城市化困局及集體土地入市分析

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摘要：我國(guó)城市化所需土地供應(yīng)應(yīng)區(qū)分公共利益需求和非公共利益需求，分別對(duì)待：征收是解決公共利益需求土地供應(yīng)的主要路徑，耕地保護(hù)在此是一個(gè)偽命題；對(duì)后者，集體土地“同權(quán)”、“入市”僅僅提供了可能性，要使可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，需要“市場(chǎng)”和“政府”聯(lián)手方能成功。

關(guān)鍵詞：城市化;集體土地;入市

“城市化是所有發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中無(wú)一例外走過(guò)的道路”，是一個(gè)國(guó)家從前工業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)過(guò)程中必然伴生的現(xiàn)象，其外觀表征是城市的興起及擴(kuò)張，農(nóng)村居民流入城市，定居成為城市居民。城市化除人口結(jié)構(gòu)變化外，還有生活方式的結(jié)構(gòu)性變化以及城鄉(xiāng)格局、面貌的結(jié)構(gòu)性變化。城市化本身不是目的，在一定程度上，可以視為一種手段。“城市化的本義或目的，是通過(guò)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等和城鄉(xiāng)共同富裕”。“城市化的推進(jìn)并不必然導(dǎo)致村莊的終結(jié)，推進(jìn)城市化也替代不了農(nóng)村的發(fā)展”。這一點(diǎn)，對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國(guó)家而言，尤其如此。

一、城市化之爭(zhēng)：學(xué)科的不同視角

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)城市化的洞見

經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)城市化的見解離不開城市效益。綜合其關(guān)于城市化的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，主要有兩種：1．大城市論，即主張發(fā)展大城市來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)的城市化其主要立論的基礎(chǔ)是效益：“規(guī)模在100萬(wàn)至400萬(wàn)人的大城市，凈規(guī)模收益最高，達(dá)到城市GDP的17%-19%。超過(guò)這個(gè)規(guī)模區(qū)間，凈規(guī)模收益逐漸遞減，而規(guī)模小于10萬(wàn)人的城市，則無(wú)法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益”。2．小城鎮(zhèn)論，即主要依托縣、市城鎮(zhèn)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市化其立論是城鎮(zhèn)化的發(fā)展是自我發(fā)展的過(guò)程，而不是什么規(guī)模效益。“我國(guó)采取‘城鎮(zhèn)化’發(fā)展戰(zhàn)略的決策理由，顯然不是理論界討論的規(guī)模效益或者其他經(jīng)濟(jì)理性，而是對(duì)縣及縣以下城鎮(zhèn)在國(guó)家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認(rèn)可”。對(duì)于城市化過(guò)程中產(chǎn)生的建設(shè)用地需求，經(jīng)濟(jì)學(xué)者幾乎普遍噤聲，似乎這根本不是一個(gè)問(wèn)題。相反，土地供應(yīng)問(wèn)題是法學(xué)研究的重心。

（二）法學(xué)研究者對(duì)城市化的牌底

對(duì)于城市化所需要的土地供給，法學(xué)家給出的答案之一是征收。征收本身是合法的，只要確實(shí)是為了公共利益且補(bǔ)償合理，征收就不宜受到排擠或歧視。真正要反對(duì)的是商業(yè)目的的征收，應(yīng)“嚴(yán)格區(qū)分公益性和商業(yè)性用地，并分別建立不同的供地體系。禁止為商業(yè)目的的征收”。征收僅能解決城市化過(guò)程中的部分土地供給，受限于公共利益的目的限制，對(duì)非公共利益目的的建設(shè)用地，不能通過(guò)征收來(lái)解決。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，法學(xué)家給出的方案是“市場(chǎng)”，即通過(guò)市場(chǎng)自由交易來(lái)解決土地供給。不過(guò)，這一手段的使用，取決于一個(gè)前提：解禁我國(guó)法律對(duì)集體土地用途的不當(dāng)限制。我國(guó)土地法中的主要問(wèn)題在于集體土地的不當(dāng)用途管制。在我國(guó)，違反比例原則、對(duì)不同所有制下的土地適用不同搞得用途管制是既成事實(shí)。土地供應(yīng)的一級(jí)市場(chǎng)就此被政府壟斷，土地征收補(bǔ)償金和土地出讓金之間的巨大利差，極大刺激地方政府的征地沖動(dòng)，“土地財(cái)政”一時(shí)遍地開花。

二、我國(guó)城市化的困局：土地供給短缺

當(dāng)前我國(guó)城市化的主要困局是建設(shè)用地存量嚴(yán)重不足，影響城市發(fā)展。從功能角度區(qū)分，一座城市坐落的建設(shè)用地，有兩種目的：一是用于公共利益。公園、廣場(chǎng)、公立醫(yī)院、學(xué)校、公權(quán)力機(jī)關(guān)、城市道路等，均屬于此類；二是用于非公共利益。工商業(yè)、城市居民、私立學(xué)校、私立醫(yī)院等用地，是個(gè)人利益用地。對(duì)第一類用途的建設(shè)用地，不存在土地供應(yīng)短缺問(wèn)題，因?yàn)椋瑸榱斯怖妫魇湛梢越鉀Q一切。城市化中真正意義上的建設(shè)用地短缺，來(lái)自第二類用途的建設(shè)用地：城市擴(kuò)張和新建中的居民住宅、工商業(yè)用地等需求，因土地的不動(dòng)性和不可再生性，國(guó)有建設(shè)用地存量很小，根本無(wú)法滿足其需要。集體土地數(shù)量巨大，但因“建設(shè)必須使用國(guó)有土地”之法律限制，集體土地在法律上不能直接供其所用；因非屬公共利益，其所需土地又不能通過(guò)征收變性為國(guó)有土地，短缺就這樣形成了！

三、解決建設(shè)用地短缺的路徑

（一）集體土地征收中的問(wèn)題與對(duì)策

1．公共利益標(biāo)準(zhǔn)的可操作性

作為大陸法系國(guó)家中的一員，我國(guó)法律對(duì)征收中的公共利益采取概括條款，什么是公共利益，法律并未給予列舉式解答。其問(wèn)題是：該條例屬于行政法規(guī)，其適用范圍僅限于國(guó)有土地上的房屋，集體土地的征收并不適用。筆者認(rèn)為，在對(duì)集體土地的征收中，公共利益的認(rèn)定完全可以借用《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的規(guī)定，其中第1款第5項(xiàng)可以參考適用對(duì)城中村的征收。《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》第8條中的“轉(zhuǎn)引條款”表述為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”，其作用如同一個(gè)“插口”，使得法律或其他行政法規(guī)中關(guān)于公共利益的不同列舉事項(xiàng)，可以憑借這個(gè)“插口”，成為征收的依據(jù)。

2．征收補(bǔ)償?shù)倪m當(dāng)性

美國(guó)憲法第五修正案確定的征收標(biāo)準(zhǔn)有二：一是公共用途；二是公平補(bǔ)償。這一點(diǎn)也為《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》所借鑒，體現(xiàn)了我國(guó)立法的進(jìn)步。其不足在于：將征收對(duì)象確定為國(guó)有土地上的房屋，征收客體是房屋所有權(quán)，城市居民房產(chǎn)卻是房屋所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的結(jié)合體。不過(guò)，這種缺憾并沒有損害被征收人的利益，該條例第19條第1款“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”的規(guī)定，巧妙地把“地”價(jià)算了進(jìn)來(lái)。筆者認(rèn)為，兩種不同用途的土地的征收標(biāo)準(zhǔn)是不易“參照”的，宅基地屬于建設(shè)用地，耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地（包括宅基地）門檻很高，不易實(shí)現(xiàn)，正因?yàn)槿绱耍谵r(nóng)村，宅基地的轉(zhuǎn)讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于承包地，“參照”可能會(huì)降低宅基地應(yīng)有的征收價(jià)格。

（二）集體土地“入市”的問(wèn)題與對(duì)策

“入市”是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的別稱，其實(shí)質(zhì)是打破法律強(qiáng)加在集體建設(shè)用地頭上的“兩個(gè)限制”：用途限制和權(quán)能限制。用途限制的實(shí)質(zhì)是行業(yè)限制，即集體建設(shè)用地是否可廣泛應(yīng)用于各種行業(yè)，包括房地產(chǎn)行業(yè)。現(xiàn)行的法律制度和政策嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地的用途，將其限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民自建房屋這一狹小的角落。權(quán)能限制的重點(diǎn)是受讓主體限制，即只能在“農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的圈子內(nèi)進(jìn)行近親繁殖，新農(nóng)村建設(shè)中多余的房屋，也不能向城市居民出售。

1．耕地、自留地、自留山

因涉及耕地保護(hù)，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可能輕易入市交易，為城市化提供建設(shè)用地的。自留地、自留山，雖未經(jīng)歷發(fā)包承包過(guò)程，但其客體實(shí)為耕地，其權(quán)利性質(zhì)，更接近土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一并對(duì)待。

2．集體建設(shè)用地

集體建設(shè)用地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地和公用設(shè)施、公益事業(yè)用地。首先得其利者為集體組織、農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對(duì)于城市郊區(qū)和城中村的農(nóng)民、集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，尤其如此。不過(guò)，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須解決一個(gè)法律前提，即“同權(quán)”，即不再將宅基地限制在本集體組織成員之間，不再將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地限制在“合并、破產(chǎn)”等領(lǐng)域，其實(shí)質(zhì)是受讓主體的泛化，即“去身份化”。“同權(quán)”是“入市”的前提。因此，要滿足城市化對(duì)集體建設(shè)用地的區(qū)位和數(shù)量要求，還需要“市場(chǎng)”和“政府”聯(lián)袂出擊。

四、結(jié)論

城市化總體上是一個(gè)必然的、自發(fā)的過(guò)程。對(duì)我國(guó)而言，城市化所需要的土地供給短缺主要是法律的不當(dāng)限制和土地的區(qū)位性特征所致，在土地二元制的現(xiàn)行法律體系下，集體土地是城市化土地供給的主力軍，這種供給，區(qū)分公共利益需求和非公共利益需求：對(duì)公共利益需求而言，征收是主要手段，在此領(lǐng)域，耕地保護(hù)是一個(gè)偽命題。不過(guò)，解禁首要的功能是集體建設(shè)用地權(quán)利人可以通過(guò)交易套現(xiàn)其土地價(jià)值。要使集體建設(shè)用地為城市化服務(wù)，還需要政府的介入，通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃和還耕、開墾新耕地等措施，使近郊集體土地能夠成為城市擴(kuò)張的建設(shè)用地。在這一領(lǐng)域，耕地保護(hù)是一個(gè)真實(shí)的命題。

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作者:王蓓蓓 甄增水 單位:華北電力大學(xué)