黨政領導監督機制探究
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本文作者：朱琳作者單位：徐州市紀律檢查委員會
黨政“一把手”在一個地方、單位、部門的工作中處于核心地位。無論決策還是執行，都起著關鍵作用。當好黨政“一把手”，是一門系統科學，也是一種藝術。在社會轉型期，黨政“一把手”在決策時容易“一言九鼎”，執行時“一錘定音”，自己決策自己執行，運動員又是裁判員，不加強黨風廉政建設，權力監督流于形式，形成不了有效的制衡，權力監督有缺失的環節，使得黨政“一把手”腐敗案件呈不斷上升趨勢。“南京市在去年立案查處的58件案件中，黨政‘一把手’違紀違法案件，占立案總數的9.5％”[1]廣州市“去年查處黨政‘一把手’違紀違法案件61件，占同期全市立案總數的16．23％”[2]廣州市紀委副書記張偉成對此分析說，少數黨政“一把手”為缺乏監督制約的權力所害，在大權獨攬之后，違紀違法案件多發頻發。
一、黨政“一把手”違紀違法新情況分析
查辦案件是反腐敗工作的龍頭，究其黨政“一把手”涉案的案件，我們可分析一些新情況。
（一）理想觀念異化，“一把手”墮落成“一扒手”
這些人共產主義的理想斷裂，為人民服務的觀念斷位，只知道利用“一把手”的權力謀私。物欲橫流，滿腦子的金錢腐臭，心狠手辣，貪污、受賄、挪用公款“原湖南省邵陽市湘運公司總經理兼黨委書記(正處級)王邦業，第一次收錢是在當上‘一把手’后”[3]嘗到甜頭后，根本想不到什么是“飲鴆止渴”，便心急火燎，成為一個紅著眼睛在公共權力場所尋找各種機會，使用各種手段謀取不正當經濟利益的“扒手”，瞄準一個又一個，“扒”了一起又一起卑鄙無恥，作案時間連續化，手法多樣化，違紀違法的經濟數額實現最大化。
（二）民主監督異化，“一把手”蛻變成“一霸手”
這些人把民主監督當成累贅，把民主制度當成擺設，鉆“上級難以監督，同級不便監督，下級不敢監督，群眾不能監督”的空子，營造權力的“獨立王國”，專橫霸道，霸天霸地霸大權，順我者昌，逆我者亡，大搞“家天下”，權力私有化。山西省翼城縣原縣委書記武保安，信奉“我的地盤我做主”，不遵守制度，樂于搞“先拍板后走程序”，預先圈定擬提拔干部名單，再授意組織部門“履行程序”，將制度玩弄于股掌，甚至形成“班子成員參加的會議決定普通問題、少數人參加的會議決定重大問題、個別人參加的會議決定核心問題、一對一的口頭交待決定特別重要問題”等非正常情況，讓“程序空轉”。當縣委書記僅8個月，通過批發“官帽”等手段斂財高達500多萬元。在這里，“一把手”在其權力的“一畝三分地”內，他們的話都是“絕對真理”，“二把手相對真理、三把手服從真理、其他把手沒有真理”，統統成了擺設；廣大干部群眾，統統成了奴仆!而所謂的“一把手”則為所欲為，恣橫驕肆，最終在多行不義中自斃了。
（三）倫理道德異化，一把手好色成“多情手”
貪婪與好色似乎總是一對孿生兄弟，貪得的贓款總要有去處，貪官畸形的肉欲大都通過好色來釋放。有人做過統計，被查處的黨政“一把手”95%以上，都有情人。這些人往往利用“一把手”的權力，與一些有求于自己的人勾搭成奸，然后沆瀣一氣。原廣西區主席成克杰鬼使神差，讓情婦李平拉下水，貪污受賄，命喪黃泉。一般認為，男貪官倫理道德異化，多是好色多情的“一把手”；其實女貪官，這方面也不讓須眉。遠有深圳市羅湖區公安分局長安惠君接受下屬男警員性賄賂違法亂紀，近有撫順市順城區“土地奶奶”羅亞平既強迫男上級與之結婚，又“包養”另一些男上級，貪污受賄1.45億的大案。“一把手”好色成“多情手”，便云雨縱橫，在權力與淫欲中獲得畸形激情的滿足。這些人在尋求刺激的同時，還忘乎所以，播下了“多情的”種子:與情人生男又生女。他們不講倫理，道德淪喪，荒唐地認為，自己當“一把手”時，權力無限，自應享受二奶（爺）的服侍，什么社會主義道德不道德？自己去寺廟求的簽就說自己命中注定是“一把手”的料，應“閱盡人間春色”，養個情人生個孩子又算得了什么。
二、黨政“一把手”違紀違法新特點分析
“一把手”權大無邊，是把雙刃劍！不知權力的邊界，容易無法無天！在對“一把手”違紀違法現象進行歸納的基礎上，我們再來分析一把手違紀違法的新特點。
（一）基層“一把手”違紀違法“放手”現象比較驚人
一些鄉鎮及行政執法部門的基層站所人少，管理松懈，漏洞較多，運行不規范。工作人員來源成分復雜，素質參差不齊。違紀違法的經濟數額雖然不大，但是總基數還是很大的，且80%以上都出于基層“一把手”在此的胡作非為。這些人抱著“不撈白不撈，逮著了倒霉，逮不著占便宜”的心態，放手違紀違法，且為自己的行為尋找荒唐的理論根據：隔墻砸磚頭，被砸到的有幾個？倒霉的機率低，占便宜混過關的機率高。因而，貪污受賄、多吃多占、賭博、、違反計劃生育現象以及由此而引發的其它丑惡現象觸目驚心。
（二）黨政“一把手”違紀違法的“手段”比較隱蔽
黨政“一把手”在違紀違法的現象普遍，數量比較龐大，其違紀違法手段所涉及的性質，無非是經濟類、違反社會主義道德類等少數幾種。但是，手段卻比較隱蔽,很難被揭露。從案發上來看，“一把手”違紀違法已異化為“職務挪位尾巴漏出來”、“拔出羅卜泥巴帶出來”、“小偷偷出來”、“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下來”“一把手”違法違紀雖然手段隱蔽，但所引起的窩案、串案特別多。
（三）黨政“一把手”違紀違法“著手”領域比較敏感
黨政“一把手”違紀違法多集中在社會上的熱點行業、崗位，與國計民生息息相關，社會關注性也強，著手的領域比較敏感，如三機關一部門，“一把手”在這些行業、崗位的違紀違法案件占90%左右。另外，在學校辦學自主權加大，教育產業化和醫療改革加大的今天，學校、醫院的“一把手”違紀違法現象呈現出新的集中多發趨勢。
三、黨政“一把手”監督制度的完善
中央黨校教授張榮臣表示，“黨政‘一把手’用人一言堂、花錢一支筆、決策一張紙。出事的根子就在權力過于集中又缺乏有效的監督”[4]人權、財權、物權都在“一把手”的掌控之下，往往利用公權力，謀取個人非法或不正當利益。法與具有公權力共生性，靠法來治理腐敗更有效。在監督基礎上依法行使權力，會促進社會主義事業的發展；反之，則會成為不肖之徒攫取利益，危害改革開放大業的幌子和工具。因此，必須用法制完善對黨政“一把手”的監督和制約。
（一）完善黨政“一把手”監督工作的法制化體系
懲腐倡廉，要有法可依，要求完善黨政“一把手”監督工作法制化體系。把《紀律處分條例》、《紀律檢查機關案件檢查工作條例》、《紀律檢查機關案件審理工作條例》等黨內法規和《行政監察法》等國家法律，上升為基本法律。結合反腐敗的實際工作，制定《反腐敗法》，明確規定反腐敗機關的地位和作用，將活動納入法制的軌道。健全監督體系，以國家意志完善黨政“一把手”監督工作的法制化體系。
1.監督性法律的完善。監督體系缺失，是黨政“一把手”腐敗現象屢禁不絕的重要原因。“在法的實施階段，法律監督保證各種法律關系的建立、各種法律問題的處理，都要合法在法的實現階段，法律監督保證法律關系主體的權利和義務能夠得到實現”[5]完善監督體系，便要以人為本，發揮最活躍的因素來懲防腐敗，真正形成不想貪、不敢貪、不能貪的氛圍，以及“莫伸手，伸手必被捉”的及時發現、制止、查辦黨政“一把手”腐敗的預警環境。開展反腐敗斗爭，要靠監督體系的完善，也要靠監督性法律的完善。社會監督的構建、體系的縝密、完善，需要法律來規范。形勢的迫切需要，使得《行政監督法》、《輿論監督法》、《人民代表監督法》等法規成為法律創制的內容。在整個社會的監督體系中，政黨監督是有效的監督，以法律規范執政黨與國家、參政黨及人民的關系，對于提高執政能力，調動廣大人民群眾監督的積極性具有重要意義。黨政“一把手”監督工作要保證監督的實效，以法制化帶動監督性法律的完善。
2.防范性法律的完善。不受制約的絕對權力，就會產生腐敗。“為了從根本上抑制濫用權力，我們認為應當盡快在憲法中確立權力制約的基本原則，通過憲法規定一套確實可行的權力制約機制，為權力的運行劃定符合憲政的軌道和范圍”[6]健全法律監督網絡，對黨政“一把手”權力進行制約，表現在防范性法律的完善。懲治腐敗是治標，預防腐敗是治本。標本兼治，懲防并舉，反腐敗才能取得根本成效。案件的查辦，能夠有效震懾黨政“一把手”腐敗行為的發生。案件的線索大部分來源于群眾的舉報，依法規范群眾舉報是防范性法律完善的形式。實名舉報的，要有法定限期，給予明確答復。整合紀檢、檢察等群眾舉報的部門，將舉報工作置于腐敗群防體系，保護舉報人和獎勵舉報有功人員，建立對誣告者的責任追究制度及舉報失實的認定制度。加強對黨政“一把手”的科學管理，依法對其擁有的財產數量、來源，在規定的時間內，向規定的機關申報，以接受審查，及時發現并懲處其中違法行為,以法制來保證黨政“一把手”的勤廉從政，促使群眾的智慧與反腐部門的力量相結合，使防范性法律的完善更科學。
3.懲戒性法律的完善。黨政“一把手”涉及腐敗，貪財圖利的行為居多。法治社會要求黨政“一把手”，按照法律規范的要求行為。對禁令的違反和積極義務的不履行，牽涉到相應的法律制裁。刑法及黨紀處分條例中，對違法違紀行為懲處的規定比較原則，具體化的空間很大，附帶經濟處罰較低較少；判處刑罰的，附加剝奪政治權利也較少，不利于從速治標。要使懲戒性法律完善，改變“抓了我一個，受益千萬代”的現狀，就要規定經濟罰沒的對象、條件，不僅對接受賄賂的人要處罰，對行賄者及介紹賄賂者，也要根據情節和危害程度進行處罰，決不能使腐敗分子經濟上占便宜；對利用權力進行腐敗的黨政“一把手”，要加大政治處罰的力度，使腐敗者失去原來的名譽和以權謀私的機會；對不廉潔及“庸懶散”從政行為，納入懲戒性法律體系進行規范,都需要黨政“一把手”監督工作的法制化來發揮作用。
（二）強化黨政“一把手”監督工作法制化的保障
黨政“一把手”監督工作的法制化，能使法律體系不斷完善。要把立法、執法、法律監督作為一個系統工程，進行綜合規范。法律對于法制化保障的強化，是法的實施的環節，是成熟的法治逐漸形成的。在合法有序的軌道上，尊重科學，運用科技，才能強化黨政“一把手”監督工作，實現法制化。
1.加強反腐倡廉制度的科學化建設，建立“一把手”違紀違法的預警機制。通過立法建立預期的法律秩序，靠教育制度提高黨政“一把手”的覺悟，靠規章制度約束“一把手”的行為，靠預警機制及時發現案件、及時制止、及時查辦黨政“一把手”的違紀違法行為。制度的陽光普照每塊土地，監督的春風吹遍各個角落，使違紀違法行為沒有機會，無從下手；使腐敗分子無處藏身，使腐敗現象消滅在萌芽狀態。加強黨政“一把手”監督制度的科學化建設，是提高反腐倡廉工作水平的重要保障。
2.全面提高案件查處科技化水平，優化“一把手”違紀違法的糾處機制。立法成果通過執法體現出來，從而實現立法意圖。提高辦案的科技化水平，用科學的思維指導辦案，用科技手段提高辦案效果，優化黨政“一把手”違紀違法的糾處機制，警示違紀，震懾違法，提高戰斗力，提高查辦案件工作的影響力，為改革發展穩定提供堅強的政治保證。
3.全面加強辦案隊伍科學化配置，強化糾處“一把手”違紀違法的力量。黨政“一把手”掌握權力，智商高，地位高，能力強。這就要求辦案人員能夠與之相適應，足以能應對挑戰。辦案人員要善于學習，善于在戰斗中成長，善于在辦案中提高。要緊跟時代，營造一個培養、鍛煉人才的新機制，科學配置隊伍，使辦案人員的才干復合化，能力互補，形成合力，不斷強化糾處黨政“一把手”違紀違法的力量。
(三)創新黨政“一把手”監督工作的法制化機制
創新黨政“一把手”的監督，靠法制化來規范，才比較有效力，能夠規范黨政“一把手”履職單位各項內部管理制度，依法有序推動各項業務。黨政“一把手”監督工作的法制化體系，為法律的創制提供法律淵源條件。
1.管理機制的創新。良好的社會環境，需要管理機制創新，可以減少或避免腐敗；良好的管理環境，對黨政“一把手”的監督工作十分重要，可以使好人充分做好事，壞人不敢做壞事。以法制化為原則，在執法監察、糾風等紀檢工作中，創新管理機制，從重點領域、重點部門發現違紀違法行為，形成案件及時發現的有效機制；對發生在基層、侵犯群眾利益的典型案件，創新辦案機制，形成程序的科學化。法律法規制定后，要靠科學程序來推行，程序化就是法制化。在管理機制創新中，還要增強法律意識，形成“關于法律的性質，關于法律在社會與政體中的地位，關于法律制度的專有組織和應有，以及關于法律實際或應該被如何制定、適用、研究、完善及教授的一套植根深遠、并為歷史條件所制約的觀念”[7]法律程序的價值，在于創新黨政“一把手”管理機制，使法的實施科學化，避免法的沖突，體現法律功能，促進社會的和諧與法治。
2.辦案機制的創新。辦案，是對違紀違法者的糾舉；搞好辦案工作，是對黨政“一把手”最好的監督。辦案猶在風口浪尖上，既有危險又冒風險。按法制化原則創新辦案機制，建立崗位目標管理責任制，能夠將風險抵御到最小值。明確案件主辦人責任，并賦予相應的辦案權力，責權利相結合，改變辦案工作權責不對等的狀況，充分調動積極性和主動性。推行“錯案責任追究制”，明確追究的程序，提高依紀依法辦案能力。用法制做武器，加大對黨政“一把手”腐敗行為的針對性研究，爭取辦案機制的創新。從而，加大腐敗的風險，一定程度上遏止腐敗，減少社會代價。講辦案程序的法制化，攻心為上，樹立零口供也能結案的思想，重證據，重調查研究。對涉案人生活上關懷，使其認清形勢談問題，爭取案件的快速突破，取得辦案的綜合效應。按法的適用方式，積累法治實踐經驗，將紀檢案件調查與司法偵查職能對接，賦予司法意義。
3.監督機制的創新。制約是依法開展黨政“一把手”監督工作的途徑，能夠推動監督機制的創新。法律的普遍性與應然性，要靠監督來“保障法律的安定與實現，對違法失律的行為進行矯正與懲處。具體來講就是維護法律的統一與尊嚴、保障法律實施”[8]黨政“一把手”監督工作的法制化進程，使得在監督體系完善的基礎上，監督機制也在不斷創新，限制權力的擴張，實現監督工作的科學化，促使以黨內民主帶動人民民主。在黨內監督體系上，黨代會代表常任制、全委會票決制、黨風廉政巡視制；在社會監督體系上，廠務村務與政務的公開，人大（政協）代表（委員）的詢問與質詢等制度，體現著創新的成果，民主監督的光輝。創新社會監督體系中的決策、執行和監督職能的劃分，促使辦案要以分權和制衡為重點的內部監督，在信訪舉報、初查立案、審理處理和申訴復查的不同階段，由不同的人經辦，達到分權牽制的目的。黨政“一把手”監督工作的創新，要求法制化，將紀檢案件審理借助司法公開審理、律師辯護的經驗，引入申訴聽證與助辯等制度，以便接受涉案人的監督；還要借助新聞會制度，接受輿論監督；與人大、政協的聯系制度，接受法律監督和民主監督。充分論證檢察院這個法律監督機關，由訴訟特別是刑事訴訟的監督，擴大為在整個法律體系中對法律實施的監督，使法律監督機關有名有實，體現人民主權與人權保障的要求，推動國家的法治進步。
黨政“一把手”監督工作的法制化，屬于法的現象的功能范疇。基于法律的結構和特征，要求吸收人類文明成果，為現代化建設服務，實現法制的現代化；要求黨不斷改進領導方式，實現執政方式的現代化。法律不能脫離政治而存在，黨政“一把手”監督工作，要依據黨內條規與國家法律，執行黨的政策與決議，依法從政、參政及執政，實現政黨的生命價值。“正確認識法的現象的功能特征，我們必須看到它的兩個方面屬性，它既是重要的，又是有限的”[9]“一把手”本應是依法行政的“舵手”，廉潔干事業的“推手”，決不能異化為違紀違法的“黑手”。要完善黨政“一把手”監督工作法制化體系，綜合治理，著力治本，著力治好“一把手”！因此，運用法治的以權利規范權力和以權力制約權力的兩大手段，運用民主與科學來進行黨政“一把手”的監督工作，促使黨政“一把手”成為“一把好手”。“一把好手”靠學習提高素養與能力，也靠在實踐中的作風鍛煉，更要靠組織的教育、管理和監督。只有管好用好“一把手”，讓黨政“一把手”真正成為“一把好手”，才是真正意義上的“一把手”，才能夠發展一方經濟，保持一方平安，造福一方百姓。
