鄉村治理和農村公共產品供給

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內容提要解決鄉村治理與農村公共產品供給問題是社會主義新農村建設的突破口。建國以來的社會經濟制度在不同時期，主要經歷了農業合作化與時期的鄉村治理、家庭聯產承包責任制的鄉村治理及村民自治時期的鄉村治理。不同鄉村治理方式對農村公共產品供給的機制與效率產生了不同影響，而農村公共產品的有效供給不足嚴重制約著我國農村經濟社會發展，直接影響到社會主義新農村建設以及小康社會的全面實現。當前我國農村公共產品供給不足存在的根本原因是單中心體制，法律在政府間責權分配的規定上模糊不清，投資不足和融資渠道不明等。韓國、美國及歐洲等國家的鄉村治理與解決農村公共產品供給的經驗將對我國新農村建設帶來有益的啟示。關鍵詞鄉村治理農村公共產品供給新農村建設積極推進社會主義新農村建設、有效解決“三農”問題是擺在我們面前的一個重大課題。普遍認為，新農村建設的重點(特別是近期)應當放在農村的基礎設施建設和公共服務的發展上，也即新農村建設的突破口應該選在農村公共產品的有效供給上。而農村公共事業的建設、公共產品的合理有效供給，又是鄉村治理的一個基本目標。建設社會主義新農村，關鍵在于改善農村公共產品的供給，提高鄉村治理的水平。我國鄉村治理的發展狀況回顧1.農業合作化運動與時期的鄉村治理建國初期，為了改變農民個體所有制的小農經濟，使之向社會主義集體所有制經濟轉化，中國農村社會進行了一場深刻的社會經濟關系變革運動，即“農業合作化運動”，就是這一時期的歷史產物。這場運動曾帶給我們成功的喜悅與經驗，也留下了失敗的痛苦和教訓。時至今日，充分認識并客觀分析這場運動的經驗和教訓，對于我國農村今后的發展仍有很大的現實意義。眾多學者對此進行了大量的研究，提出了各種不同的觀點與改進、創新的方法。從制度創新、政權鞏固和工業化的角度看，農業合作化運動不乏成功之處，但是這場運動“對農業采取社會主義步驟過早”、“目標模式陷于蘇聯集體農莊”、“開展過急過快”，不可否認，這是“中國共產黨在領導運動上的失誤”。在農業合作化運動中形成的制度是建國以后黨在農村建立的“第一個完整而相對穩定的基層政權架構”，維護了新生政權的穩定，有利于新中國的迅速發展。但是，在這一體制中，“過度控制的同時沒有實現對廣大農村力量的有效整合與動員”，造成農村逐步喪失應有的活力、發展滯后。從國家與農民的關系角度看，制度是“國家對農民進行微觀管理的制度基礎”，實質是“國家通過對土地所有權的完全控制而將其意志全面貫徹到農村和農民中去的微觀組織形式”，在實際運行中，這種“農村超強控制模式”給中國農村帶來了巨大的危機。可以認為“農村興辦是我國社會主義建設史上一段不成功的插曲”，因為體制“嚴重阻礙了當時生產力的發展”，“對公有制理論的僵化認識與高度集中的計劃經濟體制是促使最終形成的根本原因”，而“鄧小平理論和黨的十五大精神”是對公有制理論的科學發展。從農業領域的個人收入分配角度出發，初期實行的“工資制與供給制相結合”的分配制度可被看作是“固守貧窮的、平均的、僵化的社會主義模式的悲劇”，應該“摒棄‘左’傾的、空想的、超階段的理論”，“堅持鄧小平社會主義分配的基本觀點和黨的十五大做出的相關決策”。農業合作化思想作為黨的早期領導思想，對我國今后農業發展仍具有指導意義，只是因為“理論同實際的脫節”，才導致了不理想的成效，使農村面貌迅速改善的家庭聯產承包責任制是“農業合作化的補充和發展”，“中國農業發展的真正出路仍然是實行農業合作化”。農業合作化運動的必要性與必然性是值得肯定的，“20世紀50年代推行的合作化運動”是對農民合作經濟的“嚴重誤解與扭曲”，隨著市場經濟的迅速發展，農民組建合作經濟組織成為需要和必然，因為“可以獲得規模效益”，并且“有利于政府對農業的支持，提高農產品競爭力”。化運動中黨對農民的政治心理的塑造是適時且成功的，在當時，“二元制社會結構導致農民的心理失衡”，而黨的塑造則使“農民的政治心理符合化運動繼續向前推動的要求”。2.家庭聯產承包責任制與村民自治時期的鄉村治理20世紀70年代末，最終解體，家庭聯產承包責任制登上了歷史舞臺，以村民自治為主要內容的民主化進程在農村社會逐步展開。村民自治是我國實施鄉村治理的新措施。在二十多年的實踐中，村民自治顯現出了巨大的活力，但也暴露出諸多的問題與不足。理論界對此特別是針對鄉村治理的模式進行大量的研究，本文在此列舉了一些具有代表性的觀點，并作粗略的述評。村民自治施行后，我國的鄉村治理逐漸形成了“鄉鎮政權與村民自治”的模式，即是國家基層政權設立在鄉鎮，在鄉鎮以下的村實行村民自治。“‘鄉政村治’的政權模式是分權制改革的必然趨勢，是符合農村穩定與發展的政權組織形式。”⑨從理論上看來，政府政務與鄉村事務截然分開、互不干涉，應該是鄉村治理的理想狀態。但是在實際運行中，“鄉鎮政權與村民自治”這一模式顯露出了很大的不足，主要表現為村民自治逐步衰變為“鄉鎮政權”的統治，喪失了其本有的自治意義。學術界圍繞這一問題展開了熱烈的討論，提出了各種各樣的觀點與新的模式。有些學者總體上依然肯定鄉鎮機構的政權性質、支持村民自治，期望通過改革或重新構建鄉鎮層級組織，使村民自治與國家政權之間達成良好的互動、合作與雙贏。有學者認為：“‘鄉政’是國家與鄉村社會之間的中間環節，上接縣，下連村，任何孤立或單項的鄉鎮改革都很難取得實質性成效。因此，應進行縣、鄉、村三縱連動式的結構性改革，即由“鄉政村治”體制向“縣政鄉派村治”的制度模式轉換，打通‘鄉政’與‘村治’的隔絕機制，建構一個高效廉價、國家與社會良性互動的鄉村治理體系”。考慮到鄉與鎮產業基礎、社會構成、經濟地位不同，“鄉派鎮治”模式也被提出，因為“鄉級體制改革的基本原則是在工農分業基礎上進行鄉鎮分治”，應該“精鄉擴鎮，鄉派鎮治，從國家體制上進行結構性改革”。另有學者則提出了“鄉派鎮政”模式，認為在農村稅費改革的背景下，鄉鎮政府改革路徑的現實選擇應是鄉、鎮分設，實行“鄉派”和“鎮政”，在鄉設立縣級政府的派出機構，在鎮設立一級政府，并提高現行的建制鎮標準。與上述觀點不同，有些學者依據自治理論和國外自治實踐，對我國村民自治的實踐和理論進行了批判，甚至對鄉鎮機構的政權性質加以否定，提出了不同的觀點與鄉村治理模式。有人認為，應當構建“以農民自治體和農民組織為基本架構的鄉村農民組織制度”，“在目前實行村民自治的基礎上實行鄉(鎮)民自治”。也有人提出，政權必須從農村結束，在新政治群眾組織充分運作并獲得認可的基礎上讓農村接受“鄉鎮自治”。可以說，鄉鎮自治是一種社區自治，與上級行政機關沒有隸屬關系，所以應該“取消村級管理層次，村委會和村黨支部承擔的經濟職能轉移到民間經濟組織，其所承擔的公共管理職能轉移到鄉鎮管理機構；適當縮小鄉鎮規模，在鄉鎮社區實行民主選舉、議政結合、兩委合一”。亦有人建議：“應撤銷鄉鎮政府，建立自治組織；健全和強化縣級職能部門派出機構，如公安、工商、稅務，計生，教育等；充實和加強村級自治組織，發展社區中介組織，建立代表農民利益的組織——農會。”更為激烈的觀點是：“鄉鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織，目前實際是黨政混合運作的一體性機構。從外部規模看，鄉鎮政府確實是一個非常龐大的機構；從內部結構看，鄉鎮政權又是一架十分龐雜的‘政治機器’；從日常表現看，鄉鎮政府也確實發生過一些‘無法無天’的事情。因此在鄉鎮自身權力系統已處于懸空狀態的情況下，可考慮趁勢改革，將鄉鎮政府直接取消。”學術界目前對這一問題的總體看法是：“村民自治的發展會受到諸多因素的制約，是一個長期的、漸進的過程；在今后相當長的時期內，村民自治將是不規范的、不完善的。”以上各種治理模式的構設，是眾多學者深刻思考與研究的成果，其中所包含的價值值得肯定。鄉村治理的目標——農村公共產品有效供給的研究我國農村公共產品有效供給不足嚴重制約著農村經濟社會發展，是造成我國鄉村治理低水平的“瓶頸”，直接影響到社會主義新農村建設以及小康社會的全面實現。針對我國農村公共產品供給的現狀、存在問題及解決方法，學術界作出了廣泛探討，提出了各種不同的觀點與看法。本文在此對一些具有代表性和建設性的觀點作出了初步歸納。當前我國農村公共產品供給存在著困境，形成這一困境的根本原因是單中心體制，“主要包含單中心的治理模式、單一的供給主體以及高度集中的資金安排等”。內容提要解決鄉村治理與農村公共產品供給問題是社會主義新農村建設的突破口。建國以來的社會經濟制度在不同時期，主要經歷了農業合作化與時期的鄉村治理、家庭聯產承包責任制的鄉村治理及村民自治時期的鄉村治理。不同鄉村治理方式對農村公共產品供給的機制與效率產生了不同影響，而農村公共產品的有效供給不足嚴重制約著我國農村經濟社會發展，直接影響到社會主義新農村建設以及小康社會的全面實現。當前我國農村公共產品供給不足存在的根本原因是單中心體制，法律在政府間責權分配的規定上模糊不清，投資不足和融資渠道不明等。韓國、美國及歐洲等國家的鄉村治理與解決農村公共產品供給的經驗將對我國新農村建設帶來有益的啟示。關鍵詞鄉村治理農村公共產品供給新農村建設積極推進社會主義新農村建設、有效解決“三農”問題是擺在我們面前的一個重大課題。普遍認為，新農村建設的重點(特別是近期)應當放在農村的基礎設施建設和公共服務的發展上，也即新農村建設的突破口應該選在農村公共產品的有效供給上。而農村公共事業的建設、公共產品的合理有效供給，又是鄉村治理的一個基本目標。建設社會主義新農村，關鍵在于改善農村公共產品的供給，提高鄉村治理的水平。我國鄉村治理的發展狀況回顧1.農業合作化運動與時期的鄉村治理建國初期，為了改變農民個體所有制的小農經濟，使之向社會主義集體所有制經濟轉化，中國農村社會進行了一場深刻的社會經濟關系變革運動，即“農業合作化運動”，就是這一時期的歷史產物。這場運動曾帶給我們成功的喜悅與經驗，也留下了失敗的痛苦和教訓。時至今日，充分認識并客觀分析這場運動的經驗和教訓，對于我國農村今后的發展仍有很大的現實意義。眾多學者對此進行了大量的研究，提出了各種不同的觀點與改進、創新的方法。從制度創新、政權鞏固和工業化的角度看，農業合作化運動不乏成功之處，但是這場運動“對農業采取社會主義步驟過早”、“目標模式陷于蘇聯集體農莊”、“開展過急過快”，不可否認，這是“中國共產黨在領導運動上的失誤”。在農業合作化運動中形成的制度是建國以后黨在農村建立的“第一個完整而相對穩定的基層政權架構”，維護了新生政權的穩定，有利于新中國的迅速發展。但是，在這一體制中，“過度控制的同時沒有實現對廣大農村力量的有效整合與動員”，造成農村逐步喪失應有的活力、發展滯后。從國家與農民的關系角度看，制度是“國家對農民進行微觀管理的制度基礎”，實質是“國家通過對土地所有權的完全控制而將其意志全面貫徹到農村和農民中去的微觀組織形式”，在實際運行中，這種“農村超強控制模式”給中國農村帶來了巨大的危機。可以認為“農村興辦是我國社會主義建設史上一段不成功的插曲”，因為體制“嚴重阻礙了當時生產力的發展”，“對公有制理論的僵化認識與高度集中的計劃經濟體制是促使最終形成的根本原因”，而“鄧小平理論和黨的十五大精神”是對公有制理論的科學發展。從農業領域的個人收入分配角度出發，初期實行的“工資制與供給制相結合”的分配制度可被看作是“固守貧窮的、平均的、僵化的社會主義模式的悲劇”，應該“摒棄‘左’傾的、空想的、超階段的理論”，“堅持鄧小平社會主義分配的基本觀點和黨的十五大做出的相關決策”。農業合作化思想作為黨的早期領導思想，對我國今后農業發展仍具有指導意義，只是因為“理論同實際的脫節”，才導致了不理想的成效，使農村面貌迅速改善的家庭聯產承包責任制是“農業合作化的補充和發展”，“中國農業發展的真正出路仍然是實行農業合作化”。農業合作化運動的必要性與必然性是值得肯定的，“20世紀50年代推行的合作化運動”是對農民合作經濟的“嚴重誤解與扭曲”，隨著市場經濟的迅速發展，農民組建合作經濟組織成為需要和必然，因為“可以獲得規模效益”，并且“有利于政府對農業的支持，提高農產品競爭力”。化運動中黨對農民的政治心理的塑造是適時且成功的，在當時，“二元制社會結構導致農民的心理失衡”，而黨的塑造則使“農民的政治心理符合化運動繼續向前推動的要求”。2.家庭聯產承包責任制與村民自治時期的鄉村治理20世紀70年代末，最終解體，家庭聯產承包責任制登上了歷史舞臺，以村民自治為主要內容的民主化進程在農村社會逐步展開。村民自治是我國實施鄉村治理的新措施。在二十多年的實踐中，村民自治顯現出了巨大的活力，但也暴露出諸多的問題與不足。理論界對此特別是針對鄉村治理的模式進行大量的研究，本文在此列舉了一些具有代表性的觀點，并作粗略的述評。村民自治施行后，我國的鄉村治理逐漸形成了“鄉鎮政權與村民自治”的模式，即是國家基層政權設立在鄉鎮，在鄉鎮以下的村實行村民自治。“‘鄉政村治’的政權模式是分權制改革的必然趨勢，是符合農村穩定與發展的政權組織形式。”⑨從理論上看來，政府政務與鄉村事務截然分開、互不干涉，應該是鄉村治理的理想狀態。但是在實際運行中，“鄉鎮政權與村民自治”這一模式顯露出了很大的不足，主要表現為村民自治逐步衰變為“鄉鎮政權”的統治，喪失了其本有的自治意義。學術界圍繞這一問題展開了熱烈的討論，提出了各種各樣的觀點與新的模式。有些學者總體上依然肯定鄉鎮機構的政權性質、支持村民自治，期望通過改革或重新構建鄉鎮層級組織，使村民自治與國家政權之間達成良好的互動、合作與雙贏。有學者認為：“‘鄉政’是國家與鄉村社會之間的中間環節，上接縣，下連村，任何孤立或單項的鄉鎮改革都很難取得實質性成效。因此，應進行縣、鄉、村三縱連動式的結構性改革，即由“鄉政村治”體制向“縣政鄉派村治”的制度模式轉換，打通‘鄉政’與‘村治’的隔絕機制，建構一個高效廉價、國家與社會良性互動的鄉村治理體系”。考慮到鄉與鎮產業基礎、社會構成、經濟地位不同，“鄉派鎮治”模式也被提出，因為“鄉級體制改革的基本原則是在工農分業基礎上進行鄉鎮分治”，應該“精鄉擴鎮，鄉派鎮治，從國家體制上進行結構性改革”。另有學者則提出了“鄉派鎮政”模式，認為在農村稅費改革的背景下，鄉鎮政府改革路徑的現實選擇應是鄉、鎮分設，實行“鄉派”和“鎮政”，在鄉設立縣級政府的派出機構，在鎮設立一級政府，并提高現行的建制鎮標準。與上述觀點不同，有些學者依據自治理論和國外自治實踐，對我國村民自治的實踐和理論進行了批判，甚至對鄉鎮機構的政權性質加以否定，提出了不同的觀點與鄉村治理模式。有人認為，應當構建“以農民自治體和農民組織為基本架構的鄉村農民組織制度”，“在目前實行村民自治的基礎上實行鄉(鎮)民自治”。也有人提出，政權必須從農村結束，在新政治群眾組織充分運作并獲得認可的基礎上讓農村接受“鄉鎮自治”。可以說，鄉鎮自治是一種社區自治，與上級行政機關沒有隸屬關系，所以應該“取消村級管理層次，村委會和村黨支部承擔的經濟職能轉移到民間經濟組織，其所承擔的公共管理職能轉移到鄉鎮管理機構；適當縮小鄉鎮規模，在鄉鎮社區實行民主選舉、議政結合、兩委合一”。亦有人建議：“應撤銷鄉鎮政府，建立自治組織；健全和強化縣級職能部門派出機構，如公安、工商、稅務，計生，教育等；充實和加強村級自治組織，發展社區中介組織，建立代表農民利益的組織——農會。”更為激烈的觀點是：“鄉鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織，目前實際是黨政混合運作的一體性機構。從外部規模看，鄉鎮政府確實是一個非常龐大的機構；從內部結構看，鄉鎮政權又是一架十分龐雜的‘政治機器’；從日常表現看，鄉鎮政府也確實發生過一些‘無法無天’的事情。因此在鄉鎮自身權力系統已處于懸空狀態的情況下，可考慮趁勢改革，將鄉鎮政府直接取消。”學術界目前對這一問題的總體看法是：“村民自治的發展會受到諸多因素的制約，是一個長期的、漸進的過程；在今后相當長的時期內，村民自治將是不規范的、不完善的。”以上各種治理模式的構設，是眾多學者深刻思考與研究的成果，其中所包含的價值值得肯定。鄉村治理的目標——農村公共產品有效供給的研究我國農村公共產品有效供給不足嚴重制約著農村經濟社會發展，是造成我國鄉村治理低水平的“瓶頸”，直接影響到社會主義新農村建設以及小康社會的全面實現。針對我國農村公共產品供給的現狀、存在問題及解決方法，學術界作出了廣泛探討，提出了各種不同的觀點與看法。本文在此對一些具有代表性和建設性的觀點作出了初步歸納。當前我國農村公共產品供給存在著困境，形成這一困境的根本原因是單中心體制，“主要包含單中心的治理模式、單一的供給主體以及高度集中的資金安排等”。