬和后續(xù)管理等。

二、行政事業(yè)單位PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算存在的主要問(wèn)題

PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算規(guī)則制定較為滯后，國(guó)家尚未出臺(tái)相關(guān)明確的規(guī)章制度。

（一）PPP項(xiàng)目入賬不及時(shí)，出現(xiàn)資產(chǎn)“黑戶”

不同的PPP模式，行政事業(yè)單位對(duì)PPP資產(chǎn)管理的介入程度各不相同，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)屬于政府資產(chǎn)還是企業(yè)資產(chǎn)并不清晰，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)如何入賬目前仍是會(huì)計(jì)核算的一大難點(diǎn)。大部分行政事業(yè)單位在核算PPP業(yè)務(wù)時(shí)都作簡(jiǎn)單化處理。在合作期間，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)不記入行政事業(yè)單位賬務(wù)，還存在后續(xù)折舊未同步計(jì)提等問(wèn)題。根據(jù)關(guān)于BOT業(yè)務(wù)處理規(guī)定，BOT資產(chǎn)在項(xiàng)目公司作為無(wú)形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)處理，實(shí)際上項(xiàng)目公司只獲得一項(xiàng)權(quán)益，無(wú)項(xiàng)目所有權(quán)，不作為固定資產(chǎn)入賬，如政府部門(mén)也不入賬，那么大量的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)就成了“黑戶”，無(wú)法準(zhǔn)確核算PPP項(xiàng)目資產(chǎn)不利于資產(chǎn)的管理，易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

（二）營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼直接列為支出，不能形成基建投資

PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)實(shí)際上包含補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)成本和補(bǔ)償服務(wù)成本兩項(xiàng)內(nèi)容，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼=[項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤(rùn)率）×（1＋年度折現(xiàn)率）n÷財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期（年）＋年度運(yùn)營(yíng)成本×（1+合理利潤(rùn)率）]。2018年L市有4個(gè)PPP項(xiàng)目開(kāi)始付費(fèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)在賬務(wù)處理時(shí)作為“基本建設(shè)支出（其他基本建設(shè)支出）”列支，并不形成資產(chǎn)（固定資產(chǎn)或在建工程）。按基本建設(shè)規(guī)定，如屬于基本性支出需要形成固定資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn)，而費(fèi)用化支出則直接列為支出。PPP項(xiàng)目都是經(jīng)發(fā)改委立項(xiàng)的大型建設(shè)項(xiàng)目，付費(fèi)金額中同時(shí)包括基本建設(shè)成本和公共服務(wù)成本兩項(xiàng)內(nèi)容，將所有支出都作為基本建設(shè)支出，又不形成資產(chǎn)，不符合基本建設(shè)相關(guān)規(guī)定。

（三）移交后項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值不能確定，影響后續(xù)管理

雖然營(yíng)運(yùn)期間PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)未有明確規(guī)定，可暫緩入賬，但PPP項(xiàng)目合作期結(jié)束后移交，資產(chǎn)已屬于政府部門(mén)。目前PPP項(xiàng)目還處于建設(shè)期或營(yíng)運(yùn)期，很少涉及項(xiàng)目移交問(wèn)題，大部分的PPP項(xiàng)目，政府部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目造價(jià)和營(yíng)運(yùn)成本，按合理利潤(rùn)率全部給予補(bǔ)償，在項(xiàng)目移交時(shí)，政府不再支付費(fèi)用。如把移交資產(chǎn)作為社會(huì)資本無(wú)償移交給政府部門(mén)，移交資產(chǎn)的價(jià)值為零，無(wú)法登記入賬，直接影響PPP項(xiàng)目的后續(xù)管理。

三、規(guī)范PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算的建議

PPP業(yè)務(wù)有多種模式，包括委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、合同管理模式（MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等。《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》中BOT業(yè)務(wù)處理僅規(guī)范了社會(huì)資本方（企業(yè)、項(xiàng)目公司）的核算，而作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的行政事業(yè)單位，則要根據(jù)PPP項(xiàng)目的合作方式、合作期限、涉及經(jīng)營(yíng)內(nèi)容多少等，按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，分別采取不同的核算方法。

（一）不涉及經(jīng)營(yíng)內(nèi)容或涉及經(jīng)營(yíng)內(nèi)容不多的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)完成即可作為行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算

一些非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本主要承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，基本不涉及日常管理或經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，項(xiàng)目建設(shè)完成后就移交給政府部門(mén)管理。如A學(xué)校的學(xué)生宿舍采用PPP模式建設(shè)，教育局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，宿舍可使用年限50年，項(xiàng)目合作期12年（包括建設(shè)期2年），項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給學(xué)校代為管理，教育局根據(jù)建設(shè)總成本，按確定的投資回報(bào)率分年支付費(fèi)用。項(xiàng)目建設(shè)完成移交給學(xué)校使用時(shí)，學(xué)校就擁有和控制該項(xiàng)目資產(chǎn)，資產(chǎn)產(chǎn)生的收益也歸學(xué)校所有，可確認(rèn)為學(xué)校的固定資產(chǎn)。項(xiàng)目建設(shè)完成時(shí)，項(xiàng)目公司可參照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)規(guī)定，作為取得固定回報(bào)的業(yè)務(wù)處理，確認(rèn)為金融資產(chǎn)；教育局按項(xiàng)目造價(jià)確認(rèn)為固定資產(chǎn)，通過(guò)無(wú)償調(diào)撥方式劃撥給學(xué)校，教育局每年按造價(jià)支付的費(fèi)用，作為資本化處理，作為購(gòu)買(mǎi)相關(guān)資產(chǎn)的成本，每年按投資回報(bào)率支付的費(fèi)用，作為財(cái)務(wù)費(fèi)用處理。合作期限完成時(shí)不作會(huì)計(jì)處理，在備查賬上注明。

（二）全生命周期由項(xiàng)目公司管理的項(xiàng)目，行政事業(yè)單位不確認(rèn)為固定資產(chǎn)

一些PPP項(xiàng)目屬于完全經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目的全生命周期基本歸社會(huì)資本擁有與管理，包括BOO項(xiàng)目和部分由政府付費(fèi)項(xiàng)目或社會(huì)付費(fèi)的BOT（TOT）項(xiàng)目。這些PPP項(xiàng)目在采購(gòu)?fù)稑?biāo)時(shí)，政府付費(fèi)金額不與項(xiàng)目造價(jià)直接關(guān)聯(lián)，而與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量掛鉤，項(xiàng)目的合作期限與項(xiàng)目的可使用年限基本相同，這一類(lèi)PPP項(xiàng)目生命周期的建設(shè)管理由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，實(shí)施機(jī)構(gòu)不參與項(xiàng)目的具體管理只根據(jù)運(yùn)行績(jī)效考核結(jié)果付費(fèi)。如某垃圾填埋場(chǎng)采用PPP模式，全部由社會(huì)資本投資建設(shè)，區(qū)環(huán)衛(wèi)所作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，合作期27年（建設(shè)期2年），使用年限為25年，政府每年根據(jù)垃圾填埋量付費(fèi)，合作期結(jié)束后資產(chǎn)無(wú)償移交給政府。這類(lèi)PPP項(xiàng)目屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)可以歸項(xiàng)目公司所有，政府方不確定為資產(chǎn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)每年根據(jù)服務(wù)數(shù)量和績(jī)效付費(fèi)的金額，作為公用服務(wù)支出處理，實(shí)施機(jī)構(gòu)要登記好項(xiàng)目備查賬，做好監(jiān)管工作。合作期滿資產(chǎn)移交時(shí)，因資產(chǎn)使用價(jià)值為0，實(shí)施機(jī)構(gòu)接受資產(chǎn)后不再確認(rèn)為資產(chǎn)，只在備查賬上登記，如少量資產(chǎn)仍具有一定價(jià)值可作為無(wú)償劃撥資產(chǎn)處理。

（三）項(xiàng)目建設(shè)與提供服務(wù)并重的PPP項(xiàng)目，可按服務(wù)內(nèi)容分別核算

一些PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)，合作期限內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，合作期限只占項(xiàng)目可使用年限的一部分，政府支付的費(fèi)用包括項(xiàng)目建設(shè)成本和經(jīng)營(yíng)成本的補(bǔ)償及合理的利潤(rùn)。如S學(xué)院建設(shè)游泳館采用PPP模式，總投資1億元，全部由社會(huì)資本投資，合作期限為15年（包含建設(shè)期2年），預(yù)計(jì)可使用年限為50年，在合作期內(nèi)學(xué)校按使用人次50元/次付費(fèi)，每年不得少于10萬(wàn)人次，除服務(wù)付費(fèi)外，學(xué)院每年支付500萬(wàn)元的建設(shè)成本補(bǔ)貼。筆者認(rèn)為，此類(lèi)PPP項(xiàng)目要區(qū)分是支付建設(shè)成本還是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的費(fèi)用，分別核算，支付服務(wù)的費(fèi)用直接作政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出，支付建設(shè)成本，作為移交資產(chǎn)的成本處理。項(xiàng)目建設(shè)完成投入使用時(shí)，在合作期間，由社會(huì)資本控制管理，產(chǎn)生的收益歸社會(huì)資本所有，可先作為社會(huì)資本的固定資產(chǎn)（使用權(quán)受限，不可擔(dān)保抵押）入賬，待資產(chǎn)移交后，行政事業(yè)單位再作為固定資產(chǎn)入賬。

四、結(jié)論

PPP業(yè)務(wù)模式與傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式有很大區(qū)別，行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)核算時(shí)，要按實(shí)質(zhì)重于形式的原則，根據(jù)單位實(shí)際擁有或控制項(xiàng)目資產(chǎn)的具體情況，確定是否作為固定資產(chǎn)入賬；支付政府付費(fèi)時(shí)，要區(qū)分購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)支出還是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出，對(duì)購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)的支出實(shí)行資本化，確定移交資產(chǎn)的價(jià)值，防止PPP資產(chǎn)零價(jià)值入賬。規(guī)范PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算方法，及時(shí)將PPP資產(chǎn)登記入賬，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，將更好地推動(dòng)PPP模式健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào).財(cái)政部網(wǎng)站.

[2]《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》.財(cái)金[2014]113號(hào).

作者:徐立長(zhǎng) 單位:麗水市財(cái)務(wù)總監(jiān)管理中心