農(nóng)村土地產(chǎn)權制度

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摘要：農(nóng)村土地產(chǎn)權是影響農(nóng)民生產(chǎn)行為的重要制度因素。文章從制度變遷的角度對我國土地產(chǎn)權制度進行了分析。總結了家庭承包經(jīng)營制度在建國后所歷經(jīng)的一系列變革，在論述其現(xiàn)狀的基礎上分析了家庭經(jīng)營的制度缺陷。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場經(jīng)濟的條件下，近年來家庭承包經(jīng)營制度進行了制度創(chuàng)新，出現(xiàn)了土地股份合作社這種新的經(jīng)濟組織形式。文章介紹了土地股份合作社的制度設置，并分析了這一制度安排的優(yōu)勢。

關鍵詞：土地股份合作社；產(chǎn)權；制度變遷；家庭承包經(jīng)營

產(chǎn)權是人們擁有的對資源的用途、收入和可讓渡性的權利。在交易成本不為零的世界中，產(chǎn)權無法被充分界定、配置和實施。產(chǎn)權制度和交易成本的變化意味著個人承擔的由其動機而引致的結果要發(fā)生變化，他們的行為也相應地受到影響（Alchian，1967）。土地產(chǎn)權是影響農(nóng)民生產(chǎn)行為的重要制度因素，主要包括土地的經(jīng)營、出租、入股、抵押、繼承等權力，可以歸納為使用、收益和轉讓3個方面的權力。

一、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的變遷與現(xiàn)狀

建國后，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權歷經(jīng)一系列變革，其過程大體可以分為3個階段：

第一階段，20世紀50年代初的。國家將沒收地主的土地分給貧雇農(nóng)，使農(nóng)民結束了從地主手中佃租土地的舊產(chǎn)權制度，農(nóng)民不再支付高達其土地產(chǎn)出的50%左右高額地租，有效地激勵農(nóng)民進行生產(chǎn)。

第二階段，20世紀50年代中期開始的土地產(chǎn)權集體化階段。通過推行初級社、高級社，一直到，逐步完成了土地產(chǎn)權集體化過程，建立了土地所有權和使用權高度集中的產(chǎn)權制度，土地不能出租和買賣。同時，農(nóng)民的勞動成果歸統(tǒng)一平均分配，既不利于土地資源的合理流動和優(yōu)化配置，又不利于激勵農(nóng)民生產(chǎn)勞動。

第三階段，20世紀80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)戶重新獲得了土地的承包經(jīng)營權和部分收益權。這種產(chǎn)權制度變革實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權與經(jīng)營權的分離，使得農(nóng)民逐漸成為獨立的財產(chǎn)主體和經(jīng)濟主體。

集體所有制為基礎的家庭承包經(jīng)營制度也是當前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的基本模式。農(nóng)地所有權屬于村集體所有，集體依法組織土地發(fā)包和對土地進行再調整。特定范圍內的農(nóng)民在保證國家和集體利益的前提下通過承包合同等形式按人口比例平均分配土地以獲取承包地。國家對土地承包經(jīng)營權進行嚴格的規(guī)定和控制。

二、家庭承包經(jīng)營的產(chǎn)權制度缺陷

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制克服了以前管理過分集中和分配上的平均主義等弊端，使農(nóng)戶承包經(jīng)營的積極性和集體統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)越性都得以發(fā)揮。但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了新的問題：農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)與農(nóng)地細小化的家庭經(jīng)營之間的矛盾越來越突出。這主要是由我國現(xiàn)有的農(nóng)村家庭經(jīng)營方式造成的，但歸根結底是由土地經(jīng)營的產(chǎn)權缺陷造成的。

（一）土地的產(chǎn)權主體不明確

我國《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》和《土地承包法》等法律中明文規(guī)定，我國農(nóng)村土地歸集體所有，但是對“集體”的概念界定不清。如在《憲法》中只簡單規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有，而在《土地管理法》中土地歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有，《土地承包法》則規(guī)定農(nóng)民集體所有，這就難免造成集體所有權不明確，土地產(chǎn)權主體不清。

主體界定不清造成土地經(jīng)營權分屬于不同的利益主體，而其對土地是否合理使用都不需承擔任何經(jīng)濟的和法律的責任，這將帶來一系列問題。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，產(chǎn)權界定不清更增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性和非自然風險（非自然風險本文中是指政策、法規(guī)及其執(zhí)行等非天氣等自然因素帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險），不利于激勵農(nóng)民保護土地和進行遠期投入。其次，產(chǎn)權界定不清，則無法清楚地界定侵權行為，也就無法杜絕農(nóng)村土地承包經(jīng)營中的機會主義行為。因而土地資源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地資源的浪費和使用上的不經(jīng)濟。

（二）土地轉讓權缺失造成的喪失部分收益權

土地經(jīng)營權的轉讓是土地產(chǎn)權的重要內容。隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，農(nóng)村的勞動力、資金都可以進入市場中進行交換，而土地的經(jīng)營權作為一種重要的生產(chǎn)要素，有進入市場的要求，但在現(xiàn)實中，土地經(jīng)營權的轉讓中遇到很多阻礙。

首先是不能轉讓。我國《擔保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押。

其次是不忍轉讓。土地是基本的生產(chǎn)資料，擔負著生活保障、養(yǎng)老保障的重要職能。同時農(nóng)業(yè)稅的取消和一系列的惠農(nóng)措施減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，使農(nóng)民不忍放棄。

再次是無處可轉。土地經(jīng)營權轉讓不夠制度化和規(guī)范化，普及面不廣，使以土地轉讓獲得收益的交易費用過高。無法轉讓已經(jīng)導致部分耕地棄荒。

（三）不適應制度環(huán)境的變化

20世紀80年代，我國農(nóng)村人口基本穩(wěn)定，很少流動。根據(jù)戶籍確定承包經(jīng)營權有較明確的依據(jù)和標準。但市場經(jīng)濟的發(fā)展使要素流動性增強，農(nóng)民進城務工潮使農(nóng)村原有的戶籍制度名存實亡，土地經(jīng)營權的分配受到挑戰(zhàn)。另外，家庭承包均分土地，造成土地條塊分割、插花式分布。全國共有2.3億多農(nóng)戶，種植業(yè)的平均規(guī)模為每戶0.5公頃，而美國在200公頃以上，歐盟也在每戶20公頃以上。這樣的規(guī)模很難實現(xiàn)機械化、集約化生產(chǎn)，無法適應農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求。

三、農(nóng)村土地股份合作社的制度安排

隨著市場經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村土地家庭經(jīng)營制度產(chǎn)權缺陷對農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約日益凸顯出來，探索制度創(chuàng)新迫在眉睫。近年來在部分地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村土地股份合作社，這種既保持土地集體所有制不變，又不改變農(nóng)民土地承包經(jīng)營制度的前提下，按照股份制和合作制的基本原則，農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權轉化為股權，委托合作社經(jīng)營，按照股份從土地經(jīng)營收益中獲得一定比例分配。

目前土地股份合作社主要有3種形式：一是單一以土地入股，入股土地原則上不作價，一般也稱內股外租型改革；二是土地作價入股，參與經(jīng)營開發(fā)；三是承包土地與社區(qū)集體資產(chǎn)統(tǒng)一入股或量化，實行股份化經(jīng)營。

第一，將土地入股。重新測量集體和自愿加入合作社農(nóng)戶的土地并組織村民委員會或由專門的土地評估機構對土地進行估價，根據(jù)征地價格、承包年限、土地年純收入等因素進行綜合折算后將土地折股，分成一定數(shù)量的股份。

第二，進行股權設置。農(nóng)村土地股份合作社的股權一般分為集體股和個人股，其中個人股權包括基本股、承包權股和勞動貢獻股。基本股在個人股中所占比例最低，是建立在戶籍制度基礎上的，以一定時間戶籍存在為標準，采用“生不增、死不減”原則，固定若干年；承包股主要根據(jù)入社農(nóng)戶所承包的土地面積確定；勞動貢獻股根據(jù)農(nóng)戶對合作社的貢獻而定。

第三，構建土地經(jīng)營機制。通過將土地的經(jīng)營權作價入股，按照上述原則進行股權設置，由合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)。這樣，原來的按人口平均承包就變成了農(nóng)戶自愿承包、投包或交由專業(yè)企業(yè)或組織承包經(jīng)營。

第四，設定利益分配方式和管理機構。股份合作社通常采取按勞分配與按股分紅相結合的原則。按勞分配是指社員根據(jù)在合作社的勞動量獲得工資收入，承包者在土地承包經(jīng)營中獲得收益；按股分紅指在按勞分配、合作社集體提留之后，社員依據(jù)所持有股份的數(shù)量參與分紅。在管理制度方面，土地股份合作社一般由股東大會或股

東代表大會根據(jù)一人一票制選舉出合作社的決策機構——董事會和監(jiān)督機構——監(jiān)事會。

四、土地股份合作社的制度優(yōu)勢分析

第一，解決了家庭承包經(jīng)營制度中產(chǎn)權界定不清的問題。土地合作社以股份制的形式將土地產(chǎn)權進行分解，將集體所有權、經(jīng)營權、收益權進一步分開明確界定，將所有權歸集體，收益權通過按股分紅一部分歸集體所有，一部分歸農(nóng)戶所有，不同的利益主體都得到相應的收益。產(chǎn)權的清晰界定有利于確定農(nóng)村土地經(jīng)營主體在市場中的地位和土地經(jīng)營的規(guī)范化。

第二，有利于土地經(jīng)營的規(guī)模化、專業(yè)化。土地規(guī)模化經(jīng)營有利于農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工和現(xiàn)代化機械耕作，這也是農(nóng)業(yè)未來長期發(fā)展的趨勢。我國農(nóng)村土地的特點是肥沃程度分布不均、地塊面積大小不一且在多數(shù)地區(qū)較為分散，因而導致機械化作業(yè)覆蓋面小，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營程度偏低，再加上土地經(jīng)營權轉讓中的諸多問題，都制約了規(guī)模化經(jīng)營。土地股份合作制在農(nóng)戶自愿的基礎上，可以通過市場機制調整土地經(jīng)營權的分配，在一定程度上克服行政調整機制的不足。土地由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)戶承包經(jīng)營，發(fā)揮其專業(yè)知識之長，有利于提高勞動生產(chǎn)率，同時符合生產(chǎn)專業(yè)化發(fā)展的方向。

第三，有利于規(guī)范土地經(jīng)營權流轉，減少交易費用。一方面，土地股份制合作社有利于規(guī)范土地經(jīng)營權的流轉。關于土地經(jīng)營權流轉沒有專門法律規(guī)范，將流轉納入股份制合作社的操作范圍中，則可依靠2006年12月頒布、2007年7月1日起實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》來規(guī)范。另一方面，有利于降低交易費用。交易費用主要包括達成契約的費用、執(zhí)行契約的費用和簽約后機會主義行為所帶來的費用。在股份合作社中，土地經(jīng)營權流轉的責任和權力在合同中明確規(guī)定，土地承包戶、土地的原承包戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)都要受該合同以及合作社章程的約束。合作社的契約有利于降低由于合約條款規(guī)定不明確所造成的執(zhí)行成本。同時，土地股份合作制使農(nóng)戶與土地的關系間接化，農(nóng)戶的承包權主要體現(xiàn)在對土地股權的占有而非實物土地，其收益體現(xiàn)在按股分紅中，而合作社土地承包戶的收益體現(xiàn)在生產(chǎn)經(jīng)營的盈利中。雙方通過合約有進行長期合作的可能，如有違約將面臨對方的懲罰——終止交易。對未來長期合作所帶來利益的預期將有效地減少締約各方的簽約后機會主義行為。

五、結束語

“世異則事異，事異則備變”，制度的創(chuàng)新和完善是一個過程（李懷，1999）。任何制度從形成之日起就處在不斷創(chuàng)新、發(fā)展、完善的過程中。即使是一個最適合當時環(huán)境的制度，隨著時間的推移，各種約束條件都會發(fā)生變化，制度如果不進行有針對性的調整，面臨的就是走向終結。

隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，20世紀80年代初，我國確立的家庭承包經(jīng)營制度已經(jīng)不再適應農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化的要求，必須針對現(xiàn)實情況對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度進行創(chuàng)新。當然，土地股份合作社目前還只是處于在一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化較高的地區(qū)進行試點階段，其制度設置尚不完善，同時還面臨著法律法規(guī)和職能部門管理的缺位問題。這些都增加了土地股份合作社的組織成本，同時也增加了合作社運作中的機會主義風險，還有待進一步解決。但仍然不失為一種創(chuàng)新嘗試，是對現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的新發(fā)展。

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