生態(tài)文明建設(shè)對(duì)礦政管理的啟發(fā)

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礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源保障和環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持開源節(jié)流并舉，著力提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力；必須將合理開發(fā)和節(jié)約利用資源放到國家發(fā)展全局考慮，通過開源節(jié)流、節(jié)約集約，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源保障能力，促進(jìn)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變。

1礦產(chǎn)資源為生態(tài)文明建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)和保障

黨的十八大報(bào)告中提出“收入雙倍增”的新目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),礦產(chǎn)資源是重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，我國95%以上能源、80%以上工業(yè)原料、70%以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料都來自礦產(chǎn)資源。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，已經(jīng)成為世界石油、煤炭、鐵礦石、氧化鋁、銅和水泥消耗量最大的國家。我國正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展時(shí)期，礦產(chǎn)資源需求仍將呈現(xiàn)強(qiáng)勁的增長態(tài)勢，資源供需矛盾加劇。同時(shí)，我國的礦產(chǎn)業(yè)在完善工業(yè)體系、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化和提高人民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。生態(tài)文明建設(shè)自然也需要這一物質(zhì)基礎(chǔ)作為保障。

2降低礦產(chǎn)資源開發(fā)利用帶來的環(huán)境破壞是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容

在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程中，不可避免地要破壞生態(tài)環(huán)境，造成大氣、水體和土壤污染。隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)模的增大，我國礦業(yè)生產(chǎn)過程中排放“三廢”（廢水、廢氣、廢渣）造成的環(huán)境污染有加劇的趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國各類礦山排放廢水30億t，排放廢氣5400億m3；我國金屬礦產(chǎn)廢石、尾礦、廢渣等固體廢棄物累計(jì)堆存量已達(dá)180億t以上，并且還在以每年約10億t的速度增長。但是，目前我國礦山固體廢棄物的利用率尚不足10%[2]。礦山采選業(yè)還是重金屬污染的主要來源，特別是有色金屬礦山采選，重金屬排放量約占我國工業(yè)重金屬排放總量的40%。一些地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動(dòng)已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境破壞的主要因素，據(jù)山西省國土資源廳數(shù)據(jù)顯示，數(shù)百個(gè)村莊面臨因采礦引致的地面塌陷和滑坡等地質(zhì)災(zāi)害。生態(tài)文明建設(shè)要求“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，充分保證礦山環(huán)境擾動(dòng)量小于區(qū)域環(huán)境容量,實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)最優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境影響最小化。同時(shí)，大力推進(jìn)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù),實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)環(huán)境再造最優(yōu)化。

3實(shí)現(xiàn)資源利用方式的轉(zhuǎn)變是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)、難點(diǎn)在推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在相當(dāng)程度上決定了資源利用方式，落后的發(fā)展方式往往導(dǎo)致資源大量消耗和粗放浪費(fèi)，相對(duì)粗放的利用方式造成礦耗大、排放高、污染重、礦產(chǎn)品附加值低，生態(tài)問題和資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。資源利用方式反過來也深刻影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，粗放外延的資源利用方式會(huì)進(jìn)一步固化和加劇落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。黨的十八大要求加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)。這就表明了需要通過資源利用方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，由外延粗放利用資源向內(nèi)涵集約利用資源為主轉(zhuǎn)變。我們要在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，科學(xué)合理地利用資源，提高資源利用的效率。形成“倒逼機(jī)制”，通過礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總量控制倒逼形成節(jié)約集約利用資源的模式，降低對(duì)資源的浪費(fèi)。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)保護(hù)與優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局等結(jié)合起來，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

十八大報(bào)告明確指出，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在資源開發(fā)利用環(huán)節(jié)要求實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理提高利用效率和效益，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)、合理開發(fā)。可見，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為，提高資源使用效率和保護(hù)水平，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資源的合理需求，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的高效、合理開發(fā)和綠色礦業(yè)的發(fā)展，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1資源高效利用

從廣義上來講，礦產(chǎn)資源的高效利用是指投入盡可能少的礦產(chǎn)資源以最短的時(shí)間、最低的經(jīng)濟(jì)和人力成本、最小的環(huán)境代價(jià)創(chuàng)造最大的社會(huì)財(cái)富，要求對(duì)投入開發(fā)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行充分有效利用，以最大程度地滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求。狹義上來講，礦產(chǎn)資源的高效利用是指在綜合勘查、綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，采用先進(jìn)的技術(shù)、科學(xué)的管理，對(duì)主礦產(chǎn)、中低品位礦、共伴生有價(jià)組分、礦山廢棄物充分回收有效利用，生產(chǎn)出較高質(zhì)量的礦產(chǎn)品。

2資源合理開發(fā)

資源開發(fā)利用實(shí)行總量控制，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的科學(xué)供給。通過供需雙向調(diào)節(jié)，由“以需定供”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨?dǎo)需”，采取調(diào)整礦產(chǎn)品價(jià)格、資源補(bǔ)貼方式和排污權(quán)交易費(fèi)用等措施，合理引導(dǎo)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域?qū)ΦV產(chǎn)資源的需求。從供應(yīng)總量上，礦業(yè)領(lǐng)域以較少的資源消耗支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；從供應(yīng)結(jié)構(gòu)上，促進(jìn)冶煉、制造等環(huán)節(jié)的技術(shù)升級(jí)，降低冶煉原料品質(zhì)及品位，充分利用低品位、難選冶礦，尾礦及礦山廢棄物。資源利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，最大限度減少環(huán)境擾動(dòng)和破壞。資源開發(fā)有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素利用與配置方式轉(zhuǎn)變。

3發(fā)展綠色礦業(yè)

建設(shè)綠色礦山，發(fā)展綠色礦業(yè)。以開采方式科學(xué)化、資源利用高效化、企業(yè)管理規(guī)范化、生產(chǎn)工藝環(huán)保化、礦山環(huán)境生態(tài)化為基本要求，將綠色礦業(yè)理念貫穿于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用全過程，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。包括礦產(chǎn)資源的綜合節(jié)約利用、礦產(chǎn)品高效深加工、二次資源再生利用、復(fù)墾以及礦業(yè)開發(fā)全過程的環(huán)境生態(tài)控制、治理，提高礦產(chǎn)資源的利用水平。從根本上改變高消耗、高污染、低效益的傳統(tǒng)的粗放型礦業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)“資源→產(chǎn)品→再生資源”的良性循環(huán)。選擇礦產(chǎn)資源高效利用、節(jié)能減排效果顯著、土地節(jié)約及地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)明顯、礦區(qū)和諧、綠色礦業(yè)可塑性強(qiáng)的地區(qū)，建立一批綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。充分發(fā)揮地方政府的作用，建立共同責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，落實(shí)配套政策，突出綜合效益，著力解決制約礦業(yè)綠色發(fā)展的重大問題。

生態(tài)文明建設(shè)條件下需要處理好幾個(gè)關(guān)系

1礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供物質(zhì)保障。礦業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，為國家和地區(qū)發(fā)展提供支持；發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化是落后地區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理想模式。十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略高度，保護(hù)生態(tài)環(huán)境將成為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的硬約束，在一些地區(qū)和領(lǐng)域內(nèi)，我們在開發(fā)礦產(chǎn)資源、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間面臨抉擇。面臨著礦產(chǎn)資源的需求和利用現(xiàn)狀，面對(duì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力，要更加強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持科學(xué)合理有序開發(fā)利用資源。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用要以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為基本前提，將區(qū)域資源環(huán)境承載能力作為資源開發(fā)活動(dòng)的約束條件。嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，控制人為活動(dòng)的不利影響，對(duì)水源涵養(yǎng)、水土保持、氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)功能極為重要的敏感區(qū)域，必須加強(qiáng)保護(hù)，限制資源開發(fā)利用。

2資源開發(fā)利用過程中的資源效益與環(huán)境效益

十八大報(bào)告指出，節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。我國礦產(chǎn)資源條件總體不優(yōu)，需要更加珍惜資源、善待資源，在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中注重提高資源利用效率。我們在加強(qiáng)復(fù)雜難利用資源、固體廢棄物、廢水、廢氣的高效回收利用的同時(shí)，需妥善處理由于礦產(chǎn)資源的大量消耗帶來的“三廢”排放以及生態(tài)環(huán)境破壞等問題。通過建立礦業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，將減少資源浪費(fèi)理念貫穿在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的全過程，促進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用，實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境并舉。在滿足資源需求的同時(shí)，促進(jìn)節(jié)能減排，降低環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)資源效益、環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一，建設(shè)生態(tài)礦業(yè)。

3礦產(chǎn)資源的有償使用與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償

資源有償使用和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是政府實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置與調(diào)控的兩種手段。自然資源有償使用是指國家采取強(qiáng)制手段使開發(fā)利用自然資源的單位或個(gè)人支付一定費(fèi)用的一整套管理措施。它有利于促進(jìn)自然資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用；同時(shí)為開發(fā)新的資源籌集資金，有利于自然資源的保護(hù)和恢復(fù)，是建立資源開發(fā)良性機(jī)制的最有效途徑。廣義的生態(tài)補(bǔ)償，包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償。[1]要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。通過資源有償使用的方式體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，通過經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。

完善我國礦政管理工作的幾點(diǎn)建議

生態(tài)文明建設(shè)必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源保障和環(huán)境保護(hù)，對(duì)我國的礦政管理工作提出了新的要求。新時(shí)期的礦政管理工作應(yīng)堅(jiān)持開源節(jié)流并舉，著力提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，鞏固提升生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，體現(xiàn)“找得出、管得住、用得好”的基本思路和原則。

1持續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用作為合理開發(fā)利用資源的重要組成部分，是對(duì)低品位礦、共伴生礦以及尾礦等難利用資源的綜合開發(fā)和合理利用，對(duì)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢渣、廢水、廢氣等進(jìn)行回收和再利用。強(qiáng)調(diào)提高資源使用效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)。堅(jiān)持把資源節(jié)約與綜合利用作為國土資源管理的主攻方向，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、技術(shù)手段，加快基礎(chǔ)支撐、規(guī)劃引導(dǎo)、激勵(lì)約束、監(jiān)督服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的新制度供給，構(gòu)建尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)工作規(guī)律的礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用長效機(jī)制，保持工作連續(xù)性和穩(wěn)定性，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

2繼續(xù)夯實(shí)資源管理，不斷強(qiáng)化資源產(chǎn)業(yè)管理

厘清資源管理與資源產(chǎn)業(yè)管理之間的關(guān)系，明確礦政管理工作的定位。我國的礦政管理工作在資源管理范疇要體現(xiàn)硬約束，而在資源產(chǎn)業(yè)范疇要發(fā)揮激勵(lì)和引導(dǎo)作用。一方面，強(qiáng)化資源管理工作，提升監(jiān)督和服務(wù)能力。從重審批走向重監(jiān)管，從項(xiàng)目安排走向制度設(shè)計(jì)，把服務(wù)和監(jiān)管切實(shí)抓起來。另一方面，在管理方式上，要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政和科技手段，不斷提高國土資源服務(wù)和監(jiān)管效能[3]。同時(shí)，資源管理工作更好地發(fā)揮調(diào)控作用，更加有效地參與資源產(chǎn)業(yè)管理，有效地指導(dǎo)和參與礦業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)管理部門制定相關(guān)政策，參與資源開發(fā)相關(guān)稅費(fèi)的征收管理，同步推進(jìn)資源稅費(fèi)改革。

3突出礦政管理各環(huán)節(jié)的生態(tài)管控功能

通過資源保護(hù)與合理利用帶動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用全過程的生態(tài)保護(hù)。改變單純的數(shù)量管理，向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變。注重發(fā)揮國土規(guī)劃為龍頭的國土資源規(guī)劃體系統(tǒng)籌和調(diào)控作用，優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)與布局，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理，發(fā)揮規(guī)劃的空間調(diào)控和約束能力。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用要尊重自然條件，開展科學(xué)的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)；開發(fā)利用過程中要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化監(jiān)督管理；礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動(dòng)結(jié)束后要嚴(yán)格履行礦山復(fù)墾責(zé)任。

4注重政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)手段相結(jié)合

遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將生態(tài)和環(huán)境成本內(nèi)部化，建立優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。充分考慮企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，調(diào)整礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和礦山企業(yè)利潤結(jié)構(gòu)，通過政府引導(dǎo)和稅費(fèi)調(diào)節(jié)，著力培育綜合利用產(chǎn)品市場，將利潤的主要來源引向?qū)ΦV產(chǎn)資源的高效開發(fā)利用。進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)約與綜合利用管理工作在礦政管理工作中的地位，通過統(tǒng)籌部署、戰(zhàn)略謀劃、行業(yè)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、基礎(chǔ)支撐等制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法制體系。

作者：馮聰王均模單位：中國地質(zhì)大學(xué)（北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院青島海洋地質(zhì)研究所