預算執行審計改革調整

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編者按：本論文主要從預算管理改革及其變化；預算執行審計的調整等進行講述，包括了預算管理改革的主要內容、預算管理改革帶來的變化、構建全新的審計組織體系、建立新的“同級審”運行機制、調整審計內容、深化預算執行真實性的審計、預算外資金納入預算管理，并不再與代收部門收入掛鉤，財政資金管理將進一步規范等，具體資料請見：

隨著財政體制改革的不斷深入，以建立公共財政框架為目標、以支出改革為核心內容的財政預算管理改革正在逐步推開，這是當前乃至今后一段時間內財政改革的重點。財政預算管理改革必將在預算管理的形式上、內容上發生深刻變化，形成新的管理格局。由此，預算執行審計面臨著新課題和新任務，應作出相應的調整。

一、預算管理改革及其變化

（一）預算管理改革的主要內容

根據財政部財政預算管理改革的有關精神，現階段預算管理改革主要有以下三個方面的內容：

1.部門預算編制改革。此項改革是建立在預算科目改革基礎上的，目標是編制科學、規范、明細的部門預算。改革的內容包括改革預算編制方法，實行部門預算，即每一個部門一本預算；改變傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算；擴大預算編制的范圍，將部門全部收支活動都納入預算管理，實行綜合財政預算。

2.財政國庫管理制度改革，即預算執行改革。此項改革的核心內容是建立國庫集中收付制度，將所有的財政收入直接繳入國庫，并通過國庫單一帳戶系統將財政資金直接支付到商品供應和勞務提供者的帳戶上，從而提高財政資金使用效率，解決預算執行中的資金截留、擠占、挪用等問題。

3.實行政府采購。此項改革建立在部門預算的基礎上，同時又與國庫管理制度改革緊密相關。改革的主要內容是：政府機關、實行預算管理的事業單位和社會團體，采取競爭、擇優、公正、公平的形式使用財政預算資金、獲取貨物、取得工程和服務，并在全面推行政府采購的基礎上，逐步實行大宗物品供物制，調節物品需求、平衡余缺。

（二）預算管理改革帶來的變化

本次財政預算管理改革，涉及財政收支管理體系的改變，由此而帶來的變化大致有以下幾個方面：

1.預算外資金納入預算管理，并不再與代收部門收入掛鉤，財政資金管理將進一步規范。

2.預算單位經費全部由財政預算撥款解決，改變了以往既有預算內撥款、又有專項補貼、還有預算外提留的收入結構多元化的撥款體制。

3.財政過渡性撥款減少，資金直撥用款單位和直接支付到商品和勞務的供給單位，財政資金層層下撥、層層占用等現象將得到明顯扼制。

4.預算編制、審核與預算資金撥付實行分級管理。

二、預算執行審計的調整

財政預算管理改革后，預算執行審計工作面臨著一些新的變化。主要表現在預算監督的領域進一步拓寬，不再局限于預算單位；預算審計的內容不斷深化，必須根據預算管理改革的需要而不斷完善等。面對這些變化，預算執行審計工作應作適當的調整。

（一）構建全新的審計組織體系

財政預算執行審計，是《審計法》賦予審計機關的基本職責，在國家審計中占有非常重要的地位。多年來的審計實踐表明，預算執行審計是一項統攬全局的系統工程，必須將財政審計、行政事業單位審計、專項資金審計、建設項目審計等列入財政預算執行審計范圍，形成一個既有分工、又有合作的審計整體。尤其是財政預算管理改革后，審計范圍更廣、直接審計對象更多，這就需要調整審計組織方式，應在局長的直接領導下，建立由綜合部門牽頭、以財金審計處為主體、各專業審計處室共同參與，既明確分工、又相互配合的審計組織體系。

（二）建立新的“同級審”運行機制

要建立預算執行審計與各項專題審計有機結合的預算執行審計工作運行機制，通盤考慮本級預算執行審計工作，做到全局一盤棋，有計劃、有重點的開展工作。1.總體規劃。在計劃的安排上，制定審計總體工作方案并報政府批準，有關處室按照工作方案要求分別制定招生方案并分頭實施。

2.溝通協調。在實施審計中，各處室緊緊圍繞財政預算執行這條主線各司其職、互通信息、審計資源共享，形成既分工又合作的網絡形整體。

3.分類匯總。實施審計結束后，各處室分別按所審項目形成審計報告或專題報告，在此基礎上由綜合部門按審計方案要求對審計情況進行匯總、歸納、提煉和分析，形成完整的“兩個報告”。

（三）擴大審計對象

預算管理改革后，由于財政支付形式有了較大的改變，由此而帶來審計對象的變化。按照改革后財政資金的管理模式和主要流向，財政審計對象可劃分為三大梯次：一是負責預算編制和預算管理的財政部門，二是受政府委托預算撥款職能的專職機構（政府采購辦公室、財政結算中心），三是具體用款的預算單位、商品和勞務的供給單位。

預算執行審計應根據預算管理改革后的變化情況，調整審計對象。審計中除了應繼續加強對負責預算編制和管理的財政部門的審計外，要根據財政資金的走向，強化對預算撥款和支付職能的專職機構——采購辦公室、財政結算中心的審計，促進規范和完善財政支出管理，同時對面廣量大的具體用款單位，要根據朱容基總理“全面審計、突出重點”的審計方針，有計劃、有步驟地安排審計，確保每年有一定的審計覆蓋面，促進有關部門依法理財、遵紀守法，以進一步提高財政性資金的使用效益。

（四）調整審計內容。

1.強化預算編制的審計。預算編制改革后，實行部門預算，改變了傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算。因此，在預算執行審計中，

一是要加強對財政部門預算編制的審計，看其編制依據是否充分，編制程序是否合規，審批手續是否完備；

二是要加強對預算編制標準、定額的審計，看其標準和定額的制定是否有依據，是否符合一般規律，是否根據執行結果不斷調整和完善；

三是要加強對預算單位編報預算的審計，看其有無有虛報、高估和漏報等情況。

2.細化預算資金撥付的審計。預算支出改革后，財政支出除部分由財政部門直接撥付外，大量的撥付管理工作，主要通過專職機構——政府采購辦公室、財政結算中心來具體組織實施。因此，財政審計中除了應進一步加強對財政部門資金撥付情況的審計外，

一是要加強財政結算中心的審計，檢查其是否嚴格按批準預算撥付資金，是否按序時進度撥，對專項支出還要檢查是否按用款計劃和實際需要撥款；

二要加強對政府采購中心的審計，重點審計采購管理是否符合公開公平和競爭的原則，采購支出是否體現節約和效益的宗旨，采購資金的劃撥和結算管理是否符合規定；

三要加強財政部門與政府采購中心、財政結算中心之間預算資金撥付和結算的審計，確保預算執行結果的正確性。

3.深化預算執行真實性的審計。實行部門預算后，擴大預算編制的范圍，將部門收支活動全部納入預算管理。因此，首先要加強對財政性資金帳戶情況（包括財政部門和預算單位）的審計，看其所有收入是否全部納入預算管理，尤其是部門預算外收費和政府基金，是否真正實行“部門開票、銀行收錢、財政管理”的收支兩條線制度，是否存在跑、冒、滴、漏問題；其次要加強對部門預算支出的審計，看其是否嚴格按批準預算使用資金，是否存在無預算支出和虛列、轉移、截留、挪用資金等情況；再次要加強財政部門預算執行結果的審計，重點審計預算批復是否及時，預算調整、預算追加是否符合法定程序，預算執行結果是否真實等，促進預算管理的不斷規范。