列寧精簡國家機構和改善國家機關理論和實踐

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【正文】

1918—1920年的蘇聯國內戰爭和1921年的糧食危機剛過，列寧便把精簡國家機構和改善國家機關問題提上了日程：“在和平已經到來和免于饑餓的最低需要已經得到保證的現在，全部工作都應該集中到改善機關上”［1］，也即集中到“縮減蘇維埃機關、改善組織、消滅拖拉作風和官僚主義、減少非生產開支”［2］上。列寧如此地重視機構的精簡和機關的改善，同當時國家機關的“糟糕”狀況是密切相關的。

一、蘇維埃國家機關中存在的問題

1.機構臃腫，人浮于事，耗費巨大。蘇維埃政權建立之初，根據全俄蘇維埃“二大”的決定，設立了13個人民委員部，但至國內戰爭和國民經濟恢復時期，人民委員部的數量就翻了將近一番，各人民委員部內部的機構更是“膨脹了一倍有余”。到1923年，蘇維埃中央機關的領導職位已達2000多個，是十月革命前舊政權下600個職位的三倍多。［3］結果各種委員會交叉建立，重復設置。國家機關數目的增加，必然導致機關工作人員數量的激增，再加上各機關擅自擴大編制，增加員額，致使機關工作人員迅速膨脹。據統計，1913年沙皇時代的文職人員是150萬人，到戰時共產主義時期，蘇維埃國家機關的工作人員則達到了240萬人，到新經濟政策時期又增加到460萬人。國家機關及其工作人員的膨脹，不僅造成了“所有的或者99％的機關和部門”“充滿了無事可做的工作人員”［4］，而且造成了巨大的經費需求，使國家財政難堪重負，以致列寧一面痛切地批評在“國家機關上白花錢”，一面又不得不呼吁“財政機關必須竭盡全力在最短期間能通過稅收保證工農國家得到一切國家機關進行正常工作所必需的經費”［5］。

2.官僚主義嚴重。具體表現是：

第一，文牘盛行，不干實事。各機關都處在沒完沒了的開會、制訂計劃、討論法令和濫發文件的景況之中，“我們的公文堆積如山，如果要黨史委員會把這一切研究清楚，就得花上50個50年的功夫”。“英勇肯干的人可能只有幾十個，而呆著怠工或半怠工、鉆在公文堆里的人卻有幾百個，這種力量對比往往使我們生氣勃勃的事業斷送在文牘的大海里。”［6］

第二，辦事拖拉，效率低下。此種現象在地方和“中央各機關尤其屢見不鮮”。僅從1921年7月到10月短短三個月的時間內，由列寧親自責成司法人民委員部和莫斯科革命法庭調查和審理的重大案件就有：糧食人民委員部對莫斯科省兩個鄉因遭受雹災而要求減免糧食稅的申請三個月未作答復的案件、國家建筑工程委員會在對沃爾霍夫水電站建筑工程進行物資供應時拖拉、怠慢，致使該建筑工程窩工的案件，以及在生產福勒式犁的工作中因作風拖拉而造成損失的案件。

第三，遇事推諉，不愿負責或無人負責。各機關、各部門都不愿積極主動、大膽負責地開展工作，而是習慣于責任上交，任務上推，或者彼此扯皮，相互推諉。著名的莫斯科罐頭案件就很典型地說明了這一現象：1922年初，莫斯科市場上肉類奇缺，恰巧法國商人愿賣一批肉類罐頭給蘇俄，然而對于這件普普通通的小事卻誰也不敢作主，最后只好提交政治局決定。政治局決定后，具體辦事的外貿部和莫斯科消費合作社又踢起了皮球，罐頭運來了半個月也未能成交。在各機關和部門內部，同樣普遍存在著職責不清、無人負責的現象：“誰也弄不清楚是誰負責；一切都亂成一團，最后作出由大家共同負責的決定。”［7］

第四，門難進，人難見，臉難看，事難辦。對于這種現象，時任人民委員會辦公廳主任的邦契—布魯耶維奇曾這樣談道：各人民委員部的官員們辦事很“象是中國的皇帝”，他們用各種男女秘書把自己圍護起來，自己從不肯輕易見人，而這些秘書們的態度往往是咄咄逼人，三言兩語就把前來辦事的人給喝斥走了。［8］列寧也說過，公民們在不得不同我們的機關打交道時，常常處于“不幸的”境地，他們為了辦一件事，不得不到一個機關跑四、五趟，最后得到的卻只是一種嘲弄性的答復。

列寧認為，對于國家機關中存在的這些問題無須遮掩粉飾，而是應該坦率地講明：“過去所有滅亡了的革命政黨之所以滅亡，就是因為它們……怕說出自己的弱點。而我們是不會滅亡的，因為我們不怕說出自己的弱點，并且能夠學會克服弱點。”［9］因而，列寧在坦誠地揭露了國家機關的上述弱點后，就開始著手克服這些弱點了。

二、精簡機構和改善機關的方法與措施

（一）精簡機構，裁減冗員的方法與措施

首先，搞清楚從中央到地方的機構設置和人員編制現狀。還在1920年底，全俄蘇維埃“八大”就已作出決定，對全國的機關及工作人員進行摸底和統計。1921年9月列寧又督促道：應盡快把各地區、各部門的編制情況掌握起來，并且“把它同戰前的編制或者同其他部門和其他省份的編制進行對比”，“把各省和其他單位的最大的和最小的編制加以對比”。［10］其次，確定機構設置和人員編制的原則，這就是：機構要服從政治，而不是政治服從機構；各機關、各部門的機構設置和人員編制應根據其擔負的具體任務來確定。［11］根據業已掌握的情況和上述的原則，蘇維埃政府合并、撤銷了一些機構，提出了人員裁減的比例并進行了裁減。

在機構方面，從1920年到1922年，改組了內戰時期負責指導各經濟人民委員部和所有國防機關、與人民委員會平行的勞動國防委員會，將它與人民委員會合并，且作為后者的一個下屬機構存在；將人民委員會和勞動國防委員會所屬的各種委員會從120個精簡為16個；將最高國民經濟委員會所屬的、按工業部門設立的總管理局由52個合并精簡為10個；撤銷了在內戰時期擁有特別權力，包攬了調查、搜查、審訊、判決，執行判決等全部司法職能因而機構龐大的全俄肅反委員會，改為在內務人民委員部下設國家政治保衛局。此后，機構精簡工作仍在深入進行，到1926年，僅財政和商業這兩個人民委員部就比上年減少了230個分支機構和188個領導職位。在裁減冗員方面，列寧提出的目標是裁減蘇維埃現有工作人員的25％—50％，其中，小人民委員會裁減2／3，工農檢查院裁減5／6。到1924—1925年夏，中央政府機關的人數已比1922—1923年度縮減了28.5％，可以說基本上達到了原定的目標。

為了保證精簡機構工作的順利進行和防止機構精簡后再度膨脹，列寧提出了兩項嚴格的措施：第一，對那些消極對待機構精簡工作的人要嚴肅處理。1921年度，列寧指示各省委和縣委逐月上報本地區機構精簡情況，“凡不執行本指示或者在這方面表現出無所作為的人，中央委員會將給予最嚴厲的處分，直至將其開除出黨”［12］。1922年12月，列寧提出，人民委員會副主席對他業已檢查過的那些人民委員部應作出機構精簡和工作改進的具體決定，并把該決定通報所有人民委員部：“尚未檢查的那部分人民委員部，如果情況與已規定應進行精簡和改進的其他人民委員部完全相同而不自行精簡和改進，將受到處分，直至逮捕和撤職”［13］。第二，各機關、各部門在按照規定實施精簡后，對其實行經費和工資總額包干，也即國家撥付給各機關、各部門的經費和工資總額不因其人數的增加或減少而改變。

列寧指出，對那些被精簡下來的同志應進行妥善安置，“看每個人適合做哪一級的工作和什么性質的工作”［14］，對其進行合理分流，將他們派遣到最需要和最適合他們工作的地方去。列寧勉勵那些從各機關中精簡下來的同志，應從國家的利益和需要出發，愉快地奔赴新的工作崗位，并做出新的業績。同時他堅信，這些同志“還沒有‘官僚化’到這樣的程度，還不至于因為下調就‘感到難堪’”［15］，更不至于拒絕服從組織的決定。另一方面，列寧也告誡其他同志，決不能認為這些被裁減下來的同志是一些無能的或犯有什么錯誤的干部，他們所以調離原機關或從中央下到地方，只是精簡機構的需要，只是為了更好地發揮他們的專長和作用。

（二）改善機關的方法與措施

1.提高各機關及工作人員的責任心和獨立負責精神。早在1918年列寧就提出了這個問題，并且采取了一些措施，但由于當時的戰爭環境和其他方面的原因，這項工作做得不好。國內戰爭結束后，列寧再次提出了這個問題，且把重點首先放在了中央機關身上，為此他制訂了以下三個環環緊扣的措施：1）明確劃分各中央機關的職能， “十分明確地逐個規定”各中央機關及工作人員的責任；2）“強迫各人民委員部和各單獨設立的機關在授予它們的權力和它們所承擔的義務的范圍內獨立地和負責地進行管理”(16)；3）“強迫”的事宜交給人民委員會兩位副主席負責。先強制它們履行，然后再使它們習慣于履行自己的職責（當時各蘇維埃機關畢竟還剛建立不久）。列寧希望，從中央機關開始，逐級展開，通過類似上述的辦法，來全面“提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和獨立負責精神”［17］。

2.加強對執行情況的檢查。列寧認為，如果對執行情況缺乏檢查，一切指示和決議都會變成一紙空文。他認為這是文牘盛行，不干實事，拖拉懈怠等官僚主義作風產生的重要根源。因此他要求各級機關及領導同志不要熱衷于命令，下達任務，而是應該把檢查對上級指示的執行情況，檢查工作的實際效果作為自己“基本的和主要的任務”。為了使檢查真正起到了解實情和督促、鞭策的作用，而不是走馬觀花，流于形式，列寧還對如何進行檢查提出了具體要求，這就是“不僅要向被檢查單位的主要干部（他們知道如何匯報，如何應付檢查），更重要的是向做實際工作的一般干部及群眾了解情況；要對被檢查單位的各個部分，而且是最令人意想不到的部分進行檢查；要反復不斷地進行檢查，‘親自檢查兩遍、三遍乃至許多遍’；在檢查中要尋根究底，甚至‘吹毛求疵’，決不可有一點輕信”［18］；如果被檢查單位存在明顯的敷衍塞責、弄虛作假現象，而檢查者卻未能發現，或者發現了不予制止，乃至幫其隱瞞，那就要追究這些檢查者的責任。

3.對官僚主義者依法嚴懲，以儆效尤。列寧指出，應“對犯有官僚主義、拖拉作風、玩忽職守、粗心大意等過錯的人給以行政處分”，情節嚴重的則必須撤職、法辦［19］。因此他要求盡快制訂懲治官僚主義者的法案，要求司法部門“加倍注意”對官僚主義者的司法追究。為此目的，列寧提出，應當把“監禁了多少個犯有官僚主義和拖拉作風罪過的官僚主義者”，作為考核司法人民委員部的每一個部務委員和每一個工作人員工作實績的重要依據；應當將那些在這項工作中明哲保身，知難而退，表現得無所作為而毫無實績的司法部門的領導人員“驅逐出黨”［20］。

列寧還指出，對官僚主義者的批判決不能是隔靴搔癢，而是“應該給人以強烈的震動”，并且在犯有相同的官僚主義罪行的情況下，所犯該罪的機關和個人的職位越高，對他們的懲治也就越重。比如，莫斯科省經濟會議和蘇俄對外貿易人民委員部在購買食品的工作中盡管都拖拉作風嚴重，但對前者的責任人只須關押6小時，對后者的責任人則必須關押36小時，因為后者“是負‘中央機構責任’”［21］。

為了起到以儆效尤的教育作用和提高群眾同官僚主義者作斗爭的意識，列寧提出，有關官僚主義的案件不應留在機關內部處理，而是應交付公開審判。“這不僅僅是為了嚴厲懲罰（也許只要申斥就夠了），而主要是為了公開這些事，打破那種廣泛流行的認為失職人員不會受到處分的成見”［22］。從而使每次審判都成為一件“非常莊嚴、非常有教育意義”的事情，成為一樁有“威懾性”和“有政治影響的事件”［23］。

4.把工農檢查院真正建成改善國家機關的利器，并利用它來改善一切機關。工農檢查院是一個專司改善國家機關的機關，是“改善我們機關的工具”［24］。它的任務是從法制和管理是否科學的角度對所有國家機關進行檢查，并根據檢查結果提出相應的糾正和改進辦法（其中“善于及時地糾正”是它的工作重點），以此來同國家機關中的浪費現象和官僚主義作斗爭，推動國家機關沿著精簡高效、管理科學的方向發展。因此，列寧對工農檢查院在改善國家機關中的作用寄予了厚望。他說，如果工農檢查院不能擔負起改善國家機關的任務，我們就再也沒有別的切實有效的手段了。公務員之家版權所有

正是為了使工農檢查院卓有成效地開展工作，不辱使命地擔當起改善國家機關的重任，列寧提出了改組工農檢查院的意見和辦法：第一，對工農檢查院進行精簡和優化，使其權保留原有職員的1／6，而這些留下來的職員必須是經過嚴格挑選，“具有真正現代素質的人才”，從而保證工農檢查院的工作能夠有條不紊、合乎章法地進行，工作的質量和效率成倍地提高。第二，把本來只作為一個“‘普通的’人民委員部”的工農檢查院，同一個最有權威（即使是對黨和國家的最高領導人也可以“不顧情面”地進行質詢）和“最有威信的黨的上層機關”即中央監察委員會合并，以此來提高工農檢查院的地位、權威和威信，從而使它敢于碰硬，使它確實能夠獨立地，不受干擾地對所有的“從最小的分支機關到最高國家機關”進行監督和檢查［25］，對它們的工作進行糾正或改善。

三、負責精簡機構和改善機關的機關和人員須有旺盛的斗志和堅韌頑強的精神

列寧認為，精簡國家機構和改善國家機關是一項相當艱巨的工作，一方面它會遭到維護“舊習慣的蘇維埃官僚們極其頑強的抵制”［26］，另一方面人們對這種變革往往缺少勇氣。列寧尖銳而又令人深思地談道，在社會關系、經濟關系和政治關系的所有領域中，我們是“極端”革命的，但在精簡機構和改善機關方面，“我們的‘革命性’往往被最腐敗的因循守舊的習氣取而代之了”［27］。于是就出現了這樣一種似乎令人費解的現象：“在社會生活中，最大的躍進和對極小的變革令人吃驚的畏怯兩者兼而有之”［28］。在上述情況下，精簡機構和改善機關的工作必然會阻力重重，異常困難；一些機關和部門會消極應付，不趕就不動；已開始行動的機關和部門很可能“兩個星期就會‘松下來’”；已被精簡或撤銷的機關則可能“很快就會稍加改頭換面地復活”［29］。因此，列寧強調，負責精簡機構和改善機關的機關和人員，不僅“要有很高的威信、智慧和魄力”，擁有進行這項工作所必需的權力條件，而且還必須：1）斗志十足，義無反顧：精簡機構和改善機關“是一場戰爭，所以有時候自然也會遭到失敗。但是你們在什么地方見過，沒有經過任何失敗就能在戰爭中大獲全勝的呢？所以這方面同樣也可能有失敗；但是斗爭必須進行。”［30］2）堅韌頑強，花大氣力。也即不斷地“督促”、“檢查”，“拿三根鞭子抽打”，“全力以赴”地投入，長時間地“搓洗敲打”［31］。只有敢于斗爭，并且“頑強地斗爭”，方能達到預期的目的。

列寧關于精簡機構、改善機關的理論及其他在這方面的具體實踐，對于我們從上到下正在進行或即將進行的政府機構的精簡與優化工作，顯然具有某些參考價值或借鑒意義。

【參考文獻】

［1］、［2］、［5］、［9］、［13］、［16］、［17］、［19］、［24］、［25］、［26］、［27］、［28］《列寧全集》第43卷，第341、303、229、115、315、148、64、153、380、385、149—150、387、387頁。

［3］中國蘇東學會，《蘇聯政治制度問題》［M］，1985，203.

［4］、［10］、［14］、［20］、［21］、《列寧全集》第42卷，第154、129、158、426、462頁。

［6］《列寧全集》第43卷，第13—14、248頁。

［8］轉引自埃·鮑·根基娜：《列寧的國務活動》［M］，北京：中國人民大學出版社，1982，第530—531頁。

［11］《列寧全集》第42卷第368頁；第40卷第166頁。

［12］、［15］、［30］《列寧全集》第41卷，第246、224、321頁。

［18］《列寧文稿》第8卷第424頁；第9卷第446、660頁；第10卷第119頁。

［22］《列寧文稿》第9卷，第739頁。

［23］《列寧全集》第51卷，第476、276頁。

［29］《列寧全集》第42卷第388頁；第43卷第152頁。

［31］《列寧全集》第42卷第388頁；第43卷第13頁。