讓信用成為政府政績紀念碑

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當政府的最高領導人將“民無信不立”掛上口頭時，我們知道，我們社會對信用問題的共識達到了空前的高度。這既是重建信用社會的起點，又隱藏著某些盲點。正是因為政府對信用來說至關重要，當政府開始重視信用時，我們有理由感到樂觀。然而，如果政府強調信用的言詞只是針對別人，而沒有意識到它自身對信用應該承擔的責任，我們最好還是對信用社會的前景慎重一些。

我們大多數中國人從小就知道“千金一笑”的故事，它再形象不過地說明了為什么政府是社會信用的最關鍵因素。無論是現代共和國，還是古代君主制，政府的出現最終是為了解決公共物品的問題。然而從政府誕生那天起，也就存在著政府及其官員的目標與社會目標的分歧；并且由于政府壟斷著暴力，它很容易單方面地破壞合約，以損害社會的利益為代價而獲取自己的利益，而不受任何懲罰。當周幽王點燃烽火戲弄諸侯（即損害社會利益）時，是為了搏得褒姒嫣然一笑（即獲得自己的利益）；對于周天子，諸侯們無可奈何（即政府不好制約）；結果是諸侯們不再相信烽火傳遞的是真實的信息（即社會信用的喪失）。

我國現代以來的特定歷史，又使政府信用問題更為突出。盡管我們社會二十多年來迅速地轉變為一個市場經濟的社會，但計劃經濟給我們留下的重要精神遺產，不守信用，仍影響著人們的經濟行為。所謂計劃經濟，就是中央計劃當局制訂經濟計劃，然后強制性地讓全社會執行。因此在計劃經濟中，人與人之間的主要經濟關系是命令和服從的關系，而幾乎不存在平等人之間的合約關系。在這種關系中的“命令”一方，如計劃當局或主管部門，無需信守承諾，因為它們就代表“計劃”。事實上在計劃經濟時期，人們很少能看到“嚴肅的”計劃，這與技術和信息因素有關，計劃者們認為他們有權力更改計劃也是重要的文化背景；因此結果是“計劃趕不上變化，變化趕不上領導的一句話”。

從結構和職能上看，今天的政府部門已經從計劃經濟中脫胎換骨了，但其文化遺產卻不那么容易拋掉，以致今天我國社會信用的瓦解，是政府部門有意無意造成的。當政府部門在改變制度和政策方面權力過大，并且還沿襲著計劃經濟的“命令”傳統時，它們的許多行為從廣義看就是對信用本身的破壞，盡管政府有時是出于好意，并且大多數人沒有意識到這一點。例如：

（1）在市場經濟制度已經基本形成的今天，過于輕易地為了技術性目的而改變基本經濟制度；如前幾年“對農村流通體制的改革”，實際上是為了財政目的而破壞了已經形成的農村市場制度；

（2）不經過正當程序，自我授權，任意增加管制內容；如許多地方層出不窮的審批制度；

（3）為了政府部門自身的功利目的，而頻繁地改變政策；或者在制定和改變政策時，不能做審慎全面的考慮，朝令夕改，出爾反爾；

（4）在改變政策時，政府部門往往不顧及已有政策對經濟當事人承擔的義務，從而給他們帶來直接的損害；一個突出的例子，是1999年夏天，政府部門突然宣布放開棉花價格；這顯然是由于當時市場價已低于政府收購價，而在此前的春天農民早已按照政府收購價做出耕種多少的決策；

（5）財政不透明，很難取信于社會；

（6）有些政府部門故意隱瞞真實信息，如前幾年有些地方政府竟然操縱天氣預報隱瞞真實溫度；甚至制造虛假信息，如一些地方政府直接插手偽造上市公司的財務信息；

（7）更有些政府部門竟直接違反經濟活動中的合約；我記得有一個城市政府拒不償還銀行貸款，還美名其曰“不當李鴻章”等等。

社會信用一般有兩個來源，一個是民間社區，一個是政府。民間社區靠的是人與人之間的互相熟習，而政府則依賴于它的規模和強制力。記得?？怂乖f，政府發行貨幣的信用取決于政府是否愿意接受這些貨幣作為稅收；保羅·肯尼迪在其《大國的興衰》中亦指出，西方信用制度發源于政府公債形成的市場。反過來說，一旦政府不守信用，它對社會信用的損害是致命的。因為不僅靠政府保證的信用發展不起來，民間信用也將遭受摧殘。因為民間信用一定要依賴于一個法律環境，而這個環境要由政府來提供。所以重視政府信用，把它作為社會信用的關鍵因素，早已為人們所認知。商鞅變法，從“立木為信”開始；孔子講“民無信不立”時，“信”是優先于“兵”和“食”的重要的治國要素，指的是民眾若無政府的信用則無以依憑；都是在強調政府信用。

政府信用的最為基礎的部分，是制度信用。仿照個人間的合約關系，在市場經濟中政府是社會同意的產物。從立法程序看，由人大立法確立的基本制度，本身就是社會合約；行政機構制定政策的權力，來源于立法機構的授權，因而間接地也受社會合約的約束。制度的穩定性和政策的可預期性，是廣義社會信用的基礎。因為這使人們有長期穩定的預期。曼瑟·奧爾森在其著名的論文“獨裁、民主與發展”中說道，有了長期預期，才會有長期投資。后者是近代經濟發展的重要形式。制度的穩定性取決于產生和改進制度的立法程序是否得到遵守，政策的可預期性則依賴于能否制約制定政策的人。因此在我國，重建社會信用的關鍵，是憲政建設。即對政府在改變制度和政策方面的權力作出嚴格限定，建立起針對政策損害的行政訴訟制度，迫使政府部門在改變政策時考慮受影響的當事人的利益，從而謹慎從事。除了外在的制度，政府部門的人應該建立起信守承諾的自律意識，將每一項政策看作是對社會的承諾。

周幽王終因喪失了諸侯們的信任，自己丟了性命，也導致了西周的滅亡。不能取信于民的政府最終要喪失合法性基礎。然而盡管從長期看，信守承諾符合政府自身的利益，但由于政府是由自然人組成的，任何個人或局部都會以政府的信用為代價，換取自己的暫時的利益。不容否認的是，較短的任期是許多政府官員采取短期行為的重要原因。他們往往為了追求可以看得見的政績而違背對社會的承諾。然而如果我們將信用看作是政府最有價值的政績的話，并把這一理念制度化，信用將會成為每一位離職官員的政績紀念碑。（公務員之家版權所有）