理順利益推進城市化進程分析

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編者按：本論文主要從“城中村”改造中出現(xiàn)的主要問題；問題的成因；對策等進行講述和分析。包括了政府需有明確的關(guān)于土地利用的規(guī)劃并保證其落實、貫徹執(zhí)行“一村一策”的思路，按照各村的實際情況綜合推進“城中村”改造、根據(jù)作者對于改造已接近尾聲的北港村、井崗村以及馬湖村村民的問卷調(diào)查顯示的結(jié)果等，具體材料請見：

摘要：改革開放三十年的進程實踐上是一個經(jīng)濟發(fā)展和利益的再分配過程。在這三十年里，城市化取得了很大的進展，然而由于缺乏合理規(guī)劃等因素導(dǎo)致了“城中村”在全國不少城市的存在及蔓延。處理好“城中村”改造中的利益問題、實現(xiàn)改造后的可持續(xù)發(fā)展，不僅有利于城市化的推進，更為下一步改革中如何處理各方利益提供了可供借鑒的經(jīng)驗。在基于對武漢市“城中村”改造現(xiàn)狀的調(diào)查基礎(chǔ)上對這一問題做一定探討。

關(guān)鍵詞：“城中村”改造；土地；就業(yè)；可持續(xù)發(fā)展；利益調(diào)整

對“城中村”的定義，從不同的角度自然有不同的說法。其中比較常用的有：(1)形成過程論；(2)表現(xiàn)形態(tài)論；(3)經(jīng)濟指標(biāo)論。“城中村”的形成是我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。隨著改革開放和實行市場經(jīng)濟體制，城市走上了快速發(fā)展，這在客觀上需要一個相對過剩的廉價勞動力市場提供多層次的廉價勞動力，以降低生產(chǎn)成本、提高市場競爭力。農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移正好滿足了這一需求，出于接納大量人口的目的，城市需要一個緩沖區(qū)，同時也給外來人口一個過渡區(qū)來適應(yīng)城市化生活，避免文化休克現(xiàn)象。這種城市對低價勞動力的需求和緩沖帶就是“城中村”。另一方面，從城鄉(xiāng)關(guān)系看，城市地域空間在向鄉(xiāng)村快速擴張的過程中形成了“城中村”現(xiàn)象：由于城市的拓展會受到戶籍和地域行政區(qū)劃管理上的相對滯后、土地產(chǎn)權(quán)限制、拆遷補償?shù)纫蛩氐挠绊懀加眉械霓r(nóng)用地自然是困難重重，而與之相比之下，農(nóng)村居民點周邊的農(nóng)田荒地等土地開發(fā)成本相對較低，于是城市繞開了這些農(nóng)村居民點迅速向其周邊擴展。將農(nóng)村居民點周邊土地征為城市用地，經(jīng)大規(guī)模開發(fā)建設(shè)在較短時間內(nèi)形成現(xiàn)代化的城市景觀，而原有的農(nóng)村居民點則日漸縮小，逐漸為城市所包圍，形成了“城中有村、村中有城、城市包圍村莊”的格局。

武漢市的“城中村”改造開始于2004年，其涉及的工作有五項：(1)集體經(jīng)濟組織改制。通過股份制改造，將村集體經(jīng)濟組織依法改制為現(xiàn)代經(jīng)濟實體，改變以前村委會即村集體經(jīng)濟主體的政企不分的情況，變大家共有為按份共有。(2)村民戶籍變更。按國家和省有關(guān)規(guī)定將村民農(nóng)業(yè)戶口變更登記為城市居民戶口。(3)撤銷村民委員會組建社區(qū)居民委員會。(4)勞動就業(yè)和社會保障。(5)舊城灣改造。目的是消除“城中村”一戶一基的狀態(tài)，整合土地資源，提高土地使用效率。土地除規(guī)劃控制用地外，其余土地原則上分為還建用地、產(chǎn)業(yè)用地、開發(fā)建設(shè)用地和儲備用地四塊使用。

1“城中村”改造中出現(xiàn)的主要問題

根據(jù)作者對于改造已接近尾聲的北港村、井崗村以及馬湖村村民的問卷調(diào)查顯示的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)作為村民個人，在改造后普遍有的擔(dān)憂是，缺少了作為生活保障的土地后所面臨的收入減滅的風(fēng)險。

而從不同村的縱向比較來看，村民生活水平因為改造的緣故也出現(xiàn)了較大差異。例如，在對北港村居民的訪問中我們得知該村的改造并沒有一次性補償，但除了還建房外，每人每月都差不多有500元的額外補償，參股人集體經(jīng)濟的人每年還有一萬至四萬元的分紅，逢年過節(jié)時也會有相應(yīng)的福利。與之相比，井崗村的境況則要差得多，除了每月300元的補助和一棟三層的還建房，他們既沒有房屋拆遷的一次性補償，又沒有集體股份的分紅和相應(yīng)福利待遇。

通過“城中村”改造，一批人成為了新的“食利階層”。位于城市中心地段，有著2套以上房子(在調(diào)查中這個數(shù)字往往是4—10套)，不少村民能夠從房租上取得不菲的收入，以至于沒有外出工作卻仍然能夠維持著一種“體面”的生活。除去出租房屋獲得的收益，他們往往用閑散資金來進行炒股、購買基金等投資活動。從這里我們也可以看到，他們的生活水平是較高的，但是其個人或家庭的收入來源除分紅和福利外幾乎全部是資本的使用和增值。而另一批人，由于土地賣的較早，或者是地理位置略偏遠(yuǎn)于中心城區(qū)，生活狀況則是另一番景象。同樣是出租房屋，不僅單間價格便宜，而且平均每一家占用的房屋數(shù)會比上述“食利階層”少(剛開始改造時建的還建樓往往是整齊劃一的3層高，而近年來多為20層左右的標(biāo)準(zhǔn)商品房)，以至于不少家庭需要精壯勞動力外出打工和老弱在未被征用的土地上開荒來補貼家用、解決生計問題。

貧富差距的擴大對居民的心理產(chǎn)生了不小的影響。不少人由此對該項改造漠不關(guān)心甚至怨聲載道，對社會和政府也產(chǎn)生了一種仇視心理。這顯然和政府實施改造的初衷不相吻合，也在一定程度上造成了不良的社會影響。

2問題的成因

上述問題歸結(jié)到一點，無非是對經(jīng)濟狀況的不滿。那么，為什么同樣是“城中村”，同樣適用政府政策，在收入會產(chǎn)生如此大的差異呢?不妨讓我們對此做一個探討。

首先要了解的是，“城中村”改造過程中，原村委會所負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟職能交由新成立的、經(jīng)過股份制改造的公司承擔(dān)。該公司由村集體經(jīng)濟組織改制而成，通過明晰集體資產(chǎn)權(quán)屬和其他一系列措施來適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟管理體制、經(jīng)營機制和分配方式最終維護集體經(jīng)濟組織及其成員合法權(quán)益、促進改制后經(jīng)濟實體的持續(xù)健康發(fā)展。

從幾個村情況的對比中，可以看到的是村民改造后的生活狀況與兩個因素密切相關(guān)：(1)是出賣土地的價格。以北港村為例，單塊土地賣到了2億元，這筆錢作為“不動產(chǎn)”(某村民語)被存入銀行，每年從銀行拿回的利息和分紅足夠支付村民的福利和生活費。(2)是集體經(jīng)濟組織改制后的經(jīng)營狀況。團結(jié)村出于種種原因?qū)⒓瘓F公司賣掉了，而北港成立了經(jīng)貿(mào)集團以及下設(shè)的物業(yè)公司等，吸納了部分村民就業(yè)，同時也實現(xiàn)了盈利。根據(jù)各類“城中村”擁有土地的現(xiàn)狀和城市建設(shè)規(guī)劃要求，改造建設(shè)主要采取三種方式；以改制后的經(jīng)濟實體自行實施改造；以項目開發(fā)方式實施改造；以統(tǒng)征儲備方式實施改造。項目開發(fā)的方式大概就可以理解為是聯(lián)系開發(fā)商招商引資了，其中涉及到了政府、村集體和開發(fā)商三者之間的利益博弈問題。當(dāng)然，這種推斷是建立在村委會領(lǐng)導(dǎo)和成員沒有為“權(quán)力尋租”犧牲村民利益而謀求一己私利的假設(shè)上。如果考慮到作為整體的村子內(nèi)部的利益分歧，情況將更加復(fù)雜。

此外。近年來房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮將房價和地價推向新高，同時也加大了靠近中心城區(qū)和遠(yuǎn)離中心城區(qū)“城中村”改造中土地的差價。

3對策

(1)政府需有明確的關(guān)于土地利用的規(guī)劃并保證其落實。還建用地、產(chǎn)業(yè)用地、開發(fā)建設(shè)用地和儲備用地的范圍應(yīng)有清晰的界定。在開發(fā)建設(shè)用地的使用上，要合理的估計土地的價值，必要時可請相關(guān)獨立的評估組織作為第三方參與，以保證其公平、公正和公開性，從而減少這一過程中可能出現(xiàn)的爭議。

(2)貫徹執(zhí)行“一村一策”的思路，按照各村的實際情況綜合推進“城中村”改造。第一。在改造前對于各村村委會以及集體經(jīng)濟組織的能力進行評估，按照改造難度大小和對其改造效果的預(yù)期來確定改造的先后順序。對于在評估中不理想的村，應(yīng)當(dāng)由政府和本村共同投入資金進行相關(guān)的優(yōu)化及人員培訓(xùn)，只有確定其具備一定的經(jīng)營管理能力，方能獨立開始改造工作。第二，落實“城中村”改造中制定的配套措施。在就業(yè)、社會保障方面。對于原村民要有所交待，特別是達(dá)到退休年齡及以上的老年人的養(yǎng)老和醫(yī)療應(yīng)主要有村集體負(fù)擔(dān)。關(guān)于沒有本村戶口但是在本村有房產(chǎn)或是在當(dāng)?shù)鼐幼《嗄辏瑢w作出一定貢獻的外來人口也要根據(jù)本村實力適當(dāng)進行補償。第三。對于改制后的集體經(jīng)濟，按照其實際運營狀況來收取相應(yīng)的稅收。明晰產(chǎn)權(quán)，防止應(yīng)收的合法稅收的流失。

武漢市的“城中村”改造從開始到現(xiàn)在也不過若干年時間，在實地調(diào)查中，我們看到了村民們遷進新居后的安居樂業(yè)，也了解到一些人生活狀況有所惡化的現(xiàn)實，利益分配在這一過程中顯得不均衡。利益的調(diào)整是需要具體的政策來調(diào)整的，要使利益受損者或者是潛在的利益受損者接受改革，只能是給與其一定的補償，最好是可持續(xù)的。這也是我們通過實地調(diào)查了武漢市“城中村”改造后的最深的感受。