鄉鎮管理基本認識

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(二)一般原則。鄉鎮管理的一般原則就是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織在實施管理時應當遵循的一種科學原則。它是從鄉鎮管理的科學性、技術性出發,其解決的中心問題是鄉鎮管理的效率問題。它屬于鄉鎮管理原則的中間層次。其具體有:1.系統原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織要運用現代系統理論和方法對鄉鎮區域范圍內的社會公共事務和自身內部事務進行全面系統分析,樹立全局觀點,正確處理全局和局部的關系,尋求解決問題的最優方案。2.“封閉”原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織的管理活動要構成連續封閉的回路,形成螺旋式上升的循環,周而復始地進行。即做到決策、執行、監督、反饋等管理職能活動相互連接、迭傳繼起。3.激勵原則。鄉鎮管理應當通過一定的方式手段,激發其內部公眾和外部公眾的動機,使其產生一股內在的動力,朝向鄉鎮組織所期望的目標前進。4.效率原則。鄉鎮管理應樹立效率觀念,強化行政成本意識,注重成本效益關系;將競爭機制引入管理中;合理設置機構,簡化辦事程序,轉變管理方式。5.法制原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織必須依照法律和一定的規章制度實施管理,使各項管理活動步入制度化、規范化、程序化的軌道。

(三)特殊原則。鄉鎮管理的特殊原則是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織在實施管理時應當遵循的一種因地制宜原則。它是從鄉鎮管理的特定情境出發的,其解決的中心問題是鄉鎮管理的實效問題。它屬于鄉鎮管理原則的最低層次。

1.權變原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織應當運用權變理論和方法對鄉鎮區域范圍內的社會公共事務和自身內部事務實施權變管理。權變管理就是依據環境自變量和管理因變量之間的函數關系確定的一種最有效的管理方式。其主要內容是:

(1)適應環境。作為開放系統的鄉鎮組織,其管理方式要與組織特定的內外環境相適應,不能生硬地照搬理論上或實踐中成功的管理模式。鄉鎮管理方式要適應鄉鎮環境,就要“診斷”鄉鎮組織環境的特點,根據鄉鎮組織所處環境的特點來確定管理方式。目前,我國鄉鎮管理環境具有中間性特點,即鄉鎮經濟、社會和文化環境都兼有城鄉兩個方面的特點,它既不同于傳統意義上的農村環境,又不同于現代意義上的城市環境。因此,就現階段而言,鄉鎮管理方式必須適應這種非城非鄉又亦城亦鄉的特點。

(2)動態管理。鄉鎮管理環境復雜而多變,要求鄉鎮管理實施動態管理。即深刻把握鄉鎮管理在復雜多變的條件下和特殊環境中的運行情況,根據鄉鎮環境變化來尋求最佳的組織設計和管理行為方式,并通過采取有效的協調、控制和反饋手段,保證管理活動沿著既定目標前進。目前,我國鄉鎮管理在管理技術、方式和方法上存在粗糙、簡單、僵化的問題,遇事和處事仍然習慣于運用傳統計劃經濟體制下的一套管理方式,如下文件、定指標、層層包干、簽訂責任狀等。不是說這些具體的管理方式和方法不能用,而是說我們把這些方式方法當成了包治百病的靈丹妙藥,而不管環境條件發生了怎樣的變化。由于缺乏權變管理的思想和方法,我們經常看到鄉鎮管理在實踐中出現事倍功半的低效現象。因此,鄉鎮管理的觀念、形式、技術、方式和方法,即鄉鎮管理模式必須根據鄉鎮組織的外部環境和自身內部條件的具體情況而靈活選用,并隨著環境和條件的發展變化而適時地調整和改變。

2.創造性原則。如果說在改革開放前我國鄉鎮各自所擁有的環境條件大同小異的話,那么,在改革開放后特別是進入21世紀后,各鄉鎮所面臨的具體環境條件的相同或相似性已大大減少。因此,各地都要從各自的環境條件出發,進行管理創新,不能互相照搬鄉鎮管理經驗或做法。其主要內容是:

(1)求實。求實是鄉鎮管理創造性活動的基礎。作為國家管理的基層部分,鄉鎮管理的首要任務是執行中央的路線、方針、政策和上級的決策、指令,而這些大政方針和決策指令主要是針對全局而定的,帶有極強的原則性。因此,鄉鎮管理就不能機械地、刻板地照抄照搬,必須根據當時當地的具體情況采取適用的管理方法和措施來貫徹執行。由于執行處于決策指令與管理對象之間,屬于中間環節,鄉鎮管理也只有結合自己所處的實際環境,才能把上級決策指令轉變為具體的執行活動。

(2)創新。創新是鄉鎮管理創造性活動的靈魂。由前述可知,鄉鎮管理承擔著實現農村全面建設小康社會的歷史重任。要順利完成這一歷史重任,以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織就必須提高其管理成效,這在很大程度上取決于其創新的程度如何。鄉鎮管理的創新主要表現在:第一,鄉鎮經濟和社會發展有新思路;第二,鄉鎮改革有新突破;第三,鄉鎮開放有新局面;第四,鄉鎮管理的各項工作有新舉措。

創造性原則對鄉鎮管理的具體要求是:首先,解放思想,創新觀念。擺脫傳統觀念的束縛,打破習慣性思維的枷鎖。其次,深入基層,調查研究。透徹了解鄉情、鎮情、村情和民情,徹底改變對極其復雜的鄉鎮環境的極其簡單的認識。再次,具有企業家精神,勇于創新。企業家精神就是運用新的方式使用資源,以最大限度地提高政府生產率和效能。最后,要相信和依靠廣大農民群眾,廣泛吸收其智慧和力量,尊重其首創精神。

3.治理原則。作為鄉鎮管理的主要管理者,鄉鎮政府應當學會和運用治理理論、方法對鄉鎮范圍內的社會公共事務實行治理。治理理論的基本思想是,主張建立政府與社會、公民合作的公共管理模式,主張各種公共的和私人的機構或部門與政府一起提供公共產品與公共服務。治理原則包括的主要內容是:

(1)合作管理。鄉鎮管理的主要對象是鄉鎮區域范圍內的社會公共事務,其管理主體除了鄉鎮政府這一核心管理者之外,還有基層群眾組織(如村民委員會、居民委員會、鄉鎮工會、共青團、婦聯等)、事業單位(如文化站、水利站、獸醫站等)和農民合作組織(如專業合作社、專業協會、股份合作社等)。鄉鎮政府要與這些非政府組織通過協商、建立伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對鄉鎮公共事務的管理。這種管理的實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作,其管理機制主要不依靠政府的權威,而依靠合作網絡的權威。目前,鄉鎮政府可以在一些特定的領域與有關組織開展合作管理。如,農業產業化經營、鄉村道路、衛生防疫、農田水利、環境保護等。

(2)共同服務。為農村公眾提供多種服務,滿足其多方面的需求,這是鄉鎮政府義不容辭的責任。但是,為農村公眾提供公共服務并不一定要由鄉鎮政府及其公務員獨家親自提供,可以采取鄉鎮政府負責、社會與鄉鎮企業或鄉鎮政府與民營企業合作提供等多種方式。進入21世紀后,農村市場化取向改革進一步深入,農村經濟社會獲得新的發展,農村公眾對公共服務的需求與日俱增,農村公共服務領域不斷延伸,而鄉鎮政府的公共服務供應能力卻增長緩慢,出現強勁的社會公共需求與落后的鄉鎮政府管理模式之間的矛盾。要解決這一矛盾,就必須打破鄉鎮政府壟斷提供服務的局面,與鄉鎮企業、社會緊密合作,充分發揮非政府組織在公共服務提供中的作用。如,在文化教育、醫療衛生、公共工程、農業社會化服務等領域,引入市場競爭機制,開展競爭服務。

治理原則對鄉鎮政府的具體要求是:第一,轉變觀念和角色。鄉鎮政府及其公務員必須切實把自己的觀念轉變到有限責任政府上來,擔當起治理者的基本角色。第二,創新管理方法與技術,提高政府治理能力。治理是一個專業性較強、管理難度較大的領域,需要培訓公務員,提高其治理能力。如戰略管理能力、決斷能力、績效監測能力、組織協調能力等。第三,加強農村社會組織建設,提高農村社會自組織能力。主要是健全基層自治組織,完善村民自治;加快鄉鎮事業單位的改革步伐,實現政事組織真正分開;推進行政化社團組織的社會化,實現政社組織真正分開;大力培育農民合作組織,提高農村社會的組織化程度;繼續深化農村經濟體制改革,實現政企真正分開,等等。

注釋:

〔1〕中國社科院農村發展研究所.國家統計局農調隊.2002～2003年:中國農村經濟形勢分析與預測〔M〕.北京:社會科學文獻出版杜,2003.221-222.

(二)一般原則。鄉鎮管理的一般原則就是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織在實施管理時應當遵循的一種科學原則。它是從鄉鎮管理的科學性、技術性出發,其解決的中心問題是鄉鎮管理的效率問題。它屬于鄉鎮管理原則的中間層次。其具體有:1.系統原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織要運用現代系統理論和方法對鄉鎮區域范圍內的社會公共事務和自身內部事務進行全面系統分析,樹立全局觀點,正確處理全局和局部的關系,尋求解決問題的最優方案。2.“封閉”原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織的管理活動要構成連續封閉的回路,形成螺旋式上升的循環,周而復始地進行。即做到決策、執行、監督、反饋等管理職能活動相互連接、迭傳繼起。3.激勵原則。鄉鎮管理應當通過一定的方式手段,激發其內部公眾和外部公眾的動機,使其產生一股內在的動力,朝向鄉鎮組織所期望的目標前進。4.效率原則。鄉鎮管理應樹立效率觀念,強化行政成本意識,注重成本效益關系;將競爭機制引入管理中;合理設置機構,簡化辦事程序,轉變管理方式。5.法制原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織必須依照法律和一定的規章制度實施管理,使各項管理活動步入制度化、規范化、程序化的軌道。

(三)特殊原則。鄉鎮管理的特殊原則是以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織在實施管理時應當遵循的一種因地制宜原則。它是從鄉鎮管理的特定情境出發的,其解決的中心問題是鄉鎮管理的實效問題。它屬于鄉鎮管理原則的最低層次。

1.權變原則。以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織應當運用權變理論和方法對鄉鎮區域范圍內的社會公共事務和自身內部事務實施權變管理。權變管理就是依據環境自變量和管理因變量之間的函數關系確定的一種最有效的管理方式。其主要內容是:

(1)適應環境。作為開放系統的鄉鎮組織,其管理方式要與組織特定的內外環境相適應,不能生硬地照搬理論上或實踐中成功的管理模式。鄉鎮管理方式要適應鄉鎮環境,就要“診斷”鄉鎮組織環境的特點,根據鄉鎮組織所處環境的特點來確定管理方式。目前,我國鄉鎮管理環境具有中間性特點,即鄉鎮經濟、社會和文化環境都兼有城鄉兩個方面的特點,它既不同于傳統意義上的農村環境,又不同于現代意義上的城市環境。因此,就現階段而言,鄉鎮管理方式必須適應這種非城非鄉又亦城亦鄉的特點。

(2)動態管理。鄉鎮管理環境復雜而多變,要求鄉鎮管理實施動態管理。即深刻把握鄉鎮管理在復雜多變的條件下和特殊環境中的運行情況,根據鄉鎮環境變化來尋求最佳的組織設計和管理行為方式,并通過采取有效的協調、控制和反饋手段,保證管理活動沿著既定目標前進。目前,我國鄉鎮管理在管理技術、方式和方法上存在粗糙、簡單、僵化的問題,遇事和處事仍然習慣于運用傳統計劃經濟體制下的一套管理方式,如下文件、定指標、層層包干、簽訂責任狀等。不是說這些具體的管理方式和方法不能用,而是說我們把這些方式方法當成了包治百病的靈丹妙藥,而不管環境條件發生了怎樣的變化。由于缺乏權變管理的思想和方法,我們經常看到鄉鎮管理在實踐中出現事倍功半的低效現象。因此,鄉鎮管理的觀念、形式、技術、方式和方法,即鄉鎮管理模式必須根據鄉鎮組織的外部環境和自身內部條件的具體情況而靈活選用,并隨著環境和條件的發展變化而適時地調整和改變。

2.創造性原則。如果說在改革開放前我國鄉鎮各自所擁有的環境條件大同小異的話,那么,在改革開放后特別是進入21世紀后,各鄉鎮所面臨的具體環境條件的相同或相似性已大大減少。因此,各地都要從各自的環境條件出發,進行管理創新,不能互相照搬鄉鎮管理經驗或做法。其主要內容是:

(1)求實。求實是鄉鎮管理創造性活動的基礎。作為國家管理的基層部分,鄉鎮管理的首要任務是執行中央的路線、方針、政策和上級的決策、指令,而這些大政方針和決策指令主要是針對全局而定的,帶有極強的原則性。因此,鄉鎮管理就不能機械地、刻板地照抄照搬,必須根據當時當地的具體情況采取適用的管理方法和措施來貫徹執行。由于執行處于決策指令與管理對象之間,屬于中間環節,鄉鎮管理也只有結合自己所處的實際環境,才能把上級決策指令轉變為具體的執行活動。

(2)創新。創新是鄉鎮管理創造性活動的靈魂。由前述可知,鄉鎮管理承擔著實現農村全面建設小康社會的歷史重任。要順利完成這一歷史重任,以鄉鎮政府為核心的鄉鎮組織就必須提高其管理成效,這在很大程度上取決于其創新的程度如何。鄉鎮管理的創新主要表現在:第一,鄉鎮經濟和社會發展有新思路;第二,鄉鎮改革有新突破;第三,鄉鎮開放有新局面;第四,鄉鎮管理的各項工作有新舉措。

創造性原則對鄉鎮管理的具體要求是:首先,解放思想,創新觀念。擺脫傳統觀念的束縛,打破習慣性思維的枷鎖。其次,深入基層,調查研究。透徹了解鄉情、鎮情、村情和民情,徹底改變對極其復雜的鄉鎮環境的極其簡單的認識。再次,具有企業家精神,勇于創新。企業家精神就是運用新的方式使用資源,以最大限度地提高政府生產率和效能。最后,要相信和依靠廣大農民群眾,廣泛吸收其智慧和力量,尊重其首創精神。

3.治理原則。作為鄉鎮管理的主要管理者,鄉鎮政府應當學會和運用治理理論、方法對鄉鎮范圍內的社會公共事務實行治理。治理理論的基本思想是,主張建立政府與社會、公民合作的公共管理模式,主張各種公共的和私人的機構或部門與政府一起提供公共產品與公共服務。治理原則包括的主要內容是:

(1)合作管理。鄉鎮管理的主要對象是鄉鎮區域范圍內的社會公共事務,其管理主體除了鄉鎮政府這一核心管理者之外,還有基層群眾組織(如村民委員會、居民委員會、鄉鎮工會、共青團、婦聯等)、事業單位(如文化站、水利站、獸醫站等)和農民合作組織(如專業合作社、專業協會、股份合作社等)。鄉鎮政府要與這些非政府組織通過協商、建立伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對鄉鎮公共事務的管理。這種管理的實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作,其管理機制主要不依靠政府的權威,而依靠合作網絡的權威。目前,鄉鎮政府可以在一些特定的領域與有關組織開展合作管理。如,農業產業化經營、鄉村道路、衛生防疫、農田水利、環境保護等。

(2)共同服務。為農村公眾提供多種服務,滿足其多方面的需求,這是鄉鎮政府義不容辭的責任。但是,為農村公眾提供公共服務并不一定要由鄉鎮政府及其公務員獨家親自提供,可以采取鄉鎮政府負責、社會與鄉鎮企業或鄉鎮政府與民營企業合作提供等多種方式。進入21世紀后,農村市場化取向改革進一步深入,農村經濟社會獲得新的發展,農村公眾對公共服務的需求與日俱增,農村公共服務領域不斷延伸,而鄉鎮政府的公共服務供應能力卻增長緩慢,出現強勁的社會公共需求與落后的鄉鎮政府管理模式之間的矛盾。要解決這一矛盾,就必須打破鄉鎮政府壟斷提供服務的局面,與鄉鎮企業、社會緊密合作,充分發揮非政府組織在公共服務提供中的作用。如,在文化教育、醫療衛生、公共工程、農業社會化服務等領域,引入市場競爭機制,開展競爭服務。

治理原則對鄉鎮政府的具體要求是:第一,轉變觀念和角色。鄉鎮政府及其公務員必須切實把自己的觀念轉變到有限責任政府上來,擔當起治理者的基本角色。第二,創新管理方法與技術,提高政府治理能力。治理是一個專業性較強、管理難度較大的領域,需要培訓公務員,提高其治理能力。如戰略管理能力、決斷能力、績效監測能力、組織協調能力等。第三,加強農村社會組織建設,提高農村社會自組織能力。主要是健全基層自治組織,完善村民自治;加快鄉鎮事業單位的改革步伐,實現政事組織真正分開;推進行政化社團組織的社會化,實現政社組織真正分開;大力培育農民合作組織,提高農村社會的組織化程度;繼續深化農村經濟體制改革,實現政企真正分開,等等。

注釋:

〔1〕中國社科院農村發展研究所.國家統計局農調隊.2002～2003年:中國農村經濟形勢分析與預測〔M〕.北京:社會科學文獻出版杜,2003.221-222.