生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟

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一、生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的內涵與特征

(一)內涵

(1)生態(tài)環(huán)境是影響人類生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數量與質量的總稱，是關系到社會和經濟持續(xù)發(fā)展的復合生態(tài)系統。因此，相對于更容易為人們所感知的具體環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境還包括不易于感知的生態(tài)和環(huán)境風險，是具體環(huán)境上升到有機聯系整體的理性把握。

(2)相對于環(huán)境保護注重對某一具體環(huán)境問題的解決，生態(tài)保護更注重對生態(tài)環(huán)境進行全方位、多角度的保護。具體來說，生態(tài)環(huán)境保護不僅關注某一具體問題的解決，還關注如何在源頭上避免類似問題的發(fā)生，并給出一整套切實可行的方法，使生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。環(huán)境法制在不斷完善，而環(huán)境問題層出不窮，愈演愈烈，關鍵在于沒有很好地貫徹生態(tài)文明理念，沒有從系統的角度和思維保護生態(tài)系統，而僅局限于治理污染，走的是先污染后治理的老路。

(二)特征

生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟是指法律規(guī)定的機關和有關組織在行政機關、企事業(yè)單位或其他組織及個人的作為或不作為致使生態(tài)環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情況下，以自己名義代表國家、集體或不特定多數人向人民法院提起的旨在維護不特定多數人利益的訴訟。在這一概念理解的基礎上，生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟具有三個特征。1．案件性質的公益性。如何界定“生態(tài)環(huán)境公益”是該類訴訟的先決問題。最容易為公眾所感知的兩類公益就是特定多數人的利益和不特定多數人的利益。其實，很多涉及特定多數人的環(huán)境案件，并不是真正意義上的生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案件，因為“在環(huán)境公益的視野里，特定多數人的利益和不特定多數人利益的區(qū)別更加明顯。前者本質上是私益，人們給它的‘公’的判斷其實只是指示它的多，或者它代表多。如果拋開數量上的這個多，它就變成了純粹的私”。只有對那些表現為不特定多數人的、不可分割的整體性生態(tài)環(huán)境權益的案件，才能適用生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟，對于那些看似公益，實則私益的案件，應當按一般訴訟程序處理。2．起訴主體的特定性。生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟若采用“任何人”原告標準，可能會導致訴訟效果適得其反，還可能侵犯私益。采用“好事者除外”①原告標準可以較好地修正“任何人”原告標準的兩大缺點。法院應推定每一個起訴者都非“好事者”，一般應在庭審中結合被告提供的證據來決定起訴者是不是“好事者”。唯有在起訴者被法院認定為“好事者”的情形下，它才不具有原告資格。生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟制度的建立和完善，一方面通過法律制度維護環(huán)境權，促進生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化;另一方面，必須對原告資格進行必要限制，否則勢必帶來過多訴累，造成訴訟爆炸，很難使生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟在最佳限度內發(fā)揮其最大作用。3．受案范圍的完整性。如前所述，該類案件既包括環(huán)境污染案件，也包括生態(tài)保護案件。不同于一般的民事侵權案件，生態(tài)環(huán)境侵權案件具有如下特點:

(1)受害人的眾多性。生態(tài)環(huán)境侵權案件是對生態(tài)環(huán)境的侵害，影響的必定是不特定多數人的利益。按照傳統訴訟方式來看，生態(tài)環(huán)境案件確實是令人頭疼的訴累案件。生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟機制的引入，使程度不一的問題得以打包解決，使煩瑣的個體流程得以一站式解決。

(2)影響范圍的廣域性。生態(tài)環(huán)境問題往往不局限于某一特定地域，跨縣城、跨地區(qū)甚至跨省的生態(tài)環(huán)境問題時有發(fā)生，在這種情況下，傳統訴訟方式難以勝任，生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的引入可以讓區(qū)域間的審理機關依照一定規(guī)則明確自己的職能分工，或者采取聯合管轄的辦法，更好地解決影響范圍大的生態(tài)環(huán)境案件。

(3)案情的復雜性。生態(tài)環(huán)境案件的當事人雙方力量較為懸殊，面臨因果關系難以證明、證據技術要求性高、審理時間長、審判難度大等問題。在生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟制度的框架下，法律規(guī)定的機關可以彌補當事人力量相差懸殊的不足，相關組織和社會團體可以發(fā)揮自己的專業(yè)知識以彌補專業(yè)性強的門檻，抱團集中力量使相關案件按照訴訟程序進行，最終維護自己的權益。

二、生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的理論創(chuàng)新

(一)對當事人適格理論的創(chuàng)新

當事人適格理論是訴訟理論的重要組成部分。傳統訴訟理論對于原告資格的認定往往嚴格遵循“直接利害關系”原則，由于只有自身權益受到侵害的人才具有原告資格，無形之中就關閉了對社會公益權利的救濟之門。伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速，生態(tài)破壞與環(huán)境污染案件日益增多。這些案件的突出特點是侵害現象呈放射性狀態(tài)，對每個個人而言，這種損害并不很嚴重，而且受害人是分散和孤立的，他們很難組織化聯絡。即使個別公民為維護自身權益尋求法律救濟并勝訴，也僅僅是維護了起訴人自己的利益，社會意義不大。另一方面，違法者依然沒有得到應有制裁，公共利益仍在遭受損害。這就是典型的“公地悲劇”。在這種狀況下，訴訟領域內出現了一種新動向:原告在向人民法院主張自己的利益的同時可以主張對因同一事件受害的其他廣大公民利益的維護。這與傳統的原告適格理論和訴益理論存在矛盾。有鑒于此，許多國家不再過度強調適格理論。生態(tài)環(huán)境保護案件大多涉及公益，基于公共信托理論和私人檢察總長理論，生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟在原告資格問題上做出了大膽的創(chuàng)新。1．肯定法律規(guī)定的機關有資格提起生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟。法律規(guī)定的機關到底有哪些，當前并無明確解釋。但筆者認為，檢察機關應當是最能代表國家利益和社會公共利益的國家機關。自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和社會公共利益代表的面目出現。更重要的是，檢察機關有足夠的專業(yè)能力運用法律手段解決相關問題。檢察院以外的其他機關如果能成為適格原告，一定也是在這些實質方面有不同程度的契合性。2．肯定法律規(guī)定的有關組織有資格提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟。大量的社會團體，尤其是環(huán)境保護非政府組織對生態(tài)環(huán)境保護起到了巨大作用。這些組織主要開展公益性、互助性和自律性活動，具有民間性、獨立性和組織性等特征。社會團體之所以比個人能夠發(fā)揮更大作用，原因在于協同效應。協同效應是指不同主體與環(huán)節(jié)之間，通過合作和配合實現優(yōu)勢互補，發(fā)揮出1+1＞2的整體效果。立法者將生態(tài)環(huán)境案件適格原告范圍擴大的邏輯起點是:國家機關不可能對每一個污染源或可能造成污染的行為進行動態(tài)、全面而徹底的監(jiān)管。為此，讓更多的社會團體參與進來并保持協同合作，以達到有效保護生態(tài)環(huán)境的目的。在個人不能作為公益訴訟原告的情況下，環(huán)保組織是生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的主力軍。但是，對這類組織的寬泛解釋不代表任何社會團體和組織都能夠作為生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的原告，必須對社會團體的服務宗旨、成立時間、社會評價和社會認可度等進行一定考量。

(二)環(huán)境權向環(huán)境訴權轉換路徑的創(chuàng)新

訴權是法律賦予社會主體在其權益受到侵害或與他人發(fā)生爭執(zhí)時，請求審判機關通過審判方式保護其合法權益的權利。學界普遍認為，訴權是民事訴訟法學上特有的概念，離開訴權理論指導，民事訴訟程序模式的建構和訴訟權利義務的分配便失去了存在的理論基礎。但是通過考察其他種類訴訟可以發(fā)現，任何訴訟都存在訴權的問題。這一現象的原因在于訴訟的產生和訴權的存在都基于“權益受到侵害”這一前提條件。“權益受到侵害”的形式和種類多種多樣，訴權也必然具有不同的表現形式，公益訴權就是一種典型的表現形式。缺失了公益訴權，審判權就無從啟動與運作，沒有原告就沒有訴訟。不僅檢察機關被賦予公益特別訴權，而且一些社會公共團體也被賦予幫助特定的社會成員尋求訴訟保護的權利，這是訴權社會化的必然結果。在生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟之前，一般環(huán)境案件的救濟權利轉換路徑為環(huán)境權———具體化的屬于民法范疇的財產權、人身權等實體權利，通過民事訴權來維護實體權利。這樣的傳統路徑有兩個弊端:一是將新型的環(huán)境權納入到既有的民法體系，不能對環(huán)境權進行全面徹底的保護，往往會將環(huán)境權混同為相鄰權;二是環(huán)境訴權與民事訴權性質不同，前者是公益訴權，后者是私益訴權，按照傳統民事訴權的理念無法很好地保護屬于公益訴權的環(huán)境訴權。生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的引入，使得原本冗長且片面的傳統環(huán)境權維護路徑有了長足的改進，通過生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的制度預設，環(huán)境權維護路徑轉變成環(huán)境權———環(huán)境訴權，通過環(huán)境訴權維護環(huán)境權這一簡明對應的關系，從而為環(huán)境權的保護提供了最簡單明了的救濟路徑。特別值得指出的是，權利救濟路徑的簡化在使得權利得以高效維護的同時，將原本被動性的權利轉變?yōu)橹鲃有缘臋嗬挥袑⒏啾粍有詸嗬D變?yōu)橹鲃有詸嗬傻膶嶋H作用才能最大化。

(三)進一步踐行能動司法理論

20世紀50年代以來在美國出現、目前已經逐漸成熟的司法能動主義已經在國外的生態(tài)環(huán)境保護訴訟制度實施中產生了積極作用。如，印度法院往往將抽象的憲法環(huán)境保護原則進行能動解釋，進而推導出環(huán)境權。印度《憲法》第21條規(guī)定:“除依照法律規(guī)定程序外，不得剝奪任何人的生命和個人自由。”印度最高法院對這項消極權利做了如下的能動解釋:法院應當維護公民廣義的人身自由，規(guī)定人身自由的法律都應當是合理、公正的。正是在這樣的指導原則下，印度司法機關進一步能動地解釋出《憲法》第2l條所保障的生命權包括了享受免于污染的水和空氣的權利，從而承認了健康環(huán)境權作為生命權的內容之一。鑒于環(huán)境權的特殊性，在印度其他國家機關未能積極地履行職責給予保護時，法院可以對這些利益進行積極保護。印度法院關于環(huán)境權的解釋和司法保護是對司法能動主義的有力踐行。這為我國建立有中國特色的生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟制度提供了很多經驗。盡管學界對環(huán)境權的實質有一定爭議，但對應當賦予公眾的環(huán)境知情權、環(huán)境決策參與權以及公眾訴權這些問題均達成了共識。我國當前的能動司法，更多地在于對法律的相對靈活適用上。而印度的經驗告訴我們，能動司法更在于忠于立法精神的法律解釋以及與法律適用的有機聯系。印度的成功經驗應當成為我國生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟相關制度繼續(xù)完善的方向。

三、生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的制度優(yōu)勢

(一)傳統環(huán)境行政執(zhí)法的有益補充

當前單一化的環(huán)境行政執(zhí)法模式已經暴露出了許多問題。首先，在我國現階段，絕大部分生態(tài)環(huán)境問題全靠環(huán)境行政部門單一主體監(jiān)管，而生態(tài)環(huán)境問題錯綜復雜，使得環(huán)境行政部門在監(jiān)管時力不從心，很難對所有的生態(tài)環(huán)境問題進行持久高效的監(jiān)管。其次，即使環(huán)保部門發(fā)現生態(tài)環(huán)境問題，但在現有條塊分割的行政管理體制下，生態(tài)環(huán)境問題也絕非環(huán)境行政部門單個部門就能徹底解決。如，針對一些重大環(huán)境違法現象，環(huán)境行政部門在窮盡其他環(huán)保執(zhí)法手段均無效時，最終只能選擇采取強迫違法企業(yè)停產的行政強制措施。但此項行政強制措施，環(huán)境行政部門卻無法獨立完成。在我國，環(huán)境強制執(zhí)行權是以申請法院執(zhí)行為原則，環(huán)境行政部門自行執(zhí)行為例外。如《大氣污染防治法》規(guī)定了縣級以上環(huán)境保護行政主管部門和依法行使監(jiān)督管理權部門的部分自行強制執(zhí)行權。只有在法律、法規(guī)明確規(guī)定環(huán)境行政機關享有環(huán)境強制執(zhí)行權時，環(huán)境行政機關才能自行執(zhí)行。這一缺陷直接導致一些大型企業(yè)有恃無恐地繼續(xù)其環(huán)境違法行為。最后，監(jiān)管手段單一。粗放的監(jiān)督———出現問題———行政處罰范式使得相關的環(huán)境污染主體僵化對應，尤其在行政處罰力度較輕、企業(yè)罰款數額遠遠不及治理排污花費的情況下，企業(yè)往往選擇接受處罰而不愿意對自身污染行為進行相應治理，有的企業(yè)甚至預留了罰款預算。這使得行政處罰和罰金的最終目的無法達到。更重要的是，基于“理性經濟人”假定，一些地方政府對GDP的盲目追求以及地方保護主義思想的作用，使其在很多情況下并不能完全代表公益。正是由于這些缺陷的存在，生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟機制更具制度優(yōu)勢。生態(tài)環(huán)境公益訴訟是一種外部的監(jiān)督機制，是公眾參與環(huán)境行政執(zhí)法的一條渠道，它的存在可以提高環(huán)境執(zhí)法者的判斷力和責任感，能夠加強對環(huán)境行政權力行使的監(jiān)督，使得行政執(zhí)法部門在對待環(huán)境問題時不能敷衍了事，促使環(huán)境執(zhí)法者全面判斷環(huán)境污染和環(huán)境破壞行為，并對其進行符合法律規(guī)定和產生積極效果的制裁。而且，相對于簡單粗暴、強制性強的剛性環(huán)境監(jiān)管模式，生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的開展，將有助于柔性管理模式的構建，使得對抗性關系的緩和與交流性關系的加強。傳統環(huán)境監(jiān)管多為剛性管理，在剛性監(jiān)管機制中所運用的方法大多帶有強制色彩，在這種管理機制的作用下，監(jiān)管主體和被監(jiān)管主體的關系大多是對抗性關系，很多問題僅僅在表面上看似解決，并未從根本上得到解決。生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟更多注重公民和新型組織的參與，這與柔性管理方式理念一脈相承，使得生態(tài)環(huán)境問題的最終處理更能符合實際需要。

(二)衡平考量了司法公平與司法效率

公平與效率是人類探索的永恒課題和普遍關注的社會經濟問題。但是，傳統的法學界和司法實務界對司法權運作往往只片面地追求司法公平，忽視了司法效率的重要性。其實，公平是核心和根本，效率是基礎和保證，兩者對立統一。司法效率，是司法資源的投入與辦結案件及質量之間的比例關系。司法效率追求的是以盡可能合理、節(jié)約的司法資源，謀取最大限度地對社會公平的保障和對社會成員合法權益的保護。“有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權以便造成一種刺激，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動。”傳統訴訟程序對形式公平的偏重，使得社會弱者必然會因為訴訟成本高昂，而訴訟收益甚微，不得不放棄通過法律程序保護合法權益。生態(tài)環(huán)境保護需要我們進行新的制度創(chuàng)新，所企及的就是任何人都能像愛護自己的財產一樣來愛護自己身邊環(huán)境的制度。因此，生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟需要對諸如特殊的舉證責任、獎勵訴訟措施、懲罰性賠償金等制度做一些更有針對性的制度設計。這些更加注重實質公平的程序權利設計，集中體現了生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟對弱者的扶助，以期實現實質公平的程序理念要求。同時，相較于傳統訴訟，生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟能更好地實現效率價值，可以發(fā)揮更大的整合優(yōu)勢，從而降低制度成本。有學者指出，當前生態(tài)環(huán)境公益訴訟對原有訴訟制度的聯動作用方式主要有:一是執(zhí)法體制補缺型，如2007年貴州清鎮(zhèn)市法院審理的“兩湖一庫管理局訴天峰化工案”。二是執(zhí)法能力加強型。如2009年2月江西新余市檢察院提起的仙女湖污染案。三是損害救濟支持型，如2008年湖南望城的“花扎街村案”。四是國家損害索賠型，如廣州海珠區(qū)檢察院在廣州海事法院就海珠區(qū)石榴崗河污染提起的侵權訴訟。無論生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟發(fā)揮了以上哪一類型的作用，都是對既有糾紛解決機制不足之處的補足與制度真空的填充，使得不同糾紛解決機制整合后的制度成本得到大幅降低，效率得到極大提高。此外，生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟使生態(tài)環(huán)境問題得到最全面徹底地解決，可以避免不同法院對同一或者同類生態(tài)環(huán)境案件作出參差不齊的不公平判決，實現“同案同判”的公平司法夢想。

作者：余彥單位：中南大學法學院