行政立法重要性分析論文

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行政立法責(zé)任，是法律責(zé)任體系中的一點(diǎn)空白。這與現(xiàn)代社會(huì)“權(quán)責(zé)一致”的法理原則不符。沒有責(zé)任的行政立法行為往往導(dǎo)致立法主體在立法工作中的主觀和隨意，使得立法結(jié)果脫離執(zhí)法實(shí)際，最終不僅可能侵害行政管理相對(duì)方的正當(dāng)權(quán)益，亦可能使執(zhí)法者面臨無法回避的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。為強(qiáng)調(diào)整個(gè)社會(huì)的公平性，我們往往更為看重對(duì)行政行為中處于弱勢(shì)的管理相對(duì)方的保護(hù)與救濟(jì)，但是，對(duì)政府行政機(jī)關(guān)立法責(zé)任的追究的意義絕不僅僅于此。

在近年來，作為行政執(zhí)法部門的海關(guān)一再強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”的規(guī)避問題，如果說“廉政風(fēng)險(xiǎn)”還能更多地決定于個(gè)人的思想道德修養(yǎng)與自我約束能力，那么“執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”在假設(shè)行政立法的結(jié)果——一個(gè)具體的執(zhí)法依據(jù)——本身存在瑕疵的前提下，很有可能讓執(zhí)法工作人員的執(zhí)法行為“先天不足”，導(dǎo)致錯(cuò)誤的執(zhí)法結(jié)果，使得行政機(jī)關(guān)與具體工作人員不得不承擔(dān)最終的行政責(zé)任。從這個(gè)角度看行政立法責(zé)任的問題，也許會(huì)得出一個(gè)新的結(jié)論：在錯(cuò)誤的行政立法行為面前，沒有強(qiáng)勢(shì)方，只有被侵害的同樣缺少安全與保障的弱者。追究行政立法責(zé)任，對(duì)執(zhí)法與守法雙方而言同等重要。

一、行政立法責(zé)任追究的必要性

建立行政立法責(zé)任追究制度，有法學(xué)理論上的必要性和現(xiàn)實(shí)工作中的重要性。

(一)法理上的重要性

從法理上看，違法行為發(fā)生之后即產(chǎn)生法律責(zé)任，而是否承擔(dān)責(zé)任關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的公平與正義。

行政立法責(zé)任因行政執(zhí)法責(zé)任的產(chǎn)生而出現(xiàn)。在行政執(zhí)法中，有兩個(gè)方面的當(dāng)事人——行政執(zhí)法人員、行政管理相對(duì)方。如果受到侵害，管理相對(duì)方的權(quán)利需要得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償與保障，這是行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。承擔(dān)的方式主要有:補(bǔ)救性責(zé)任和懲罰性責(zé)任。補(bǔ)救性責(zé)任即對(duì)違法行為所產(chǎn)生后果的補(bǔ)救；懲罰性責(zé)任，則是對(duì)造成損害的責(zé)任人進(jìn)行處理，讓其承擔(dān)一定法律責(zé)任。如果行政執(zhí)法人員僅僅因?yàn)橐勒沼辛⒎ㄨΥ玫男姓?zhí)法依據(jù)進(jìn)行執(zhí)法行為，造成了侵害結(jié)果而導(dǎo)致本人受到處分與懲罰，同樣違背了法律公平正義的原則。如果不能追究行政立法者的責(zé)任，那么又談何追究僅是“依法行政”者的責(zé)任？如果不能從根本上解決違法行為產(chǎn)生的原因，即：撤銷已制定的違法的或不合理的行政立法，或是制定新的行政立法（廣義上的補(bǔ)救責(zé)任）。那么補(bǔ)救性責(zé)任就只能狹義的針對(duì)個(gè)體的、已經(jīng)受到侵害的管理相對(duì)人，而不是所有潛在的可能受到侵害的管理相對(duì)方。

(二)現(xiàn)實(shí)工作中的重要性

1、對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)

在法治國家建設(shè)中，行政立法在實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的正確、合理行使，保證行政相對(duì)人的正當(dāng)、合法權(quán)益等方面起著關(guān)鍵性的作用。但是我國目前行政立法在其實(shí)施過程中，卻存在不足，可能侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。比如：海關(guān)行政處罰擔(dān)保的扣留期限問題。在《海關(guān)法》、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等重要的法律法規(guī)中，都沒有關(guān)于擔(dān)保財(cái)產(chǎn)扣留期限的相關(guān)規(guī)定。這樣的規(guī)定不明，導(dǎo)致海關(guān)在辦理行政案件過程中，隨意性過大，可以長時(shí)間扣留當(dāng)事人的擔(dān)保物，有可能損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

2、對(duì)行政執(zhí)法者正當(dāng)執(zhí)法行為的保護(hù)

上述的執(zhí)法不確定性，、似乎可以看作是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法自由裁量權(quán)，即使發(fā)生了侵害后果，也是難以追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法者有利。但是，這種不嚴(yán)密的立法行為產(chǎn)生的執(zhí)法界線的模糊，對(duì)于具體執(zhí)法人員言，是更為危險(xiǎn)的雙刃劍。

仍以擔(dān)保為例：《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十九條對(duì)于海關(guān)行政處罰擔(dān)保的適用情形（范圍）的規(guī)定十分簡(jiǎn)單：“第三十九條：有違法嫌疑的貨物、物品、運(yùn)輸工具無法或者不便扣留的,當(dāng)事人或者運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)提供等值的擔(dān)保,未提供等值擔(dān)保的,海關(guān)可以扣留當(dāng)事人等值的其他財(cái)產(chǎn)。”

該條文予人的第一印象似乎是賦予了行政執(zhí)法者較大的執(zhí)法權(quán)力，然而在經(jīng)過分析后，就可以看出在實(shí)施過程中是存在較大爭(zhēng)議的，依此執(zhí)法的行政部門與執(zhí)法者面臨著相當(dāng)?shù)那覠o法規(guī)避的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

此規(guī)定的爭(zhēng)議性主要集中在對(duì)“違法嫌疑”和“無法或者不便”這兩個(gè)概念的不同理解上。

（1）對(duì)“違法嫌疑”的理解——即“涉嫌違規(guī)”案件能否收取擔(dān)保？

目前各海關(guān)在實(shí)踐中較為普遍的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十九條所規(guī)定的“違法嫌疑”，應(yīng)該包括走私嫌疑和違規(guī)嫌疑，因此海關(guān)不僅可以對(duì)涉嫌走私的貨物收取或扣留擔(dān)保，也可以對(duì)涉嫌違規(guī)的貨物收取或扣留擔(dān)保。但適用海關(guān)行政處罰擔(dān)保的必要前提之一是“貨物可以扣留”，因此要明確哪些情況可以適用擔(dān)保，首先就要清楚哪些情況下的貨物可以扣留。那么，“涉嫌違規(guī)”的貨物能否扣留呢？可以從以下三方面進(jìn)行分析：

a.從條文內(nèi)容進(jìn)行文字分析。《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十八條規(guī)定對(duì)可以進(jìn)行扣留的貨物情形主要有兩種：有走私嫌疑的、違反海關(guān)法或者其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的。在該條文中并未出現(xiàn)“涉嫌違規(guī)”的表述；另外，“違反海關(guān)法或者其他法律、行政法規(guī)”，這一表述直接從字面上可以理解為：“已經(jīng)被確認(rèn)違反海關(guān)法或者其他法律、行政法規(guī)”，而不是僅是“違規(guī)嫌疑”。從這一點(diǎn)來看，海關(guān)對(duì)于僅有“違規(guī)涉嫌”的貨物等不能扣留，那么也不得對(duì)該類貨物收取擔(dān)保。

b.從《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十八條的條文結(jié)構(gòu)來看立法原意。立法者在立法過程中，若想將有“違規(guī)嫌疑”的貨物、物品、運(yùn)輸工具納入“可以依法扣留”及“提供擔(dān)保”這一范圍，只需在該條第（一）項(xiàng)中直接規(guī)定：“有走私、違規(guī)等違反海關(guān)法或者其他有關(guān)法律、行政法規(guī)嫌疑的貨物、物品、運(yùn)輸工具……”，即可將該條第一、二兩項(xiàng)內(nèi)容全部囊括，且從立法技術(shù)層面來講可以更為簡(jiǎn)潔。立法者之所以將“違規(guī)嫌疑”與“走私嫌疑”區(qū)別對(duì)待，也許其本意是想將“違規(guī)嫌疑”貨物排除在“可以扣留”或“提供擔(dān)保”的范圍之外。

c.結(jié)合《海關(guān)法》進(jìn)行邏輯分析。結(jié)合《海關(guān)法》的內(nèi)容來看，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十八條第（二）項(xiàng)應(yīng)是源于《海關(guān)法》第六條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，該項(xiàng)規(guī)定對(duì)于違法海關(guān)法或其他有關(guān)法律、法規(guī)的貨物可以扣留，此時(shí)從程序上講并不要求必須經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)；而根據(jù)《海關(guān)法》第六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)有走私嫌疑的貨物，只有經(jīng)過直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)才能予以扣留。如此，若認(rèn)為對(duì)于“涉嫌違規(guī)”的貨物可以扣留，但在程序上卻寬于對(duì)涉嫌走私貨物的扣留，這在邏輯上顯然是難以自圓其說的。

綜上分析，直接從《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十九條所規(guī)定的“違法嫌疑”這一表述來看，對(duì)“涉嫌違規(guī)”貨物收取擔(dān)保似乎并無不妥，但若有明了法理的當(dāng)事人以上述三點(diǎn)理由提起訴訟，海關(guān)在接受司法審查時(shí)卻可能會(huì)面臨被動(dòng)的局面。可以想見，如果這樣假設(shè)的訴訟確實(shí)發(fā)生了，并導(dǎo)致了不良的訴訟結(jié)果，那么執(zhí)法部門與執(zhí)法者原本面臨的隱藏性執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)明顯化，相應(yīng)而來的行政責(zé)任也會(huì)顯現(xiàn)出來。

譬如在2006年寧波某公司訴北侖海關(guān)行政案件，該公司訴訟理由其中一條為：“北侖海關(guān)所出具的《收據(jù)》中將收取的資金表述為‘抵押金’，而根據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》規(guī)定，海關(guān)只能收取‘擔(dān)保’，而不應(yīng)該是‘抵押’或‘抵押金’”。這正是抓住了海關(guān)內(nèi)部立法不嚴(yán)密，執(zhí)法依據(jù)出現(xiàn)差異而提出的。

因?yàn)樵诤ｊP(guān)對(duì)擔(dān)保事物的有關(guān)規(guī)定中，對(duì)于擔(dān)保資金的名稱，目前有三種表述：（1）擔(dān)保金。《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第三十九條規(guī)定，當(dāng)事人或者運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人向海關(guān)提供的是一種財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，那么擔(dān)保資金則應(yīng)相應(yīng)的稱為“擔(dān)保金”；（2）保證金。《海關(guān)法》第九十三條中規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)的處罰決定又不申請(qǐng)復(fù)議或者向人民法院提起訴訟的，作出處罰決定的海關(guān)可以將其保證金抵繳。”此處將“擔(dān)保金”稱作“保證金”；（3）抵押金。《海關(guān)保證金、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金、抵押金管理辦法》第六條規(guī)定，又對(duì)“擔(dān)保金”采用了一種更加細(xì)化的表述——“抵押金”。

立法者的表述隨意性與不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致了執(zhí)法者在實(shí)際操作中的不準(zhǔn)確性。一個(gè)案例或許不能說明什么，但是，隨著行政相對(duì)方與整個(gè)社會(huì)的法律意識(shí)的不斷加強(qiáng)，這樣的差異還會(huì)不斷地被發(fā)現(xiàn)并引發(fā)爭(zhēng)議，這也將是執(zhí)法部門與執(zhí)法者將在今后面臨的最無法自行控制、排除的“執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”。

既然追究行政立法責(zé)任具有重大的意義與非常的必要性，那么為什么在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)與法理原則相悖的行政立法責(zé)任空白？這點(diǎn)法理的空白又能否在實(shí)際工作中加以彌補(bǔ)？這也許就要從行政立法行為本身的特性加以分析。

二、行政立法行為難以究責(zé)的原因與“可追究性”分析

行政立法責(zé)任追究的困難主要在于立法行為所具有的不確定性、集體性、成效滯后性等特性。要追究行政立法責(zé)任，不僅要分析行政立法行為本身的特性，更要研究立法責(zé)任的可被追究性，以期最終建立切實(shí)可行的責(zé)任追究機(jī)制和立法賠償責(zé)任制度。

(一)特性一：“制度的相互模仿性，使行政立法無責(zé)任”

在我國立法作為抽象法律行為，即使其“可訴性”都受到了限制，并不能為一般管理相對(duì)方所掌握使用，而立法違法所產(chǎn)生的責(zé)任問題，更未引起重視。事實(shí)上，即使在法制觀念發(fā)達(dá)的西方，對(duì)“立法人員其執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)的行為不受追訴”的“立法特免權(quán)”也使行政立法成員形成了受保護(hù)的特殊地位，行政立法同樣無責(zé)任，行政立法成員事實(shí)上也享受責(zé)任豁免的待遇。

但是，限制并不等于禁止。1989年頒布實(shí)施的《行政訴訟法》對(duì)于法院受案范圍做了規(guī)定，包括行政處罰、行政強(qiáng)制措施等八項(xiàng)內(nèi)容。而對(duì)于不予受理的訴訟案件范圍，也明確列明了“國防外交等國家行為”等共四項(xiàng)。其中，并未有抽象行政行為不予受理的規(guī)定。隨著近年來全社會(huì)法律意識(shí)的加強(qiáng)，對(duì)抽象行政行為的質(zhì)疑聲越來越強(qiáng)烈，要求將抽象行政行為納入復(fù)議、司法審查范圍的呼聲也越來越多。最近，全國人大啟動(dòng)了《行政訴訟法》修訂程序，抽象行政行為將被納入司法審查范圍已成定局。

（二）特性二：“行政立法是一種集體行為，無法追究個(gè)體立法成員的責(zé)任”

在現(xiàn)代國家，行政立法往往表現(xiàn)為立法主體的集體行為和集體智慧。用流行的話語，立法是集體選擇民主的結(jié)果。而集體選擇的結(jié)果發(fā)生的責(zé)任屬于集體責(zé)任。在法律上，集體責(zé)任所面臨的基本問題是法不責(zé)眾。只有立法者的非職務(wù)行為，才能追究其各種不同的責(zé)任，如民事、刑事責(zé)任等。而對(duì)于立法者的職務(wù)行為，由于無法追究集體責(zé)任而視為無責(zé)任。

但單位任務(wù)是由組成單位的各個(gè)不同成員來完成的，由單位責(zé)任過渡到個(gè)人責(zé)任，是法律責(zé)任的一大進(jìn)步。行政立法是最典型的單位行為，可以比照刑法，既追究行政立法主體的集體責(zé)任，也追究行政立法主管人員和其它公務(wù)人員的個(gè)人責(zé)任。

比如：按照《國家公務(wù)員法》規(guī)定，對(duì)國家公務(wù)員的行政處分分為警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除六種。免職屬于正常的人事變動(dòng)，并非處分。在必須追究行政立法責(zé)任的情況下，完全可以直接追究其個(gè)人責(zé)任。

（三）特性三：“行政立法成效的滯后性，導(dǎo)致立法責(zé)任的不確定性”

對(duì)立法成果的檢驗(yàn)，不是依靠立法本身，而是依靠對(duì)該立法的實(shí)施，只有實(shí)施組織和人員才能發(fā)現(xiàn)和知曉立法的不妥之處。時(shí)間和實(shí)踐成為檢驗(yàn)立法成果是與非的關(guān)鍵。行政立法成效的事后驗(yàn)證，導(dǎo)致行政立法責(zé)任確定的滯后，從而給責(zé)任追究帶來了時(shí)空上的阻隔。

綜上所述，就行政立法行為本身特性而言，追究立法責(zé)任有其困難的一面，這也許也正是長久以來出現(xiàn)“權(quán)責(zé)不符”的法律空白的原因。但建立切實(shí)可行的追究責(zé)任機(jī)制在法理上亦不是完全不可行的。在充分評(píng)估了建立責(zé)任追究機(jī)制的必要性、保障行政管理雙方權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要下，要求我們能明確責(zé)任追究主體、明確行政立法的具體責(zé)任、突出立法賠償責(zé)任、并且對(duì)立法者個(gè)人責(zé)任具體化。

三、行政立法責(zé)任追究機(jī)制的建立

(一)建立健全行政立法資任追究機(jī)制

為規(guī)范行政立法行為，更好地發(fā)揮行政立法的積極功能，必須建立有效的、可操作的責(zé)任追究機(jī)制。

1、明確責(zé)任追究主體。行政立法內(nèi)容包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及部門規(guī)章和地方規(guī)章，立法主體從橫向上看包括行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)，縱向上看則包括國務(wù)院、較大的市以上的地方權(quán)力機(jī)關(guān)與地方政府以及國務(wù)院部門。追究行政立法責(zé)任的主體至少應(yīng)當(dāng)包括相應(yīng)級(jí)別的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督主體。

2、明確行政立法的具體責(zé)任。（1）撤銷或者改變：對(duì)與上位法相抵觸的行政法律規(guī)范、內(nèi)容不適當(dāng)?shù)男姓梢?guī)范，由有權(quán)機(jī)關(guān)依照職權(quán)予以撤銷或者改變;（2）責(zé)令自行糾正或者直接糾正：對(duì)超越權(quán)限、或規(guī)定明顯不適當(dāng)?shù)模捎袡?quán)機(jī)構(gòu)建議制定機(jī)關(guān)自行糾正;（3）宣布無效：如對(duì)不按照有關(guān)立法管理規(guī)定制定的行政規(guī)范，應(yīng)由有權(quán)機(jī)構(gòu)宣布無效；對(duì)于明顯違反上位法規(guī)定的行政法律規(guī)范，也應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機(jī)關(guān)(包括法院)宣布無效;（4）不予備案或者暫緩備案：對(duì)于那些有違歐關(guān)立法管理規(guī)定制定的行政規(guī)范，備案機(jī)關(guān)可通過不予備案或者暫緩備案的方式予以監(jiān)督;（5）賠償責(zé)任：對(duì)于明顯違反上位法規(guī)定，嚴(yán)重侵害民眾合法權(quán)益、并造成侵害后果的行政立法行為，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的立法賠償責(zé)任。超級(jí)秘書網(wǎng)

3、明確立法賠償責(zé)任。我國雖沒有有關(guān)行政立法賠償?shù)囊?guī)定，但現(xiàn)實(shí)確實(shí)需要建立適當(dāng)?shù)男姓⒎ㄘ?zé)任賠償制度。如何加強(qiáng)立法上對(duì)立法越權(quán)侵權(quán)行為的監(jiān)督，是今后應(yīng)當(dāng)著重考慮的問題。

4、公務(wù)員個(gè)人責(zé)任具體化。《法規(guī)規(guī)章備案條例》第19條規(guī)定:“法規(guī)、規(guī)章的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年1月底前將上一年所制定的法規(guī)、規(guī)章目錄報(bào)國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)。”第20條規(guī)定：“對(duì)于不報(bào)送規(guī)章備案或者不按時(shí)報(bào)送規(guī)章備案的，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)通知制定機(jī)關(guān)，限期報(bào)送;逾期仍不報(bào)送的，給予通報(bào)，并責(zé)令限期改正。”從中我們可以看出，這只規(guī)定了對(duì)立法機(jī)關(guān)的責(zé)任，而這種責(zé)任對(duì)于行政工作人員不具有可操作性。所以要完善這些條款，就要根據(jù)《國家公務(wù)員法》的規(guī)定，使行政立法責(zé)任具體化，具有可操作性。

在以往的法制工作中，我們始終偏重對(duì)具體行政行為的研究與糾正，但是隨著社會(huì)的發(fā)展、法制研究的深入，尤其是執(zhí)法部門與執(zhí)法者對(duì)自身的重新定位與認(rèn)識(shí)，規(guī)范行政立法行為，更好地發(fā)揮行政立法的積極功能，這不僅是保護(hù)行政相對(duì)人的要求，也是保護(hù)每一個(gè)執(zhí)法者利益、維護(hù)行政部門執(zhí)法權(quán)威、保障行政執(zhí)法工作公平高效、建立和諧法制社會(huì)的要求。