城市與區域生態環境保護統籌規劃
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盡管我們在城市與區域統籌規劃、城市與鄉村統籌規劃方面做了不少工作，但是由于城市規劃法和城鄉規劃法都未曾編制實施細則，城鎮體系規劃與城市總體規劃中的生態建設與環境保護規劃的內容深度沒有統一的要求，縣（市）域總體規劃又因受縣（市）行政轄區偏小的限制，跨縣（市）域的環境治理與生態建設措施很難協調一致、落實行動，生態環境保護規劃的實施力度、實效不夠理想。正是由于一方面生態環境保護規劃滯后、實施不力，另一方面，各地生態損害嚴重、生態系統功能退化、環境問題凸顯，統籌城市與區域的生態環境保護規劃就成了非常急迫的任務。城市、區域生態環境保護規劃必須統籌，還基于以下幾點共識：
（1）正確認識人與自然的關系。如果沒有人，自然界依然繼續存在，而人的生存與發展卻離不開自然。所以，無論是城市、村落、區域，凡是有人類活動的地方，都要敬畏自然，規范自己的行為，和自然和諧相處、協調發展。
（2）城市與區域客觀存在著基本的統一性。諸如資源開發利用的共享與互補，城市與區域之間各項功能的緊密聯系，生態環境要素動態變化的無邊界性或邊界不穩定性，人類活動對生態環境影響的跨行政區界的擴散。因此，城市與區域建設生態文明的一致的目標和通過統籌規劃建立改善生態環境質量的聯動協調機制是城市與區域的共同利益。
（3）城鎮化不能只考慮各級中心城市的擴大與發展，不能只向“三農”與環境索取。健康發展、可持續發展的城鎮化在提高城市自身質量水平的同時，積極發揮中心城市的輻射功能，支援“三農”，帶動區域發展，反哺生態環境。
（4）評價城市的宜居性，不僅是指城市居民的住房狀況，而是包括居住、工作（就業）、學習、醫療、交通、游憩等多種功能效率和民眾的滿意度，還有城市與區域的水源與空氣的清潔度，是否有利城鄉居民的身心健康。
（5）生態文明建設與生態環境保護是龐大的系統工程，涉及方方面面，要求全國上下各地各部門共同努力，通過全國的、區域的、綜合的、專項的規劃的銜接與協調，對生態環境進行聯建、聯防、聯控、聯治，并持之以恒，不斷提高。城市與區域生態環境保護統籌規劃的主要途徑：第一，貫徹執行全國主體功能區規劃，編制省級、地市級主體功能區規劃；第二，跨省（直轄市、自治區）行政區界、跨市、縣行政區界的各類區域性規劃中的生態環境保護規劃要相互銜接；第三，城市總體規劃、生態環境保護專項規劃要和全國、省、市、主體功能區規劃、各類區域性規劃相銜接；第四，科學編制分布于廣大區域的鄉規劃，村莊規劃，充分利用各具特色的地理環境為當地和所在區域的生態環境系統的良性發展做貢獻；第五，建立和完善能支持上位規劃指導下位（后續）規劃、宏觀規劃指導中觀微觀規劃的體制與機制，以利發揮規劃系統對生態環境保護的合力作用。
2主體功能區規劃
2010年12月21日印發的《全國主體功能區規劃》是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。它統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。實施這一規劃，非常有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，促進資源節約和環境保護，應對和減緩氣候變化，實現可持續發展。貫徹執行全國主體功能區規劃，應該在省級主體功能區規劃中充分體現，即根據全國主體功能區規劃大框架，按全國一盤棋原則，科學確定省域優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能區的功能定位、發展目標、發展方向和開發原則。浙江省主體功能區規劃須與國家層面的四類主體功能區規劃相銜接的內容簡述如下：
2.1優化開發區域
提升杭州作為長江三角洲南翼中心城市功能；提升滬杭（上海———杭州）發展帶的整體水平；培育形成湖州—杭州—紹興—寧波—舟山發展帶；調整太湖周邊地區產業布局；寧波建設成為長江三角洲南翼的經濟中心和國際港口城市；增強嘉興、湖州、紹興、臺州等節點城市的集聚能力，加強城市功能互補；加強太湖，杭州灣等地區污染治理，嚴格控制杭州灣陸源污染物排江排海和太湖地區污染物入湖，加強海洋、河口和山體生態修復，構建錢塘江、太湖、京杭運河、天目山—四明山以及沿海生態廊道為主體的生態格局。
2.2重點開發區域
在海峽西岸經濟區，強化溫州作為海峽西岸經濟區連接長江三角洲地區重要樞紐的功能，加快構建對外開放平臺，強化防臺風能力建設，加強雁蕩山等山區和沿海港灣，近海島嶼保護和近岸海域污染防治，推進水環境綜合治理和水源涵養地保護，保護好甌江、飛云江、鰲江水生態廊道。
2.3限制開發區域
國家層面限制開發的農產品主產區是指具備較好的農業生產條件，以提供農產品為主體功能。以提供生態產品、服務產品為其他功能，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高農產品生產能力的區域。浙江省屬于“長江流域主產區”，其農業經濟和主要農產品在全國占有重要地位。在浙江省主體功能區規劃中，須劃定幾個農產品主產區，為保障農產品的供應安全，要限制大規模、高強度的城鎮化開發。
2.4禁止開發區域
國家禁止開發區域，是指有代表性的生態系統，珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地，有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要在國土空間開發中禁止進行工業化城鎮化開發的重點生態功能區，包括國家級自然保護區，世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園。浙江省境內列入禁止開發區域有53處，其中有國家級自然保護區9處，面積985.15km2，國家級風景名勝區5處，面積1572.1km2，國家森林公園35處，面積1988.74km2，國家地質公園4處，面積519.7km2，上述區域要依據法律法規規定和相關規劃實施強制性保護，嚴格控制人為因素對自然生態和文化自然遺產原真性，完整性的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，引導人口逐步有序轉移，實現污染物“零排放”，提高環境質量。
3各類區域規劃
各種類型的區域規劃，包括全國城鎮化規劃，全國、省、市（地）城鎮體系規劃（含城鎮群規劃、都市圈規劃），縣（市）域總體規劃等，以往的各類區域規劃中關于生態環境保護規劃的內容不夠突出。常見一些規劃文件把生態環境保護規劃列為區域基礎設施或縣（市）域支撐系統之一，內容亦不夠深入，實施不力，效果不大，有待改正。根據浙江省地理環境和防災減災要求，需要編制跨縣（市）域、跨市（地）域的流域規劃，如錢塘江流域規劃，甌江流域規劃，甬江流域規劃。通過流域規劃，有效推進干流與支流、上中下游水生態和全流域自然環境得到切實保護。要科學設計、合理布局水利、水力工程設施，增加江、河、湖、庫蓄水能力，保證水源質量，提高防災抗災能力。浙江省是海洋大省，海域面積26萬km2。面積大于500m2的海島有3061個，約占全國海島總數的40%。大陸岸線長達2200km，多深水港灣，漁業資源、灘涂資源、油氣資源、海洋能源資源豐富，國務院已批準“舟山群島新區”，舟山群島的開發已上升為國家戰略。保護好浙江省近海與海岸生態環境不僅對本省沿海與海島人居環境、海洋經濟發展有著重大意義，也是為我國海洋生態環境保護負起應有的責任。因此，需進一步完善浙江省海洋生態環境保護規劃，要求嘉興、杭州、紹興、寧波、舟山、臺州、溫州等市的市域總體規劃和沿海各縣（市）的縣（市）域總體規劃把海洋生態環境保護列為重要內容，有些縣（市）還有必要采取聯合行動，例如樂清市需與樂清灣沿岸的溫嶺市、玉環縣、洞頭縣協作、編制樂清灣生態環境保護規劃。
4城市規劃
城市是國家與區域的政治、經濟、文化中心，理應是生態文明中心。然而，由于較為普遍存在對城市化與城市的認識誤區，城市規劃建設管理體制不夠完善，建設資金與技術條件等多方面的限制，卻頻頻出現令人擔擾的現象———人口城鎮化率越高、城市越大，生態環境就越顯惡化。通過科學的城市規劃扭轉城市———區域生態惡化趨勢，其要點是：
（1）高度重視、切實做好與全國、省、市主體功能區規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃和相關區域性規劃的銜接與協調。要認真對待這些規劃對各個城市生態空間保護和生態環境指標的規定性要求。
（2）科學預測城市所在地區對城市化速度、城市化水平、城市發展規模的環境承載能力（環境容量），測算近期、中期、遠期、遠景達到的城市化水平和各別城市適度人口規模（合理規模）、最終規模。城市化是區域的城市化，而不是把“農轉非”人口全部或大部分“化”到中心城市、讓中心城市無限擴大。事實證明，同區域發展不協調的，城市規模盲目膨脹的中心城市往往是生態環境壓力最大的城市，所以，真正成功的城市規劃必須是區域協調、城鄉協調、市、鎮、村聚落體系“三結構”（即職能結構、規模結構、空間結構）協調和生態文明的區域規劃。中心城市在區域中的首位度（即第一大城市人口數/第二大城市人口數）和“四城市指數”（即第一大城市人口數/(第二大城市人口數+第三大城市人口數+第四大城市人口數)）應恰如其分。熱中于城市規模攀比，通過撤村建居、撤鄉建鎮，并鄉擴鎮、撤鎮建街，撤縣建市、撤市建區等變更行政區劃建制，快速擴大城市規模，追求城市規模最大化，是城市—區域生態病頻發、日漸加重的淵藪。
（3）城市規劃區范圍該有多大，應與城市環境容量和城市適度規模相適應。在城市規劃區范圍很有必要劃分宜建區、限建區、禁建區，確定城市規劃區內合理的城鄉用地結構。中等規模以上的城市都應有與城市規模相適應的郊區。為了城市生態安全，須嚴控城市郊區化，住宅郊區化。應禁止在郊區劈山、填湖，侵占農田、濕地、森林公園與風景區，為富人建造高價豪宅———“山景房、江景房、湖景房、擁有私家濕地房產”等嚴重侵害生態空間的房地產開發項目。
（4）要永遠保留建成區內和規劃建設用地范圍內的所有江、河、運河、湖、塘、井、泉等水體，不能借“整治”之名縮小甚至填塞水域。根據當地氣象氣候特點（特別是風象特點）保留或加大從城區通向郊外的通風綠廊（生態廊道）。采用國家標準關于城市綠地規劃的上限或超上限指標，盡可能大幅度提高城市綠化覆蓋率，綠地率。在城市空間日趨水泥叢林化的今天，小塊綠地、小公園、狹窄的綠化帶、小面積的湖泊、濕地，已起不了城市“綠肺”的作用。很有必要把城區的綠化與郊區、區域的綠色生態空間相連接，形成足以起生態安全作用的綠地系統，并列為規劃的強制性內容，受到法規的保護。
（5）合理規劃城市規劃區內的城鄉用地結構和城市建設用地結構。通過老城區有機更新和新區科學規劃設計，建造真正意義上“宜居”的住區和有利居民身心健康的公共空間。
（6）加快產業轉型，加快發展生態產業和循環經濟；調整能源結構與交通結構；節約資源、降低能耗；完善廢棄物收集，轉運、處理的管理，提高廢棄物無害化處理能力，變廢棄物為再生資源。
（7）認真貫徹執行《中華人民共和國環境影響評價法》，對城市規劃與建設項目實施后對各種環境因素及其所構成的生態系統可能造成的影響進行分析、預測與評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策與措施，并進行跟蹤監測。
5鄉村規劃
鄉村空間即城市外圍的廣大區域。搞好鄉村規劃工作就等于搞好了區域規劃工作的大部分。以全國、省、市、縣主體功能區規劃相銜接、科學的城鎮化進程和城鎮體系、推進農村農業現代化、因地制宜的鄉村聚落合理分布為前提，鄉村生態環境保護的要點是：山水田林路村統籌規劃；保護好鄉村主要生態功能區———大面積林地（含重點林區、一般林區、自然保護區、森林公園、特種林保護區）、大片草地、水資源保護區，濕地，江河水系，水庫等。鄉村生態環境保護重要工程有：植樹造林，提高森林覆蓋率，水土保持，綜合防災（防洪、抗旱、抗風、地質災害防治等）設施，防治土壤污染，發展循環農業生態農業、生態旅游等。同鄉村生態環境保護密切相關規劃有：新農村（美麗鄉村）建設規劃，鄉村居民點體系規劃，鄉村生態旅游規劃，鄉村民俗文化保護規劃。
作者：周復多單位：浙江大學城鄉規劃設計研究院
