農村土地集體所有制改革

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以家庭承包制為基礎，統分結合的雙層經營體制是我國現階段農村土地集體所有制的主要實現形式。這種形式在解放農村生產力，調動農民生產積極性，促進農村經濟發展等方面發揮了巨大的作用，是我國經濟體制改革的成功典范之一。但是，隨著農村經濟的發展和農村經濟市場化程度的提高，這種形式逐漸表現出對市場經濟不適應的情況，比如，現行家庭承包制阻礙了農村土地的規模化經營的發展，單家獨戶的土地經營使土地的資金技術投入受到制約，而對土地的勞動投入所引起的產出增加已經達到極限，等等。農村經濟的市場化發展，要求土地作為一種市場資源在流動中實現優化配置，要求農業經濟以組織化的形態參與市場競爭。雖然農村集體經濟組織在形態上具有成為市場化組織的基礎，并且也符合農村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎的分散經營體制使集體經濟的組織效能難以發揮，因此，在堅持農村土地集體所有制這一基本制度前提的情況下，尋求適應市場經濟發展要求的農村土地集體所有制的新的實現形式就變得十分必要。

一、我國現行農村土地集體所有制實現形式的缺陷

以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國現今農村土地集體所有制的主要實現形式。應該說，以建立家庭承包制為核心的農村土地制度改革作為中國漸進式改革的開端，是一項偉大的制度創新，對激發和調動農民生產積極性，提高農業勞動生產率發揮了巨大的作用。但作為一種漸進式改革，考慮到制度變革與社會保障系統的協調問題，這種制度變革并不是根本性的，并未觸及農村土地集體所有制這一基本制度，由歷史造成的農村土地所有制本身產權殘缺的制度缺陷并未得到根本克服，而完善現行土地集體所有制下兩權分離機制，必然要觸及土地的基本權屬問題，能否解決土地的基本權屬問題就成為克服現行農村土地集體所有制缺陷的關鍵。在土地集體所有制實現形式方面，盡管實行家庭承包制后取消了，確立了以村為單位的集體經濟組織，但集體組織在鄉、村、組之間的三級架構仍然得以保留，計劃經濟時期形成的兼有經濟和行政雙重職能的農村集體組織仍然是農村土地集體所有制最主要的形式載體。這種實現形式，在改革初期，在土地權益固化階段是有效的，因為此時土地的所有者權益是相對固定的，因而可以是籠統的、模糊的，重要的是對土地使用、收益權益的分配。而在現階段，當土地作為一種經濟資源需要通過市場機制完成配置時，當對土地的經營需要由分散向集中轉變時，作為土地基本權屬的所有者權益的重要性變得突出起來，而現行集體經濟組織不能正確行使土地權益代表職能的缺陷也就變得突出起來。這種缺陷一方面是由農村土地制度本身的缺陷造成，另一方面也與這種形式本身已不適應農村生產方式的變化有關。概括起來，現行農村土地集體所有制實現形式的缺陷主要包括：

1、農村集體中土地產權模糊與委托——關系顛倒導致集體土地產權主體虛置

我國《憲法》第10條第2款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”也就是說，農村土地的產權主體是農村的集體組織。但是，《憲法》雖然規定了農村土地集體所有性質，但對集體與農民的產權關系并未做出明確規定，這就導致了農村土地產權在產權主體和產權邊界方面的模糊狀況。這種土地產權的模糊狀況，使集體在缺乏委托授權的情況下，成為農村土地所有權的法人代表，并在土地經營中充當了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人并不能成為法律上的最終權利主體。當集體以土地的最終權利主體行使職權時，農村土地的產權主體就被事實上虛置了。這使農民的土地權益在集體組織中無法找到真正的利益代表，并為集體與外部利益集團共謀篡奪農民土地權益留下了制度空間。

事實上，農村集體不過是一定區域內農民的集合，農民才是真正的土地產權主體。從歷史上看，農村土地集體所有權的形成，是對屬于農民私有土地的集中取得的，在互助組和合作社階段，農民作為土地產權的主體的定位是明確的，但在階段，農民對土地的私有權被消滅了，作為一種土地公有制度的過渡形式，農民對土地的所有權僅通過農村集體這一抽象概念而得以保留，農民作為產權主體的地位完全讓渡給了抽象的集體。改革開放后，農村土地制度實行土地所有權與經營權分離，統分結合雙層經營的家庭承包制，農民取得了對土地的使用權和部分收益權，但由歷史形成的集體對土地的最終所有權并未回歸給農民，這使農村土地經營中出現了集體與農民之間委托——關系顛倒的現象，即作為真正的土地產權主體的農民成為了土地經營的者，而不具土地最終所有權的集體卻成為了土地經營的委托者。這種顛倒的委托——關系本身就是農村土地產權虛置的結果，同時也扭曲了農村集體組織內部的土地權益配置關系，無法體現土地產權主體的真實權益要求，使土地經營向市場化方向發展中難以實現土地權益的均衡，阻礙了土地作為一種資源參與市場化配置的效率的提高。土地產權主體虛置是現今農村土地集體所有制的根本性缺陷。如果不能克服這一制度性的缺陷，任何土地集體所有制實現形式的創新都是沒有意義的。因為，從根本上講，尋求農村土地集體所有制最佳實現形式的目的，仍然是為了在土地市場化經營中充分實現和最大化土地產權主體的各項權益，而在產權主體虛置的任何組織內，產權主體的權益保障是無法實現的。因此，建立適應新形勢發展要求的新型農村土地制度形式，改革農村土地所有權屬性和結構是必要的前提。但克服農村集體產權主體虛置問題并不是只有私有化或國有化這種絕對所有的非此即彼的惟一路徑。與國有企業改革的情況類似，解決產權主體虛置問題，首先必須明確界定產權主體；第二，組織內必須確立明確的委托——關系；第三，者應置于委托者的有效監管之下。在現今農村土地制度框架內，實現農村土地最終所有權向農民的整體回歸與重新建立集體與農民間的委托——關系是可能的，關鍵是必須從法律上明確農民作為土地最終產

本文原文權主體的權利和地位。

2、農村集體組織中行政與經濟復合的職能干擾了土地經營中經濟目標的實現

現行農村集體組織保留著計劃經濟時的職能，兼有行政和經濟兩方面的職能。從行政的角度講，農村集體組織有貫徹政府政策，對農村居民進行社會管理，負責農村公益事業建設的職能。從經濟角度講，農村集體組織作為集體土地的所有者代表，要負責對土地使用權發包，對土地流轉、轉讓進行處置，對農村集體企業進行經營，以及對集體收益進行分配等職能。現行農村集體組織是行政與經濟復合的組織。農村村級行政是政府行政對農村的延伸，政府對農村行政職能的實施具有一定程度的剛性約束，而農村集體組織的經濟職能因其產權主體虛置而呈現軟性約束狀況，這使農村集體組織的行政職能強于其經濟職能，在農村集體組織完成其經濟目標的時候，往往會受到其行政目標的干擾，并最終以犧牲經濟目標而保全行政目標的實現，使農村集體組織在經濟方面的經營效率難以提高。另一方面，農村集體組織的經濟職能也往往傾向于利用強化的行政職能手段加以實施，這就為村級行政負責人以行政權力“尋租”提供了便利，這同樣會損害農村集體的經濟利益。

3、農村集體組織經濟職能弱化使農村集體經濟組織成為“偽經濟實體”

所謂“偽經濟實體”，是指農村集體經濟組織在經濟職能和職責方面的殘缺。我國農村家庭承包制的基本特點是土地所有權與使用權的分離，農村集體保留了對土地的最終所有權、最終處置權，農民獲得了一定期限內土地的使用權和土地產品的支配權、收益權。在政策范圍內，農民擁有對其承包地的絕對權利，集體無權干涉農民的土地經營活動。也就是說，農村集體內部的經濟活動是獨立的、分散的，集體的經濟活動被限制在了土地所有權管理、集體資產管理等范圍內，農村集體組織作為法人，既無需對農民的經營進行管理，也無需對農民的經營結果負責，農村集體作為一種經濟組織，由于其大部分經濟功能與職責的喪失，而成為了名實不符的“偽經濟實體”。在自然經濟階段，在農村生產力水平適宜于分散的、小規模經營的情況下，農村集體的“偽經濟實體”化實際上是對農民土地產權的承認和回歸，因而能夠極大地調動農民的生產積極性，一舉解決了長期困擾我國的溫飽問題。應該說，在當時情況下，弱化農村集體經濟，強化農戶經濟的集體組織“偽經濟實體”化是農村生產關系對現實生產力的重新適應，其成就是巨大的。但隨著農村生產力的發展，農村生產方式逐步開始由獨立、分散、小規模經營向聯合的、規模化的、專業化的經營方向發展時，必然要求有一種真正的經濟實體作為其發展的載體。在這種載體內，不僅需要有明確的產權關系，而且也要求其對所有經營全權負責。而農村集體組織的“偽經濟實體”化使其不具備成為這種載體的條件。

克服現階段農村集體經濟“偽實體”化與農村生產力發展不相適應的問題，重新強化農村集體的經濟職能與職責可以是一種辦法，但如果不能明確農民作為土地產權主體在集體中的權利與地位，這種回歸就變成了對計劃經濟時代農村集體經濟形式的“復辟”，這明顯是違背歷史發展規律的，因而是行不通的。超越現有“偽經濟實體”化的農村集體經濟組織，另外建立起新的農村經濟實體，這也許也可以成為農村土地集體所有制的另一種實現形式。但在農村集體與農民之間的產權關系沒有明確之前，新組織內會出現集體、農民和土地經營者三者之間的復雜權益糾葛，保證組織正常運轉的權益制衡機制會因集體與農民之間產權關系模糊而無法建立，從而最終會影響到新組織的穩定性和經營效率。因此，不管是對集體經濟作實體化回歸，還是重新建立新型集體經濟組織，農村土地產權明晰仍然是首要的前提。二、農村土地集體所有制實現形式改革的目標取向和原則

黨的十六屆三中全會《決定》提出“積極推行公有制的多種有效實現形式，加快調整國有經濟布局和結構。要適應經濟市場化不斷發展的趨勢，進一步增強公有制經濟活力，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式。”《決定》中明確了公有制實現形式改革目標就是股份制，因此，農村土地集體所有制實現形式的發展方向也應該是建立股份制。但是，目標的確立不等于存在可以直達目標的路徑。在現行制度慣性下，采取直趨目標的激烈改革會引發舊制度形成的利益格局的劇烈變動，從而引發激烈矛盾沖突。加大制度變革成本，甚至導致改革失敗。漸進式改革的主要特點在于通過對舊制度缺陷的不斷修正，以累進式的制度修正完成整個制度的變遷，這有利于降低制度變革的系統成本。在農村土地集體所有制實現形式由家庭承包制向股份制方向發展的過程中，技術層面的制度變遷必然受制度變革成本約束而表現為不斷克服舊制度缺陷的漸進式的制度替代過程，因此，農村土地集體所有制的實現形式最終實現股份制化需要通過多段式的過渡性路徑來完成，其間，對應于不同的過渡性路徑目標，農村土地集體所有制的實現形式是不同的。盡管農村土體集體所有制在不同時段的表現形式不同，但其最終目標趨向是一致的，因而其改革的原則也是一致的。農村土地集體所有制實現形式改革的原則包括：

1、土地產權明晰原則

農村土地產權的殘缺是現行農村土地制度的基本缺陷，也是導致現行農村土地所有制實現形式一系列缺陷的根源。產權明晰是一切有效率的經濟制度確立的基礎，而最終所有權的明晰又是有關產權的其它權益明晰的基礎。產權作為一組權利束存在分解的可能，因此也存在著依附于各分解權利的利益主體多元化的可能，利益主體之間的關系最終需要以產權的最終所有權來約束。因此，農村土地集體產權的明晰的關鍵是土地最終所有權的明晰。圍繞農村土地制度中的土地最終所有權的權屬問題，主要形成了國有制、私有制和完善集體所有制三種代表性的觀點。

三種觀點的核心其實是一致的——即對農村土地所有制關系的調整在于以明確的制度保障明晰農村土地所有權，分歧在于國有制和私有制對土地所有權持非此即彼的絕對所有觀念，而完善集體所有制則持相對所有觀念。隨著實踐和認識的深入，理論界逐漸認識到：任何一種制度變革必須綜合考慮新制度的執行成本，其中也包括新制度的社會成本。在新制度執行缺乏社會保障系統支持的情況下，貿然進行孤軍奮進的產權創新將會付出高昂的代價，因此，中國農村土地制度改革的重點不應是改變土地所有制，而是調整土地所有權結構。應該說，在農村土地制度改革中取折衷觀點的集體所有制完善論因更具有現實性和可操作性而逐漸成為主流理論。但是，主流理論在拋棄絕對所有觀念的同時，卻并未對如何明晰相對所有權的問題進行深入研究，這也使現行農村土地集體所有制實現形式改革面臨著制度前提不確定的難題，使農村土地集體所有制實現形式改革無法深入。

農村土地集體所有權明晰的相對性在于集體概念的相對性。集體的存在及屬性取決于其成員的組成，當成員發生變化時，會引起整體或局部的集體范圍或屬性的變化，因此，集體處在一個相對的動態調整過程中，這使集體所有權最終歸屬的確立出現困難。因為，所謂集體所有權其實來自對其成員所有權的集合，當集體成員發生變化時，集體所有權勢必也發生變化，比如對退出集體組織的成員是否允許將其所有權帶走，對于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予所有權，因此，集體所有權也會處在相對的動態調整過程中，而所有權的穩定性又是產權明晰的必要條件，這就使集體所有權的明晰變得復雜和困難。因此，絕對化的所有權歸屬在集體中是不可能的，在集體中最終所有權的明晰只能是相對的。農村土地最終所有權的相對明晰在于：一方面，集體土地最終所有權屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權這一基本性質，以維持土地所有權的相對穩定性；另一方面，在一定時期和范圍內，集體土地最終所有權在其成員間的歸屬是可以調節的，以滿足集體成員調整所有權結構的要求。在現行農村土地制度條件下，土地最終所有權的相對明晰是可以實現的。

2、市場化原則

公有制實現形式的選擇實質上是要使公有制適應市場經濟的要求。市場經濟要求各經濟主體自主決策，自負盈虧，而經濟活動中的行政干預是與市場經濟的要求相違背的。因此，農村土地集體所有制在建立有效的實現形式時，必須使其成為真正自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經濟主體，這就首先必須實現現行農村集體組織經濟和行政職能的分離，改變現行農村集體組織村社合一的狀況。另外，強化集體組織的經濟職能，克服現行集體組織“偽經濟實體”化問題，也是農村集體組織成為經濟主體的一項重要內容。

市場經濟的一個重要特征是資源在市場機制調節下通過流動實現優化配置，因此，市場經濟要求資源具有流動性。現行農村土地管理模式下，土地作為經濟資源的流動性較低。這由兩個方面原因造成，一是國家土地管理法規明確規定了農村集體組織沒有土地處置權，對土地的“買”和“賣”都須通過政府進行；二是現行農村集體在土地管理上重“分”不重“統”，土地難以實現流動性配置。在現行制度條件下，改變政府對土地的管理機制的時機并不成熟，而改變農村集體對土地管理重“分”不重“統”的現狀卻是可能的。在土地最終所有權明晰的情況下，集體對土地的統籌使用并不會引發集體、農民之間土地權益的巨大糾紛，關鍵是集體與農民之間產權關系的明晰。

3、制度變遷與社會保障系統相互協調的原則

制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。周其仁認為中國農村改革取得成功的經驗在于：“改革同時兼顧新產權合約及其執行和保障系統之間的互相配合，避免產權創新孤軍奮進。”因此，在進行農村土地集體所有制實現形式的制度設計時，必須充分考慮滿足新制度執行的社會約束條件的可能性，實現新制度與社會保障系統的協調。另一方面，社會保障系統應有意識地實現支持新制度的自我變革，為新制度的執行創造條件。就現有的社會保障條件來講，第一，農村土地集體所有制是社會主義公有制經濟的重要組成部分，農村土地集體所有制實現形式的變革必須限定在社會主義經濟制度的基本框架內；第二，農村土地對農民的社會保障功能在短期內不可替代，新制度設計中必須考慮農民的社會保障問題；第三，國家的土地管理政策在短期內難以改變，新制度的設計及運行應該考慮規避政策風險；第四，目前工業化與城市化進程還不具備對農村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設計必須考慮由其引起的非農勞動力轉移的社會接受能力。

4．因時因地制宜原則

農村土地集體所有制實現形式的路徑選擇，其最終實現股份制目標的過渡階段的多少和時間的長短，取決于農村經濟發展的市場化程度和當地社會保障支持系統的成熟程度，而我國區域經濟發展呈現嚴重的不平衡格局，這就意味著在農村土地集體所有制實現形式改革上不可能采取全國統一的“一刀切”式的舉措。衡量農村土地集體所有制實現形式優劣的標準不在于其形式上的先進程度，而在于其對當時當地經濟發展要求的適應程度。應鼓勵因時因地制宜，努力探索農村土地集體所有制的多種實現形式。

三、農村土地集體所有制實現形式的階段性路徑選擇

不管是何種農村土地集體所有制的實現形式，都必須滿足土地產權明晰這一前提條件。農村土地集體產權的明晰應該是一種相對明晰，這種相對明晰是就集體與其成員間關系的相對性而言的，而不是就集體與國家的關系而言。我國《憲法》第10條第2款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”也就是說，在國家與集體之間，集體土地的所有權權屬是明確的，農村土地的所有權是明確的。農村集體土地產權殘缺不是在國家與農村集體之間，而是集體與農民之間。因為，雖然《憲法》規定了農村土地的集體所有性質，但對集體與農民的產權關系并未做出明確規定，這就導致了農村土地產權中的最終所有權指向模糊，使農村土地產權出現殘缺問題。農村土地所有權的明晰必須實現土地最終所有權向農民的回歸，但這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現，而是在法律上明確農民對土地的最終所有權。農民對土地的最終所有權不必也不應量化到個人，因為這種所有權具有集體屬性，需要適時調整。即使如此，農民一旦獲得土地產權主體的地位，農民就有權對集體土地的使用發表意見，進行監督，并依據其所有權要求權益，農民就可以依照集體內的民主程序行使其作為委托者的權利，而集體組織的管理者只是者，其行為必須接受農民的監督，必須向集體內部成員負責。可見，理順農村土地產權關系并不困難，其問題的結點不在農村集體，也不在農民，而在國家土地立法的完善上。

此外，實現農村集體組織經濟與行政職能分離，也是建立有效的農村土地集體所有制形式的必要前提。只有實現了農村集體組織經濟與行政職能的分離，才能切斷政府對農村集體組織經濟活動進行行政干預的渠道，才有可能實現農村集體組織向市場化經濟主體的轉變，才能提高集體組織的活力，增強集體組織的市場適應能力，提高制度運行效率。

股份制是農村土地集體所有制實現形式改革的目標，但這一目標的實現是一個長期的過程，在現行的土地承包制到股份制之間還存在著多階段的過渡形式，這些形式主要包括土地承包制、合作制、股份合作制、股份制。不同的形式要求滿足相應的制度條件，采取何種形式，取決于制度條件情況，并不是所有的農村土地集體所有制實現形式的改革都必須沿著這種路徑順序進行，也不是所有的農村集體經濟實現形式在過渡階段都必須采取其中的某種形式，制度創新實踐往往會出現意想不到的結果，制度創新的有效性是由新制度效率來表現的。但就一般規律而言，土地承包制、合作制、股份合作制和股份制仍然反映了農村土地集體所有制實現形式發展的遞進脈絡。

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