應急人才資源開發(fā)與監(jiān)管

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本文作者：王銳蘭作者單位：東華大學人文學院

我國近年來的應急管理理論與實踐，其“碎片化”主要表現(xiàn)如下:

(一)應急人力資源政策、法規(guī)預案建設滯后

常態(tài)管理需要法制，非常態(tài)管理更需要法制，應急人力資源開發(fā)與管理同樣離不開法制。根據(jù)國家總體應急預案的規(guī)定，我國已經基本形成了突發(fā)事件總體應急預案、突發(fā)事件專項應急預案、突發(fā)事件部門應急預案、突發(fā)事件地方應急預案、突發(fā)事件企事業(yè)單位應急預案和重大活動應急預案等六個大類，它們縱橫交錯、基本覆蓋了所有的突發(fā)事件。但這些應急預案都是有關應急事件本身的成文性規(guī)章制度。從現(xiàn)有的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《國家處置重、特大森林火災應急預案》、《國家突發(fā)地質災害應急預案》等若干應急預案來看，應急人力資源開發(fā)與管理策略或預案，只是散見于相關應急預案中，沒有自成一體、獨立成文。即便是《關于加強基層應急隊伍建設的意見》也僅要求基層防汛抗旱、森林草原消防、氣象災害與地質災害、礦山與危險化學品、公用事業(yè)保障、衛(wèi)生、重大動物疫情等領域建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、企業(yè)等基層組織和單位的應急救援隊伍，對于縣級以上地方政府和行業(yè)部門的應急救援隊伍建設仍缺乏指導性意見。更早的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》則明確規(guī)定，公安(消防)、醫(yī)療衛(wèi)生、地震救援、海上搜救、礦山救護、森林消防、防洪搶險、核與輻射、環(huán)境監(jiān)控、危險化學品事故救援、鐵路事故、民航事故、基礎信息網絡和重要信息系統(tǒng)事故處置，以及水、電、油、氣等工程搶險救援隊伍是應急救援的專業(yè)隊伍和骨干力量。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊是處置突發(fā)公共事件的骨干和突擊力量，按照有關規(guī)定參加應急處置工作。但這些都屬于簡單的原則性規(guī)定，對于應急救援與管理人才隊伍建設仍缺乏可操作的實施細則與辦法。

(二)應急人力資源組織管理體系欠佳

應急管理的內容包括“事故分析、預測和預警，資源計劃、組織、調配，事件的后期處理，應急體系的建設等”［2］。這些應急活動無一不是在人力資源的參與、配合下完成的，都需要對人力資源進行事先的科學布局。但我國應急人力資源組織管理在縱橫兩個維度上的社會化、系統(tǒng)化程度不夠。縱向上看，一是高層次、專業(yè)化的應急領導者組織化程度低，臨時應對與抓差現(xiàn)象突出，從而削弱了應急領導集體的領導力。從我國30個省(區(qū)、市)級應急辦負責人的任職情況來看，由省政府正、副秘書長或辦公廳正、副主任兼任、兼職的比例仍居高不下;現(xiàn)有省級應急辦編制數(shù)量偏少。目前做得比較好的是貴州省，該省編辦對省、市、縣三級應急管理辦事機構“三定”作出明確規(guī)定:市一級為副處級，不少于6個人;縣一級為副科級，不少于3個人。二是應急救援隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化程度不足，熱情有余技能欠缺，從而影響了應急救援的有效性。三是志愿者隊伍組織混亂，專職與業(yè)余相混、有編制無編制相混，政出多門、多頭管理。應急管理體系的核心內容是“一案三制”體制，作為應對突發(fā)公共事件的重要基礎和制度保障。但“一案三制”內容缺乏對應急人力資源的系統(tǒng)性關注與預設框架。四是災后評估、咨詢和災后管理專業(yè)人才缺乏，影響了對突發(fā)公共事件負外部性的精確考量，延緩了后續(xù)救援工作的有序展開。五是受害者群體的潛能未予挖掘，突發(fā)事件中能迅速組織群眾開展生產自救，恢復生產、生活、工作和社會秩序的本土化人才短缺。從橫向角度看，系統(tǒng)化、跨部門、跨學科的一體化應急管理聯(lián)動機制尚未完善。例如，教育部已經成立了應急管理咨詢專家組，以提高教育系統(tǒng)應急管理工作水平、提升教育系統(tǒng)應對突發(fā)公共事件能力［3］。但該專家組僅局限于教育系統(tǒng)內部。又如，全國范圍內的安全生產應急管理體制機制已逐步建立健全，以各專業(yè)應急救援體系為基礎的整體應急救援隊伍體系已基本形成，人數(shù)達34萬人［4］，這也只限于安全生產領域。由于隸屬關系不同，各部門的應急機構及其成員之間缺乏相互合作交流和信息共享機制，沒有建立軍隊、公安、武警、消防、衛(wèi)生等專業(yè)救援隊伍的應急聯(lián)動機制，沒有建立民政、水利、衛(wèi)生、氣象、地震、海洋、國土資源等部門應急救援專家咨詢隊伍，沒有在各行各業(yè)應急救援隊伍之間建立協(xié)同、合作和溝通機制，沒有在應急突發(fā)事件中(后)的相關領導者與管理者之間，決策者與執(zhí)行者之間、決策者與咨詢者之間建立制度化的信息傳遞機制。

(三)應急人力資源隊伍自身開發(fā)與管理混亂

一是各部門依據(jù)各自的權力和組織人事體系，各自為政，在部門內、體系內組建各種形式的應急人力資源隊伍。如2010年初國務院辦公廳《國務院關于加強和改進新形勢下國家行政學院工作的若干意見》［5］，指出要堅持高起點高標準，加快國家應急管理人員培訓基地建設，初步確定對縣級官員進行應急管理培訓。但其培訓對象僅限于決策層、執(zhí)行層和政府新聞發(fā)言人，沒有覆蓋到其他層面的應急人力資源。二是應急人才自身與組織之間缺乏忠誠度與信任感，關系不穩(wěn)定，組織對成員缺乏約束力，成員對組織缺少忠誠感、依賴感;人力后續(xù)性不足，救急心理明顯。三是邊緣化狀態(tài)嚴重，有的成員憑著一腔熱血參與，卻缺乏專業(yè)素質和專業(yè)技能。各機構部門之間的行政壁壘造成了體制性浪費，愿意從事應急服務的人員缺乏參與渠道，或被拒之門外。四是專業(yè)化、職業(yè)化教育開發(fā)體系欠缺。我國高校直到2004年才首次批準“國民經濟動員學”碩士學位點，首批應急管理類專業(yè)學生僅招10名，難以滿足應急管理專業(yè)化處置對高層次專門人才的廣泛需求。所幸河南理工大學于2010年成立應急管理學院，其公共安全管理專業(yè)是全國第一個應急管理類本科專業(yè)，擔綱了為社會培養(yǎng)高級應急管理人才的重任。

我國應急人力資源開發(fā)與管理的基本原則

一是堅持專業(yè)化與社會化相結合，提升應急救援人員的應急處置能力。我國應急人力資源隊伍建設要走開放型的大社會開發(fā)與管理模式，以專業(yè)化帶動社會化，以社會化延伸專業(yè)化。首先，要建立多層次、多類型的專業(yè)化應急主體隊伍，走專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展道路，以提高突發(fā)事件應急處置的效度和強度。其次，要通過社會化的多元途徑，最大限度地整合社會分散的應急人力資源，增強應急管理與應對合力，以大眾化平臺構建多層次的網絡化應急管理格局，從而實現(xiàn)從分散狀態(tài)到集中管理的轉變。二是堅持集中與分散相結合，突出重點環(huán)節(jié)和關鍵領域。立足實際、統(tǒng)籌兼顧、按需開發(fā)，通過集中形式的培訓與教育，如實訓、情景模擬、現(xiàn)場教育等，滿足高層次應急人才的專業(yè)化發(fā)展需求。一般性的應急知識教育、技能培訓，盡量采取散點式的屬地化培訓模式，減少開發(fā)成本。建設相對完善的應急人力資源開發(fā)與管理機制。三是堅持分類分級分區(qū)管理，避免重復建設和多頭領導。公共突發(fā)事件從理論上可以有不同的分類方法［6］。但通常分成自然災害類、事故災難類、公共衛(wèi)生事件類、社會安全事件類等四類。每一類中又有若干子類;每一類分別分為特別重大、重大、較大和一般等四個級別，再對應突發(fā)公共事件發(fā)生的區(qū)域，分別啟動相應的應急響應機制，分別聚集與開發(fā)不同地區(qū)不同類別不同層次的應急人力資源，予以全程跟蹤、動態(tài)配合，形成規(guī)模適度、管理規(guī)范的應急人力資源隊伍體系。

應急人力資源開發(fā)與管理的三種狀態(tài)與三類主體

(一)應急人力資源開發(fā)與管理的三種狀態(tài)

由于應急人力資源開發(fā)與管理的目標屬性，決定了應急人力資源必須具有整合與協(xié)作性、動態(tài)時效性、時間應急性等特征，也因此而導致了應急人力資源開發(fā)與管理的三種不同狀態(tài):平時狀態(tài)、臨戰(zhàn)狀態(tài)和實戰(zhàn)狀態(tài)。平時狀態(tài)是指在沒有發(fā)生突發(fā)事件也沒有預兆要發(fā)生突發(fā)事件的通常狀態(tài)，即所謂“和平時期”。這時主要是做應急人力資源的準備和保障工作，包括建立應急人力資源部署、規(guī)劃預案。根據(jù)應急人力資源預案進行模擬培訓、演練，案例教學，應急知識、技能、規(guī)范的授受等，人員的組織模式如專業(yè)與業(yè)余、職業(yè)類與志愿者類應急人力資源的職能分工與協(xié)作配置，人員的職責、權利與義務等，以提高應急人力資源的應急救援救助保障能力和協(xié)同性水平。臨戰(zhàn)狀態(tài)是指當預警系統(tǒng)預測到某種突發(fā)事件發(fā)生的可能性達到臨界點或臨界點以上時，應急人力資源跟隨整個應急保障體系一起，隨即立刻進入臨戰(zhàn)狀態(tài)。應急人力資源管理系統(tǒng)開始各項準備工作，包括人員的組織動員、臨戰(zhàn)訓練、思想準備，隨時準備進入實戰(zhàn)狀態(tài)。實戰(zhàn)狀態(tài)是指根據(jù)對已發(fā)生突發(fā)事件的性質與嚴重程度的判斷，有關政府應急部門確定實施應急預案加以應急處置的全過程，應急人力資源所處的實際狀態(tài)。根據(jù)不同種類的突發(fā)事件，分別啟動相應的應急人力資源預案，調集相關的應急人力資源，系統(tǒng)內部相關人員開始聯(lián)動，協(xié)同應對突發(fā)事件。

(二)應急人力資源開發(fā)與管理的三類主體

應急人力資源開發(fā)與管理的主體包括指揮與決策主體、執(zhí)行與操作主體和監(jiān)控與協(xié)調主體三類。指揮與決策主體是應急管理中最高層次的人才，應具備高瞻遠矚的宏觀決策力:對應急事件宏觀事態(tài)的全面掌控與整體把握能力;對事態(tài)發(fā)展趨勢的超常且正確的預測分析能力;能在事態(tài)發(fā)展的不同階段迅速而準確地作出相應對策的能力;對事業(yè)、國家和人民具有高度的責任感和很強的事業(yè)心。執(zhí)行與操作主體是應急管理中的一線人才、中堅力量，應具備快速、敏捷的執(zhí)行力。高層的決策力、領導的戰(zhàn)略意圖與宏觀設想等都需要通過執(zhí)行力來實現(xiàn)。執(zhí)行與操作主體主要包括:緊急專業(yè)救援隊伍和市場化的民間專業(yè)救援隊伍，社會化的志愿者救援隊伍，受災地區(qū)社區(qū)和群眾的自救隊伍，從而形成專業(yè)救援和群眾自救相結合的龐大救援互助體系。這類人才要求具備領悟力、貫徹力、快速反應能力、協(xié)同能力和整合現(xiàn)場各種資源的能力，專業(yè)背景強、判斷能力高。既能及時領悟并貫徹決策層的精神，又能根據(jù)事態(tài)發(fā)展迅速而果斷地制定出可操作性的行動計劃，做到上情下達、下情上達。監(jiān)控與協(xié)調主體是應急管理人才結構中的基礎型人才，要求具備很強的專業(yè)背景、動態(tài)跟蹤能力、整體評估能力和政策把握能力，包括:各類應急事件的相關地方政府和企事業(yè)單位新聞發(fā)言人，危機公關與形象修復專家，應急事件后評估、咨詢和管理人才，突發(fā)事件信息跟蹤、收集與處理人才等。四、應急人力資源開發(fā)與管理的框架體系根據(jù)上文分析的應急人力資源開發(fā)與管理的三種狀態(tài)與三類主體，筆者構思了一個較為完整而系統(tǒng)的應急人力資源開發(fā)與管理體系，試圖建立應急人力資源的“大開發(fā)”、“大管理”操作模式(見圖1)。首先，應急人力資源開發(fā)與管理是針對三類主體而言的一個有機開發(fā)與管理系統(tǒng)。其次，平時狀態(tài)的應急人力資源開發(fā)與管理重在日常管理、培訓、教育與模擬。臨戰(zhàn)狀態(tài)的應急人力資源開發(fā)與管理重在宣傳教育、引導輿論、組織動員，轉變應急救援人才的思想觀念，完成從平時狀態(tài)向戰(zhàn)時狀態(tài)的過渡與轉變。戰(zhàn)時狀態(tài)的應急人力資源開發(fā)與管理重在應急人力資源與其管理機構之間的合約、薪酬福利、安全、心理、員工關系管理等。最后，將應急人力資源的平時開發(fā)與管理、臨戰(zhàn)開發(fā)與管理、戰(zhàn)時開發(fā)與管理三種狀態(tài)整合在一起，實現(xiàn)應急人力資源開發(fā)與管理過程中預防、指揮、救援的“三位一體化”，以及應急人力資源開發(fā)與管理的常態(tài)化、常規(guī)化、長效化。

實現(xiàn)我國應急人力資源系統(tǒng)化開發(fā)與管理的四個“轉變”

應急人力資源開發(fā)與管理領域存在“市場失靈”和“政府失靈”，因此，既不能完全依靠市場機制決定開發(fā)方式、目標與結果，也不能完全依靠政府權威進行制度設計、政策開發(fā)。唯有在市場和政府之間做出不完善的選擇，構建起以政府為管制主體的多元化開發(fā)與管理結構，方能達到相對完善的終極目標。為此，筆者認為，當務之急是要實現(xiàn)四個轉變。

(一)從應急性開發(fā)轉變?yōu)槌B(tài)化開發(fā)

應急人力資源開發(fā)雖然隸屬于應急管理范疇，但臨時性、脈沖式的應急開發(fā)與管理行為只能應急而不能從根本上解決應急人力資源開發(fā)與管理的無序化、碎片化，因此，堅持以預防與應急準備為主旨的常態(tài)化開發(fā)應該是應急人力資源開發(fā)與管理的出發(fā)點、立足點。常態(tài)化開發(fā)與管理意味著要突破傳統(tǒng)的臨時應付的思維模式，把應急人力資源開發(fā)的短期行為轉化為長期行為和制度規(guī)范，從被動應急轉變?yōu)橹鲃臃兰?建立常態(tài)化的應急人力資源開發(fā)與管理體制、機制，定期性的教育培訓與模擬演練制度，把有些應急人力資源加以有機整合，把個體工作、生活、實踐與應急教育結合在一起，讓應急思想、應急教育成為人們的日常工作方式、生活方式的一部分，做到平時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)、平戰(zhàn)結合，強調平時、臨戰(zhàn)、戰(zhàn)時三位一體的全過程開發(fā)。一方面加大投入與培訓力度，凸顯諸多專業(yè)應急救援隊伍在事故應急、人員搜救、險情排除的主力軍地位和作用;另一方面，通過制度化、規(guī)范化的系統(tǒng)培訓，提升參加應急管理的兼職人員和志愿者的救援技術和救援能力，熟練操作各種復雜的抗災設備，獲得應急服務的專業(yè)資質、達到職業(yè)標準。

(二)從分散化開發(fā)轉變?yōu)榫W絡化開發(fā)

我國目前的應急人力資源開發(fā)與管理仍然采用高度集中的人工應急模式，各職能部門之間尚未建立起統(tǒng)一指揮、分級負責、互相協(xié)同應急的人力資源開發(fā)與管理機制;應急人力資源管理信息系統(tǒng)的通信平臺、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)庫結構、功能要求等缺乏統(tǒng)一標準，無法實現(xiàn)互聯(lián)互通和共享資源;有些應急人力資源管理信息系統(tǒng)平時缺乏動態(tài)積累、應急演練和日常維護，也致使應急人力資源管理信息系統(tǒng)在關鍵時刻難以發(fā)揮作用。因此，在最高層面要建立國家級的應急人力資源開發(fā)與管理機構，一個常設的全天候、跨部門管理組織和工作樞紐，負責應急人力資源的數(shù)據(jù)收集、日常分類管理與動態(tài)積累、監(jiān)測。在實際工作層面要建立多部門聯(lián)動開發(fā)機制，建立自動化與人工管理相結合的網絡應急人力資源開發(fā)與指揮管理系統(tǒng)，對公安、消防、急救、搶險等政府各職能部門原來各自分立、互不相通的系統(tǒng)資源加以有機整合，建立從中央到地方的人力資源開發(fā)與管理信息系統(tǒng)及分級響應、屬地管理的縱向式網絡應急人力資源系統(tǒng)。依靠這個技術系統(tǒng)，形成自然災害類、事故災難類、公共衛(wèi)生事件類、社會安全事件類等四類具有相對獨立又互相關聯(lián)的預防和快速反應體系，最大限度地避免應急人力資源的閑置或浪費。

(三)從單一型開發(fā)轉變?yōu)槎囝愋烷_發(fā)

偏于局部或一隅的單一型開發(fā)或是以政府為主體的應急人力資源開發(fā)與管理模式只能滿足局部地區(qū)或類型的應急需求，難以回應社會大系統(tǒng)的全部應急需求。所謂多類型開發(fā)是指專職與兼職并舉，指揮與決策人才、執(zhí)行與操作人才和監(jiān)控與協(xié)調人才開發(fā)并舉，常規(guī)型開發(fā)與應急型開發(fā)并舉，培訓型開發(fā)、使用型開發(fā)與政策型開發(fā)并舉，企事業(yè)單位、志愿者組織、社區(qū)多種社會力量開發(fā)并舉，做到互通有無、覆蓋全局。通過針對不同突發(fā)事件的不同層次、不同類型人才的應急教育、啟蒙、培訓，借助模擬、體驗、臨摹(觀摩)等多種形式，開啟智慧之窗，完善與充實全社會的應急管理知識和能力。對于所有的應急人力資源，經過專業(yè)培訓并經過考試合格后，頒發(fā)相應的專業(yè)資質證書和上崗證書。所有的應急人力資源，都有相應的規(guī)范化的動員與運作機制、組織運作體系、平時學習訓練等具體任務。

(四)從無序化開發(fā)轉變?yōu)闃藴驶_發(fā)

應對無序開發(fā)的現(xiàn)實狀況，對應急人力資源開發(fā)與管理給予適當?shù)恼?guī)制，實行全國范圍內的標準化開發(fā)與管理制度，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準和統(tǒng)一規(guī)范，將所有的應急人力資源管理規(guī)程、規(guī)定、規(guī)則、標準、要領等等書面化、統(tǒng)一化。無論突發(fā)事件的起因是什么、規(guī)模多大、復雜程度如何，各應急救援機構都能協(xié)調一致并高效地對其進行相應層次和類別的應急人力資源的動員、準備、救援和恢復重建。對參與公共突發(fā)事件的應急人力資源，其救援方法與流程、準入條件、薪酬標準、培訓內容等加以規(guī)定并貫徹執(zhí)行，實施全過程、全方位的標準化開發(fā)與管理準則。