農(nóng)村土地制度對城市化進程的影響

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摘要：城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙著我國的現(xiàn)代化進程，城市化是解決我國該矛盾的根本出路。基于當(dāng)前我國城市化發(fā)展的需要，本文從我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度的內(nèi)容出發(fā)，探究土地的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度以及征用制度的內(nèi)容在城市化進程中的弊端，分析這些弊端是如何影響城市化進程的，繼而提出應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度;城市化進程;影響

伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化已經(jīng)成為一個必然趨勢，然而當(dāng)前的農(nóng)村土地制度卻不適應(yīng)城市化的要求，嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，制約著我國城市化的發(fā)展。

一、我國當(dāng)前的農(nóng)村土地制度

我國當(dāng)前所使用的土地管理法是2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議對《中華人民共和國土地管理法》進行了第三次修正過的土地法，其基本內(nèi)容大致涵蓋了農(nóng)村土地所有權(quán)制度、農(nóng)村土地使用權(quán)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度土地的征用制度。

（一）關(guān)于農(nóng)村土地的所有權(quán)制度，土地管理法律第二章第八和第十的規(guī)定農(nóng)村土地和城市的郊區(qū),除法律規(guī)定屬于國家所有以外,屬于農(nóng)民集體所有制;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有

農(nóng)民集體所有的土地屬于村民依法屬于集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會管理和管理;他們是農(nóng)村兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民團體經(jīng)營管理，屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體所有的農(nóng)民。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)營管理。

（二）農(nóng)民集體土地使用權(quán)，是指農(nóng)民依法使用土地，取得收益的權(quán)利

農(nóng)民集體土地使用權(quán)可以分為農(nóng)用地使用權(quán)、住宅用地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者其他單位生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)的土地使用權(quán)。基地使用權(quán)是指農(nóng)村住宅用地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)是指利用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(鎮(zhèn))企業(yè)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村、公用設(shè)施和公共福利建設(shè)用地的權(quán)利。依照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)由承包方和締約方承包。宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)由土地使用者批準(zhǔn)，縣級以上人民政府可以依法取得批準(zhǔn)。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義，指有權(quán)承包土地管理的農(nóng)民，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或者經(jīng)濟組織，即保留合同權(quán)利，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)

可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán),鼓勵農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn),發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

（四）農(nóng)村土地征用制度，《憲法》第十條第2款規(guī)定：

“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，《土地管理法》第二條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用.”現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度一度使我國的農(nóng)村經(jīng)濟取得了巨大的進步，解決了農(nóng)民的溫飽并為國家的現(xiàn)代化建設(shè)提供了強有力的支持。但隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，現(xiàn)行的制度缺陷日益顯現(xiàn)，制約著我國城市化的發(fā)展。

二、當(dāng)前農(nóng)村的土地制度中存在的弊端及對城市化的影響

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體是很明確的，是“農(nóng)民集體所有”，但實踐中土地集體所有權(quán)的實現(xiàn)確實存在很多困難

是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織？還是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、村小組三級所有共存的？若不是，那么應(yīng)歸哪一級所有？而在實踐中，多為集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)。由于其代表利益的狹隘性，以及易受行政機關(guān)的控制，因而對農(nóng)民集體利益的損害較為嚴(yán)重。正是這種所有權(quán)的模糊，淡化了農(nóng)民對土地所有權(quán)的意識，農(nóng)民對土地的所有權(quán)的不穩(wěn)定感，使得農(nóng)民在土地上的投資只考慮短期收益，缺乏遠期考量，這樣就會造成對土地的投入過少，使土地超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，造成對土地的過度開墾，使土地的發(fā)展后勁不足，進而造成農(nóng)民的收入減少，抑制了農(nóng)民進城的積極性。

（二）農(nóng)民對土地使用自主性可以認(rèn)為是從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立開始的，這種制度規(guī)定土地按人口的多少平均分配，并結(jié)合土地的肥瘦、距離村莊和水源的遠近搭配細分，這種土地的劃分雖然可以做到一定的公平，使農(nóng)民減少怨言，但這種土地的細碎化也在一定程度上限制了土地的規(guī)模化發(fā)展

作為單個的農(nóng)民個體，由于缺乏必要的專業(yè)知識和資金來源，不可能在分散的土地上推廣新的農(nóng)業(yè)技術(shù)和機械化農(nóng)用機器，不能夠使農(nóng)業(yè)達到規(guī)模化經(jīng)營，難以進一步提高我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。隨著中國城市化進程的加快，對非農(nóng)業(yè)用地的需求也在不斷增加，摘要集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在加快城市化進程中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，《土地管理法》明確規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能用本集體所有的土地，不允許使用村或村民小組的土地”。這不僅限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地域性經(jīng)營，而且還使城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模難以擴大。

（三）在土地流轉(zhuǎn)，我們應(yīng)堅持以下四個原則

第一，堅持確保所有權(quán)、穩(wěn)定合同權(quán)利、鼓勵使用權(quán)利的原則；第二，維護農(nóng)民的權(quán)利和利益，堅持“自愿、補償、法律”的原則。；第三，優(yōu)化土地資源配置，優(yōu)化土地與其他生產(chǎn)要素的結(jié)合；第四，堅持保護耕地、保護基本農(nóng)田的原則。然而現(xiàn)實存在的為題是，我國當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏正規(guī)的流轉(zhuǎn)市場、土地流轉(zhuǎn)相關(guān)方面的法律不夠健全、針對農(nóng)民的社會保障制度還不夠完善，在土地流轉(zhuǎn)過程中政府職能錯位等，這些影響因素都嚴(yán)重地制約著農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移并進而影響城市化的發(fā)展。不完善的土地流轉(zhuǎn)市場機制，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進行。當(dāng)前，我國農(nóng)村大部分的土地多以口頭形式進行流轉(zhuǎn)，且很大一部分流轉(zhuǎn)僅限于熟人和親朋好友之間，這種流轉(zhuǎn)是建立在親情或友情之上的，出租方相信承租方在租賃期間不會對土地進行濫用，會保證土地的原有模樣，承租期限也是在承租方收獲土地上的農(nóng)作物之后自動到期。這種土地流轉(zhuǎn)方式在陌生人之間很少見，雖然在一定程度上也提高的土地的利用效率，但是提升空間不大，不能形成土地的規(guī)模經(jīng)濟。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，我國有近三分之二的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級行政單位沒有建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，大部分的土地流轉(zhuǎn)沒有簽訂相關(guān)合同，僅有口頭的形式確立租賃關(guān)系，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛，處理起來就相當(dāng)棘手。與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠健全，針對土地流轉(zhuǎn)過程中所遇到的問題，主要依據(jù)《憲法》、《土地管理法》以及相關(guān)的土地政策，然而這些法律和政策對土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題界定不清晰，土地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范作為依據(jù)，即使有部分土地流轉(zhuǎn)簽訂了書面協(xié)議，但是由于農(nóng)民法律知識不充分，簽訂的協(xié)議可能存在程序上的漏洞，在一旦遇到糾紛時，所簽訂的協(xié)議可能不具有法律效力，不能真正的保護租賃雙方的合法權(quán)益。針對我國農(nóng)民的社會保障制度還不夠完善，由于我國固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的戶籍管理制度，進城務(wù)工的農(nóng)民不能享受和具有城市戶口的勞動力相同的社會保障。所以，在這種社會保障還不公平完善的情況下，農(nóng)民必須考慮自己的未來，這時農(nóng)民就會把土地視作最后的生活保障，即使在失業(yè)的情況下依然可以維持最低的生活水平。農(nóng)民在進城務(wù)工時就會找人代耕或者將土地撂荒，對土地進行粗放式經(jīng)營。所以說，針對農(nóng)民的社會保障的不完善阻礙了土地的大規(guī)模和長時間的流轉(zhuǎn)，降低了土地的利用效率，也由于農(nóng)民對土地的這種較強依附性，使得農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿和進城居住的積極性不高，制約著我國城市化的發(fā)展。政府作為社會職能部門，在土地的流轉(zhuǎn)中本應(yīng)充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，但現(xiàn)實是政府職能部門在土地流轉(zhuǎn)職能的越位和缺失，該管理的地方，服務(wù)不到位，不該管的地方，越權(quán)插手，與民爭利。這就造成了土地流轉(zhuǎn)市場的混亂無序和對農(nóng)民利益的侵害。這都嚴(yán)重的挫傷了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（四）我國農(nóng)村土地征用制度的不完善，削弱了農(nóng)民進城的能力

我國的土地征用制度存在的問題是：土地征用范圍不明確。《土地管理法》第2條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要、可以依法對集體所有的土地實行征用。但是，對于“公共利益”的理解具體到相關(guān)項目時，卻沒有明確的界定。一些地方政府就以“公共利益”為借口濫用土地征用權(quán)，利用政府強制力低價征用農(nóng)民的土地，然后又轉(zhuǎn)手高價賣給開發(fā)商，大搞土地財政，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，制造出很多有損政府形象的政府與農(nóng)民的土地糾紛事件。影響惡劣，損害政府的公信度，使農(nóng)民對政府怨聲載道，不利于社會的和諧穩(wěn)定。從另一方面來看，過低的土地征用補償，削弱了農(nóng)民進城的動力。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查，在土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”中，若以土地成本價為100，則農(nóng)民只得到了5%~10%，村級得到20%`30%，政府及各部門得到了60%~70%。從這一組數(shù)據(jù)中就可以看到，農(nóng)民作為土地的主人，得到的補償卻是最少的。

三、制定適合當(dāng)前情況的土地制度，加速城市化進程

（一）明確農(nóng)村土地的所有權(quán)屬性

根據(jù)《土地管理法》和我國農(nóng)村的實際情況，明確土地所有權(quán)主體的身份，使其成為具有自主產(chǎn)權(quán)的法人單位，賦予其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處置土地的權(quán)利，根據(jù)自己需要，對土地的使用權(quán)進行再配置。延長農(nóng)村土地所有權(quán)的期限，即使農(nóng)村人口增加，也不再重新分配土地，土地?fù)碛姓邔㈤L期擁有土地，新增人口不再自動獲得土地，這新新增的農(nóng)村人口因為沒有獲得土地，就只能向城市轉(zhuǎn)移，尋找工作。這樣，即減輕了土地的壓力，有為城市的建設(shè)提供了大量的廉價勞動力，有利于城市的發(fā)展進步。

（二）賦予農(nóng)民包括抵押權(quán)在內(nèi)的土地使用物權(quán)

用法律明確農(nóng)民的土地使用物權(quán)將農(nóng)民在承包期內(nèi)所獲得的對土地的占有、利用、收益以及繼承，轉(zhuǎn)讓，出租等使用權(quán)力上升為法律，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的地域性限制，應(yīng)該制定一種合理的、有針對性的土地政策，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。

（三）建立完善的土地市場流轉(zhuǎn)體系

在土地產(chǎn)權(quán)明確的背景下，一是建立土地使用權(quán)商品化的市場價格評價制度，包括基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價的價格體系。二是建立土地流轉(zhuǎn)的市場中介機構(gòu)，為土地的流轉(zhuǎn)提供市場信息，降低雙方的搜尋成本，有效的加快土地流轉(zhuǎn)。三是政府部門要加大對土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管力度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場。

（四）建立完善、合理的征地補償制度

對政府征用農(nóng)村土地的制度，要嚴(yán)格限制其使用范圍，明確界定“公共利益”的界限，嚴(yán)防政府以“公共利益”為借口大量征用農(nóng)民土地。針對合法、合理、合規(guī)的土地征用，政府也應(yīng)按照市場價格對失地農(nóng)民進行補償，嚴(yán)厲制止政府大搞土地財政。雖然土地的征用使農(nóng)民喪失了土地，但合理的征地補償，又為農(nóng)民的進城提供了原始資金。上面只是從土地制度的四個大的方面介紹了在城市化進程中土地制度所存在的弊端，如果細分的話，一定還有其他方面的不足之處。為了加快城市化進程，讓農(nóng)民市民化，政府還有許多的事要做，像社會保障，農(nóng)民的就業(yè)，農(nóng)民整體素質(zhì)的提高以及城市的規(guī)劃等都是政府所要面臨的問題，只有全面考慮問題，才能從根本上解決問題，才能讓我國的城市化更有質(zhì)量而不只是簡單的把農(nóng)民搬進城市。

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作者:李亞軍 單位:內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院