國(guó)家結(jié)構(gòu)制度安排

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一、引言

既然我們的主題是“大國(guó)”，我不妨就大國(guó)的利弊發(fā)表一點(diǎn)淺見(jiàn)。中國(guó)無(wú)疑是一個(gè)正在崛起的大國(guó)。中國(guó)能否“和平崛起”，在很大程度上取決于它是否能揚(yáng)大國(guó)之長(zhǎng)，避大國(guó)之短，而這又主要取決于國(guó)家內(nèi)部的制度安排。

不論版圖如何變化，中國(guó)幾千年來(lái)一直是一個(gè)名副其實(shí)的“大國(guó)”。自周天子以來(lái)，華夏文明在大多數(shù)時(shí)期都處于一個(gè)最高權(quán)力的統(tǒng)治之下。國(guó)家的統(tǒng)一有利于國(guó)內(nèi)的和平安定，使百姓免于各地諸侯為爭(zhēng)奪疆土所引發(fā)的戰(zhàn)亂之苦。但和平并不是沒(méi)有代價(jià)的。在人類的政治智慧沒(méi)有充分發(fā)展之前，國(guó)家統(tǒng)一只是簡(jiǎn)單意味著最高統(tǒng)治權(quán)的集中；權(quán)力的集中也給權(quán)力的濫用造就絕好的機(jī)會(huì)，而權(quán)力的濫用反過(guò)來(lái)為社會(huì)動(dòng)蕩埋下了伏筆。因此，原始意義上的統(tǒng)一未必能給社會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)久的和平。中國(guó)歷史上周而復(fù)始的動(dòng)亂，也許可以作為這一論斷的見(jiàn)證。

然而，如果制度設(shè)置得當(dāng)，大國(guó)還是具備小國(guó)所不具備的好處。這也正是為什么美國(guó)在制憲時(shí)期選擇建立一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)邦大國(guó)，而不是一個(gè)諸多小國(guó)之間的聯(lián)盟。事實(shí)上，從美國(guó)制憲時(shí)期關(guān)于聯(lián)邦制國(guó)家形態(tài)的激烈爭(zhēng)論，我們已經(jīng)可以看到幾乎所有的支持和反對(duì)大國(guó)的論點(diǎn)。當(dāng)然，這里的大國(guó)和小國(guó)之對(duì)比并不是指任何形態(tài)的國(guó)家之間的對(duì)比，而是指在其它方面都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)化”的國(guó)家之間的對(duì)比；否則，對(duì)比一個(gè)專制大國(guó)和民主小國(guó)（或反過(guò)來(lái)）是沒(méi)有意義的。如果國(guó)家規(guī)模是比較的對(duì)象，那么其它方面的變量必須得到“控制”(control)。像漢密爾頓和麥迪遜這樣的聯(lián)邦主義的擁護(hù)者認(rèn)為，即使在其它都已經(jīng)到了無(wú)可改善的地步，在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上建立的大國(guó)還是比一個(gè)個(gè)分散的小國(guó)更優(yōu)越。

顯然，制度的優(yōu)劣涉及到價(jià)值判斷，而價(jià)值判斷本身帶有主觀性。為了盡量避免主觀價(jià)值判斷所引起的不必要的爭(zhēng)論，我在這里盡可能采用沒(méi)有爭(zhēng)議的價(jià)值，譬如安全、繁榮和自由。如果其它方面一樣，我們一般不會(huì)反對(duì)一個(gè)更安全的社會(huì)是一個(gè)更好的社會(huì)，也不會(huì)反對(duì)一個(gè)更繁榮或更自由的社會(huì)是更好的社會(huì)。當(dāng)然，爭(zhēng)論還是不可避免的，不僅因?yàn)檫@些目標(biāo)本身可能發(fā)生矛盾——如9.11事件的余波表明，安全可能意味著個(gè)人自由的部分喪失，而且因?yàn)榭赡苓€涉及到“誰(shuí)的安全”、“誰(shuí)的繁榮”或“誰(shuí)的自由”等問(wèn)題——如伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和朝核問(wèn)題所顯示的，一個(gè)民族的自由和安全可能意味著另一個(gè)民族至少暫時(shí)不得不失去安全；“讓一部分人先富起來(lái)”可能意味著社會(huì)其它階層必須至少暫時(shí)忍受貧困。盡管難以避免不同價(jià)值以及不同主體的價(jià)值之間的沖突，我們還是不得不談?wù)撝贫鹊膬?yōu)劣問(wèn)題。判斷價(jià)值沖突的存在只是表明我們不可能完全解決這個(gè)問(wèn)題并平息其所引起的爭(zhēng)論。

本文的主要是問(wèn)題，除了“統(tǒng)一”、“團(tuán)結(jié)”這些象征性意義之外，一個(gè)大國(guó)究竟能給我們帶來(lái)什么？本文的主要論點(diǎn)是，大國(guó)確實(shí)能帶來(lái)小國(guó)所不具備的“實(shí)利”，但并不是所有的大國(guó)都如此。中央和地方關(guān)系的制度安排確實(shí)關(guān)系到上述多少受到普遍認(rèn)同的價(jià)值是否能夠?qū)崿F(xiàn)。如果制度安排不當(dāng)，那么“統(tǒng)一”可能只是意味著專制，“團(tuán)結(jié)”只是意味著城市可以更加堂而皇之地剝奪農(nóng)村資源。因此，我們的注意力應(yīng)該更多地轉(zhuǎn)向大國(guó)內(nèi)部的制度建構(gòu)，使之為我們帶來(lái)更多實(shí)際的福利。不論國(guó)家在歷史上是如何起源的，國(guó)家的正當(dāng)性(legitimacy)必須從這里去尋找。

二、安全與繁榮

1．安全

一個(gè)政治學(xué)常識(shí)是，大國(guó)有利于國(guó)內(nèi)和國(guó)際安全。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家所能調(diào)動(dòng)的資源和國(guó)家規(guī)模成正比。和小國(guó)相比，一個(gè)大國(guó)更能夠集中足夠的社會(huì)和軍事資源，有效抵御外部侵略。同樣的理由也使大國(guó)能更有效地鎮(zhèn)壓國(guó)內(nèi)叛亂，維護(hù)社會(huì)秩序。這是因?yàn)楸﹣y通常一開(kāi)始是局部性的，因而雖然地方政府可能不具備足夠的人力和物力平息當(dāng)?shù)乇﹣y，但如果中央政府能夠及時(shí)利用全國(guó)資源調(diào)動(dòng)足夠的兵力，那么它完全有可能將地方暴動(dòng)扼殺在搖籃之中。因此，美國(guó)制憲者召開(kāi)費(fèi)城會(huì)議并最終建立一個(gè)更有效的中央政府，在某種意義上是對(duì)發(fā)生在波士頓的謝司叛亂(Shay’sRebellion)的自然反應(yīng)。在一個(gè)更廣的意義上，國(guó)家可以被比喻為一個(gè)“保險(xiǎn)公司”；國(guó)家越大，保險(xiǎn)資本就越雄厚，因而能更有效地克服局部地區(qū)的天災(zāi)人禍。

同樣重要的是，統(tǒng)一也減少了地區(qū)和地區(qū)之間的爭(zhēng)端及其最終上升為武力沖突的可能性。一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家通常可以通過(guò)和平方式——例如司法訴訟或中央?yún)f(xié)調(diào)——解決地區(qū)沖突，并剝奪（或至少限制）了地方訴諸武力解決的權(quán)力。中國(guó)在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期之所以戰(zhàn)禍頻仍，就是因?yàn)橹T侯分裂，而最終（盡管是在付出巨大的社會(huì)代價(jià)之后）的和平被認(rèn)為是秦朝統(tǒng)一的最大功績(jī)。西方也是如此。美國(guó)在建國(guó)之后僅爆發(fā)過(guò)一次嚴(yán)重的武力沖突（1860-64年的南北內(nèi)戰(zhàn)）。與此相比，歐洲國(guó)家之間的戰(zhàn)爭(zhēng)頻繁得多。只是在第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著歐洲共同體等超國(guó)家政治實(shí)體的建立，西歐才迎來(lái)持久的和平。

另一方面，國(guó)家掌握的權(quán)力未必會(huì)被用在正途上。國(guó)家權(quán)力越大，其濫用的可能性就越大，對(duì)個(gè)人自由就越危險(xiǎn)。如果一個(gè)國(guó)家缺乏民主機(jī)制，那么國(guó)家規(guī)模越大，就越容易維護(hù)專制統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓平民以合法或暴力形式的請(qǐng)?jiān)富蚩棺h活動(dòng)。這個(gè)道理和上述完全類似。在這個(gè)意義上，大國(guó)顯然是一面“雙刃劍”。國(guó)家權(quán)力只是為安全保障提供了一種能力，但不受控制的國(guó)家權(quán)力未必會(huì)為個(gè)人安全提供可靠的保障。

要保證大國(guó)給我們帶來(lái)更多的福而不是禍，國(guó)家權(quán)力必須受到限制；否則，這個(gè)至高無(wú)上的不受限制的龐然大物揮舞著鋒利無(wú)比的劍，后果是極為可怕的。一種最重要的限制就是實(shí)行民主代議制度，保證掌握國(guó)家權(quán)力的人受到社會(huì)的控制。但只有民主制度是不夠的，因?yàn)槿嗣翊磉€是會(huì)濫用權(quán)力，產(chǎn)生“多數(shù)人的暴政”。另一種更直接的限制是采取有限政府原則。盡管在理論上不排除單一制國(guó)家也采納這種原則，蓋由于只有聯(lián)邦制才真正面臨在憲法上的分配中央和地方權(quán)力的問(wèn)題，目前只有聯(lián)邦國(guó)家實(shí)行了有限政府原則。[1]一部有限政府的憲法將國(guó)家權(quán)力限制在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，并通常通過(guò)司法審查制度在個(gè)案中界定政府是否侵越了其憲法權(quán)限，從而有效控制了國(guó)家權(quán)力的濫用。如果沒(méi)有限制權(quán)力的有效機(jī)制，那么大國(guó)未必意味著社會(huì)的福音。

2．經(jīng)濟(jì)繁榮

國(guó)家統(tǒng)一對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義，因?yàn)閲?guó)家版圖的大小往往決定著市場(chǎng)規(guī)模。如果能夠保證國(guó)家內(nèi)部取消所有的貿(mào)易障礙，那么不同地區(qū)之間的自由貿(mào)易應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這個(gè)方面最顯著的例子是美國(guó)聯(lián)邦憲法的“州際貿(mào)易條款”（第一章第八節(jié)第三款）。這個(gè)條款不僅明確授權(quán)聯(lián)邦政府干預(yù)涉及到多個(gè)州的貿(mào)易往來(lái)，而且還隱含了禁止各州對(duì)外州貿(mào)易進(jìn)行不正當(dāng)限制。這個(gè)條款后來(lái)證明意義重大，因?yàn)樗行Х乐沽说胤狡缫暫捅Ｗo(hù)主義，從而打破了地方界限，形成了美國(guó)大陸的共同市場(chǎng)，促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。與此相比，國(guó)家和國(guó)家之間的貿(mào)易壁壘只有通過(guò)雙邊條約才能消除，而條約的簽訂是一個(gè)冗長(zhǎng)、復(fù)雜并充滿變數(shù)的外交過(guò)程，其實(shí)施得不到法律的充分保障，且將隨著參與國(guó)家的增多而變成一個(gè)困難得不可行。[2]

當(dāng)然，籠統(tǒng)的政治統(tǒng)一未必意味著市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大。包括中國(guó)在內(nèi)，一些國(guó)家的憲法和法律并沒(méi)有明確禁止地方保護(hù)主義，或即使存在了明文禁止，也缺乏切實(shí)可靠的保障機(jī)制，因而享受不到統(tǒng)一所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。盡管中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，但地方保護(hù)主義現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重。事實(shí)上，由于中央部門規(guī)章和地方性法規(guī)或規(guī)章的法律位階不明確，中國(guó)至少在理論上允許地方規(guī)定在某些情況下偏離中央的統(tǒng)一安排。在實(shí)踐上，中國(guó)目前還缺乏一套防范地方保護(hù)主義的有效制度，因而在統(tǒng)一的表面下仍然相當(dāng)普遍地存在著法律和市場(chǎng)的割裂。

最后，絕對(duì)的統(tǒng)一未必有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而有可能不顧地區(qū)差異搞“一刀切”，從而給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面作用。尤其是地方可能存在著特殊需要，通過(guò)地方政府來(lái)保護(hù)當(dāng)?shù)卣J(rèn)為重要的健康、安全、環(huán)境或道德價(jià)值。“統(tǒng)一”并不是要消除這些合情合法的地方差異，而只是要避免地方保護(hù)主義（尤其是對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展）造成有害影響。[3]為了保證中央干預(yù)的基本理性，統(tǒng)一是建立在中央和地方權(quán)限獲得清楚界定的前提之上的。只有將中央權(quán)力限制于具有全國(guó)影響的事項(xiàng)范圍內(nèi)，才能避免出現(xiàn)過(guò)分統(tǒng)一的弊端。

因此，經(jīng)濟(jì)改革要求同時(shí)建立起兩條憲政基本原則以及貫徹這些原則的有效制度。第一，憲法應(yīng)該將中央權(quán)力限制在一定的授權(quán)范圍內(nèi)，超越憲法權(quán)限的中央規(guī)定在法律是無(wú)效的。第二，在憲法授權(quán)的有限范圍內(nèi)，中央權(quán)力是最高的，地方政府不得以任何方式抵觸或侵越。要在實(shí)踐中貫徹這些基本原則，必須建立司法審查制度，否則就難以界定中央和地方的權(quán)限。

三、自由

大國(guó)和自由之間的關(guān)系看上去不太好理解，但是如果制度設(shè)計(jì)合理的話，大國(guó)確實(shí)有助于保障個(gè)人自由。所謂在這個(gè)意義上“合理”的制度設(shè)計(jì)，就是指的聯(lián)邦制。但是即使那些不實(shí)行聯(lián)邦制的大國(guó)也會(huì)在一定程度上感受到聯(lián)邦制的這種優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)椤疤旄呋实圻h(yuǎn)”——統(tǒng)治的難度將使一個(gè)單一制大國(guó)不得不容忍一定程度的地方自治，盡管這種自治可能只是一種自然現(xiàn)象，而未必是制度設(shè)計(jì)的本意。畢竟，強(qiáng)制性的統(tǒng)一在一個(gè)小國(guó)更容易。例如在薩達(dá)姆的統(tǒng)治下，伊拉克對(duì)不同政見(jiàn)的壓制達(dá)到了極點(diǎn)。在1995年的總統(tǒng)“選舉”中，全國(guó)只有不到0.05%的選民投了薩達(dá)姆的反對(duì)票，而這些人在選舉之后很快失蹤了。在2002年的選舉中，全國(guó)上下老老少少全部投了薩達(dá)姆的贊成票，竟然沒(méi)有一張反對(duì)票！設(shè)想伊拉克是像中國(guó)這么大的國(guó)家，那么即使某些地區(qū)的專制可以登峰造極，但要在全國(guó)范圍內(nèi)維持如此極端的高壓統(tǒng)治無(wú)疑是極為困難的。

根據(jù)孟德斯鳩的傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)，小國(guó)適合民主，大國(guó)則適合君主專制。[4]大國(guó)的中央專制固然不利于保護(hù)人的自由，但美國(guó)制憲者認(rèn)為純粹的小國(guó)民主也未必是自由的天堂。從蘇格拉底之死和希特勒上臺(tái)都可以看出，民主有時(shí)候可能犯錯(cuò)誤，甚至是嚴(yán)重錯(cuò)誤。因此，如何在民主的基礎(chǔ)上制約民主？美國(guó)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的答案是“以毒攻毒”，將大國(guó)和小國(guó)的特征糅合到一起，建立了聯(lián)邦復(fù)合體制。[5]當(dāng)然，作為一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家，聯(lián)邦終究是一個(gè)“大國(guó)”——盡管聯(lián)邦大國(guó)和傳統(tǒng)意義上的中央集權(quán)國(guó)家是根本上不同的兩回事。美國(guó)制憲者創(chuàng)造性地認(rèn)為，建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的大國(guó)比民主小國(guó)更有利于保障個(gè)人自由。

聯(lián)邦制回避了簡(jiǎn)單中央集權(quán)的弊端，將國(guó)家的大部分權(quán)力下放到州和地方。另一方面，地方自治并不是絕對(duì)的，任何地方政權(quán)都中央政府和其它地方的牽制。如果一個(gè)州通過(guò)了壓制自由的法律，那么這個(gè)州的居民即使沒(méi)有別的辦法還可以“用腳投票”，遷徙到更為寬容的鄰州去。如果各個(gè)州成了一個(gè)個(gè)獨(dú)立的國(guó)家，建立起邊境關(guān)卡，那么情況就大不相同，連“用腳投票”這條路也將被基本上堵死。[6]由于主權(quán)國(guó)家一般不受外國(guó)干涉，因而地區(qū)和地區(qū)之間的憲政制衡將不可能發(fā)生。

對(duì)于一個(gè)民主國(guó)家來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦制之所以能更好地保障個(gè)人自由，主要是因?yàn)閲?guó)家越大，組織民主的集體行動(dòng)就越困難。這是麥迪遜當(dāng)初的預(yù)測(cè)。盡管現(xiàn)代通訊技術(shù)縮短了空間距離，并給民主交流帶來(lái)極大的便利，但民主的規(guī)模效應(yīng)仍然有所體現(xiàn)。今天，美國(guó)的兩大政黨仍然是在各州范圍內(nèi)活動(dòng)；除了總統(tǒng)選舉之外，聯(lián)邦范圍內(nèi)的政黨幾乎可以說(shuō)是不存在。聯(lián)邦范圍的政黨之缺失削弱了國(guó)會(huì)的立法能力，從而使之不可能積極侵犯少數(shù)人的自由和權(quán)利。歐洲議會(huì)的各政黨目前也主要限于歐盟成員國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)，而未能在共同體范圍內(nèi)形成統(tǒng)一大黨。

當(dāng)然，這種觀點(diǎn)本身是有問(wèn)題的，因?yàn)樗鼘⒙?lián)邦制的正當(dāng)性部分建立在民主機(jī)制的遲鈍之基礎(chǔ)上，從而使我們必須在個(gè)人自由和民主之間作出價(jià)值選擇。幸好，這種論點(diǎn)并不是聯(lián)邦制存在的唯一依據(jù)，盡管經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程對(duì)地方多元化的必要性正提出越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。不論如何，聯(lián)邦制所提供的多元化與有限統(tǒng)一的結(jié)合確實(shí)更有利于個(gè)人自由的生存。也許正是由于“鄰居”的存在，每個(gè)地方才感受到尊重自由和人權(quán)的壓力，而中央政府和地方政府之間相互監(jiān)督、相互制約，也有利于防止它們各自的權(quán)力過(guò)度膨脹，不至于對(duì)權(quán)利構(gòu)成太大威脅。

四、走向一種聯(lián)邦政體——制度與思維的轉(zhuǎn)變

本文只是表達(dá)一個(gè)意思：有條件地贊成“大國(guó)”作為一種國(guó)家結(jié)構(gòu)形態(tài)——不是任何大國(guó)，而是制度安排合理的大國(guó)。我們都想生活在一個(gè)和平、安全、繁榮、自由的國(guó)家里，而一個(gè)大國(guó)有可能為我們提供這些基本的“公共物品”——當(dāng)然，只是“可能”而已。大國(guó)天然地有利于國(guó)內(nèi)和平與安定，但如果它只是成就了一個(gè)心血來(lái)潮、專橫暴戾的國(guó)王或任何其它形式的最高權(quán)力，任何人都享受不到和平與安定。大國(guó)天然有利于國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易，而自由貿(mào)易將帶來(lái)繁榮，但如果它在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下只是意味著中央集權(quán)和全國(guó)“一刀切”，那么國(guó)家再大也救不活這一盤“死棋”。大國(guó)也應(yīng)該有助于保障自由，但如果它只是在現(xiàn)代技術(shù)武裝下為坐鎮(zhèn)中央的君主從全國(guó)各地調(diào)集資源和信息提供便利，隨時(shí)撲滅國(guó)內(nèi)任何地方的反對(duì)聲音，那么自由只是一個(gè)不可實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。因此，我們需要在這個(gè)大國(guó)的各個(gè)等級(jí)的政府實(shí)行代議制民主，因?yàn)榫魇遣豢杉s束的，而民主是受到選民約束的，因而統(tǒng)治者不能不顧大多數(shù)人的根本利益而任意發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)或做其它勞民傷財(cái)?shù)氖虑椋晃覀冃枰拗浦醒胝臋?quán)力，使它不能侵犯公民權(quán)利和自由，不能侵越地方權(quán)限，不能隨心所欲地利用地方資源為中央利益服務(wù)，而只有在這些憲法限制之下，我們才能信任中央政府去制約地方政府；在這個(gè)前提下，我們還需要保證中央政令暢通，中央在憲法授權(quán)范圍內(nèi)的具有全國(guó)性影響的法律和政策在地方獲得有效實(shí)施，地方法規(guī)和規(guī)章不得與之相抵觸。不論你把這樣的體制稱作什么，它在實(shí)質(zhì)上就是一種聯(lián)邦制。我認(rèn)為，只有這樣的制度安排才能保證大國(guó)的長(zhǎng)治久安。

但聯(lián)邦制在中國(guó)似乎仍然是一個(gè)“新生事物”，因?yàn)槌艘恍W(xué)術(shù)討論和政治呼吁之外，除了民國(guó)有一段時(shí)期提出的“聯(lián)省自治”以及幾部沒(méi)有實(shí)施的軍閥憲法，除了領(lǐng)導(dǎo)下的中共曾在對(duì)抗國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)曾提出聯(lián)邦制設(shè)想外，中國(guó)從來(lái)沒(méi)有實(shí)行過(guò)聯(lián)邦制。在中國(guó)歷史上，提倡地方自治的一般是權(quán)力斗爭(zhēng)中的“弱勢(shì)群體”，因而不是他們的政治訴求被完全忽略，就是等到他們成為強(qiáng)勢(shì)群體的時(shí)候便把原來(lái)作為一種斗爭(zhēng)策略的制度構(gòu)想徹底拋諸腦后。這就好比農(nóng)民起義在成功前還想和皇帝分庭抗禮，但在大功即將告成之際當(dāng)然沒(méi)有再把唾手可得的江山拱手讓給別人分治的道理。人治文化和中央集權(quán)的制度傳統(tǒng)緊密聯(lián)系在一起，使中國(guó)開(kāi)拓不出分而治之的制度實(shí)踐。

因此，中國(guó)歷史上壓根就沒(méi)有將聯(lián)邦制作為一種值得認(rèn)真探討的可能政體模式。自從周、秦以來(lái)，中國(guó)形成了大一統(tǒng)的政治格局，制度和思想都空前僵化。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期出現(xiàn)了“百家諸子”，對(duì)倫理和哲學(xué)的一些基本問(wèn)題展開(kāi)了一場(chǎng)曠古未有的大爭(zhēng)論，但即便是那場(chǎng)爭(zhēng)論也沒(méi)有跳出傳統(tǒng)制度和文化所設(shè)定的框框，從來(lái)沒(méi)有人對(duì)當(dāng)時(shí)的政治制度提出任何根本挑戰(zhàn)。孔子的《春秋》其實(shí)是中國(guó)第一本比較政治史，但他在制度上并沒(méi)有什么可比的對(duì)象。[7]事實(shí)上，他自己也深受周文化的影響，因而只能在這個(gè)制度和文化的大框架下比較不同政治精英的個(gè)人行為，希望能借此證明統(tǒng)治者的行為必須符合傳統(tǒng)制度和文化的定式，否則結(jié)果必然是害國(guó)害己。不難看出，《春秋》和《雅典政制》是本質(zhì)上不同的兩本書。后者是亞里士多德在比較不同形式的民主和專制政體的基礎(chǔ)上對(duì)政體優(yōu)劣產(chǎn)生的學(xué)術(shù)評(píng)述。[8]在這本書里，我們不僅看到統(tǒng)治精英的個(gè)人行為在特定制度環(huán)境下產(chǎn)生的社會(huì)后果，而且也看到截然不同的制度本身在運(yùn)行中產(chǎn)生的根本差異。制度的多樣化為學(xué)說(shuō)發(fā)展提供了豐富的養(yǎng)料，而制度實(shí)踐的單一化必然造成學(xué)術(shù)的貧乏和單調(diào)。電視連續(xù)劇《河殤》曾經(jīng)比較過(guò)黃色和藍(lán)色兩種不同的文明。對(duì)于處于地中海貿(mào)易中心的雅典，來(lái)自五湖四海的貨船不僅帶來(lái)了不同品種的商品，而且也促進(jìn)了不同制度和思想之間的交流。與此相比，中國(guó)歷史上雖然經(jīng)過(guò)了多次統(tǒng)一和分裂的悲歡離合，但不同時(shí)期、不同地方的政治制度和文化卻一脈相傳。

由于缺乏實(shí)質(zhì)意義的比較，中國(guó)思想家從來(lái)就是老祖宗那口井里的青蛙，總是跳不出自己頭頂上的那一小片藍(lán)天。這也許是中國(guó)作為一個(gè)早熟的大國(guó)之悲劇，因?yàn)檫^(guò)早的統(tǒng)一和中央集權(quán)扼殺了地方制度沿著不同方向發(fā)展的可能性。盡管在沒(méi)有外來(lái)文明的沖擊下，制度突破的可能性并不大，但高度統(tǒng)一和集權(quán)無(wú)疑將中國(guó)的政治制度鎖定在固有的模式上，禁錮了思想家和潛在制度設(shè)計(jì)者的想象力，從而完全扼殺了制度創(chuàng)新的可能性。實(shí)踐中制度的單一性限制了思想自由，而僵化的思想又反過(guò)來(lái)加強(qiáng)了制度的穩(wěn)定性，排除了任何可能挑戰(zhàn)現(xiàn)有制度的替換方案。當(dāng)然，集權(quán)制度在現(xiàn)實(shí)中因其自身的不合理而未必能獲得完全的落實(shí)，因而傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)在中央集權(quán)制下多多少少有一定程度的地方自治。事實(shí)上，在歷史的某些階段地方自治的程度還如此之高，以至學(xué)者將中國(guó)稱為“沒(méi)有聯(lián)邦制的聯(lián)邦”。但不爭(zhēng)的事實(shí)仍然是，中國(guó)歷史上從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)真正的聯(lián)邦制，也沒(méi)有真正突破大一統(tǒng)中央專制的思維模式。

中國(guó)一直是一個(gè)大國(guó)，但“大國(guó)”的制度意義是多種多樣的，因而未必就意味著簡(jiǎn)單的統(tǒng)一和集權(quán)。美國(guó)、加拿大、澳大利亞、俄羅斯以及正在向聯(lián)邦制過(guò)渡的歐洲聯(lián)盟都是“大國(guó)”，但它們都不是單一制國(guó)家，而中國(guó)作為一個(gè)唯一的單一制大國(guó)也一直面臨著法制統(tǒng)一和地方自治的矛盾。我認(rèn)為，現(xiàn)在是從根本上反思我們這個(gè)大國(guó)的一些制度安排的時(shí)候了。要做到這一點(diǎn)，我們首先得從觀念上突破傳統(tǒng)的框框，拋棄權(quán)力主義的思維模式，在理論和實(shí)踐上放手重構(gòu)新的中央和地方關(guān)系。否則，一個(gè)大國(guó)雖然可以維持相對(duì)重要的國(guó)際地位，但未必能有效保障國(guó)內(nèi)安全、繁榮和自由，也未必能保證大國(guó)的崛起不會(huì)重蹈專制和動(dòng)亂的覆轍。[1]著名的美國(guó)聯(lián)邦憲法第十修正案規(guī)定，如果憲法沒(méi)有將某一項(xiàng)權(quán)力授予聯(lián)邦，也沒(méi)有禁止各州行使，那么這項(xiàng)權(quán)力仍由各州及“人民”保留。對(duì)于單一制國(guó)家，即使不存在“州”這樣的憲法單元，也可以規(guī)定憲法沒(méi)有授予國(guó)家行使的權(quán)力仍歸人民保留。因此，單一制國(guó)家至少在理論上也可以實(shí)行有限政府原則。

[2]在這個(gè)意義上，WTO的建立標(biāo)志著一個(gè)歷史性的進(jìn)步。它同時(shí)表明，政治統(tǒng)一并不是經(jīng)濟(jì)一體化的前提。

[3]美國(guó)聯(lián)邦最高法院曾將聯(lián)邦制下的各個(gè)州比作“試驗(yàn)場(chǎng)所”，各地的不同制度和政策相互比較、競(jìng)爭(zhēng)和借鑒，形成了一種獨(dú)特的法律進(jìn)化機(jī)制。中國(guó)雖然是單一制，但在經(jīng)濟(jì)和政治改革過(guò)程中也建立起多個(gè)“試點(diǎn)”，和聯(lián)邦制的“試驗(yàn)場(chǎng)所”有異曲同工之效。

[4]這當(dāng)然不排除小國(guó)也完全可能實(shí)現(xiàn)專制，且如上所述，無(wú)論在歷史上還是今天，許多小國(guó)確實(shí)實(shí)行過(guò)高度的個(gè)人專制。孟德斯鳩只是認(rèn)為，主要由于技術(shù)上的限制，只有小國(guó)才可能實(shí)行直接和純粹的民主制，大國(guó)不可能實(shí)現(xiàn)這種民主。但美國(guó)制憲者相信，以代議制為基礎(chǔ)的間接民主制度即使在幅員很遼闊的國(guó)家里也是可能的。

[5]本文在此不重復(fù)麥迪遜關(guān)于聯(lián)邦主義的精辟論述，有興趣的讀者可參見(jiàn)《聯(lián)邦黨文集》第十篇。

[6]這時(shí)逃避迫害的唯一合法途徑是政治避難，但這是一種只有極少數(shù)人才能利用的非常措施。

[7]對(duì)于《春秋》的真正作者，學(xué)術(shù)界還存在爭(zhēng)議。也許其中有些篇章是孔子學(xué)生所作，但這些細(xì)節(jié)上的出入并不影響本文的結(jié)論。

[8]《雅典政制》一書的真實(shí)作者仍然存疑，不少學(xué)者認(rèn)為他并非由亞氏親手所作，而更可能是由其學(xué)生，但這也不改變這本書的性質(zhì)及其和《春秋》在本質(zhì)上的區(qū)別。