經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長

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去年在SARS危機(jī)中提出的“從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變”，不僅成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界的共識(shí)，而且也開始成為許多政府官員的共識(shí)。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署2003年公布的數(shù)據(jù)，中國的社會(huì)發(fā)展在世界排名中列第104位，仍處在一個(gè)比較落后的水平。社會(huì)發(fā)展同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，使我們能夠清楚地看到建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要性和迫切性。

目前，需要我們深入討論的問題是，建設(shè)公共服務(wù)政府和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的內(nèi)在關(guān)系。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，尤其是發(fā)展中國家政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，始終是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究和經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)重要問題。在我國已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架的前提下，進(jìn)一步提高政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的有效性和公共服務(wù)的質(zhì)量，是提高國家經(jīng)濟(jì)競爭力的兩個(gè)基本要素。從這次宏觀調(diào)控的初步實(shí)踐看，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題、運(yùn)行機(jī)制問題和增長方式問題，都明顯地反映了以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式和運(yùn)行機(jī)制的結(jié)構(gòu)性矛盾和缺陷。建設(shè)公共服務(wù)型政府，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革，是我國下一步經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的客觀要求。

一、在初步建立市場經(jīng)濟(jì)體制框架的前提下，我國經(jīng)濟(jì)的增長方式要實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變

1、政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式積累了相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)矛盾和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)到了非改不可的地步。針對傳統(tǒng)體制的各種弊端，改革開放20多年來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，各級(jí)政府將主要精力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并在一定程度上充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體。歷史地看，這是一個(gè)重大進(jìn)步，推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)的快速增長。問題在于，經(jīng)過20多年的市場化改革，企業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的格局已初步形成。在這種情況下，政府繼續(xù)充當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體力量已經(jīng)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這次宏觀調(diào)控使我們比較清楚地看到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和問題，大都與政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式和運(yùn)行機(jī)制相聯(lián)系。例如，雖然大部分商品市場和一般的要素市場都已放開，但政府對資金、土地等重要生產(chǎn)要素仍然具有相當(dāng)大的主導(dǎo)權(quán)，土地的非市場配置仍然高達(dá)70％左右；在固定資產(chǎn)投資方面，政府，尤其是地方政府，還在一定程度上扮演著投資主體的角色；在財(cái)政支出方面，各級(jí)財(cái)政支出的40％左右仍然投向了競爭性行業(yè)，有的地方甚至更高；在行政審批權(quán)改革方面，這兩年政府雖然大幅廢除行政審批權(quán)，但某些重要審批權(quán)控制的更嚴(yán)，甚至有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢。

從這次宏觀調(diào)控反映出的問題看，我們可以得出這樣一個(gè)基本判斷：政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式弊多利少，已經(jīng)到了難以為繼的程度。

（1）各級(jí)政府的盲目投資和重復(fù)建設(shè)造成大量的經(jīng)濟(jì)矛盾和經(jīng)濟(jì)問題，尤其積累和加劇了我國的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（2）政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)造成了低成本擴(kuò)張，也造成了土地和資本價(jià)格的嚴(yán)重扭曲。

（3）政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)事實(shí)上是一種粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，它嚴(yán)重浪費(fèi)資源，破壞環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)效益總體低下。

（4）政府經(jīng)營城市、招商引資，導(dǎo)致權(quán)力尋租盛行、市場信用缺失，嚴(yán)重影響公平、守信的市場環(huán)境的形成。

（5）政府單純地追求GDP增長，嚴(yán)重忽視社會(huì)發(fā)展，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡，由此積累的社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)對經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（6）政府直接掌握土地等大量經(jīng)濟(jì)資源和部分干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，使腐敗問題不僅難以得到解決，而且使集團(tuán)性、機(jī)制性腐敗在一定程度上得以擴(kuò)大。

由此我們可以看到，改革發(fā)展到今天，由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式引發(fā)的矛盾和問題越來越多。進(jìn)一步搞好宏觀調(diào)控，解決經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制的深層次矛盾和問題，需要深化改革，尤其是加快政府改革。

2、我國已進(jìn)入完善市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的時(shí)機(jī)和條件從總體上說已基本成熟。

（1）從市場主體看，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)并存的基本格局已經(jīng)形成，我國60％的GDP和70％的新增就業(yè)都是由民營經(jīng)濟(jì)提供的。在這種情況下，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)既不利于加快國有企業(yè)改革，也不利于民營企業(yè)發(fā)展。

（2）從市場配置資源的程度看，盡管各種制度和市場尚不完善，但是市場的基礎(chǔ)性作用越來越充分地顯現(xiàn)出來。政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)不僅妨礙公平、公正的市場環(huán)境的形成，還會(huì)嚴(yán)重影響市場信用和市場秩序的建立。

（3）我國全面對外開放的基本格局已經(jīng)形成。我國外貿(mào)依存度2003年已經(jīng)達(dá)到60％左右，成為繼美、德之后進(jìn)出口總額的第三大國。我國吸收外來投資總量已居世界第一，外商投資已成為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的一支重要力量。政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，不利于國內(nèi)市場與國際市場的對接，不適應(yīng)全面開放的要求。

在改革開放的新形勢下，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長方式已到了非改變不可的程度。通過加快改革、深化改革，把這個(gè)問題解決的好一些，不僅會(huì)進(jìn)一步鞏固宏觀調(diào)控的成果，而且會(huì)對我國下一步經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長提供重要保障。

二、我國是一個(gè)發(fā)展中國家，也是一個(gè)轉(zhuǎn)軌大國。政府的經(jīng)濟(jì)職能要盡快地實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變

經(jīng)驗(yàn)證明，有效地發(fā)揮政府經(jīng)濟(jì)職能是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的重要條件。問題在于，在實(shí)踐中，我們誤把政府經(jīng)濟(jì)職能與政府直接參與投資、直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、直接參與資源分配等同起來。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，政府的主要經(jīng)濟(jì)職能是為全社會(huì)提供經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)。

1、提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是政府的主要經(jīng)濟(jì)職能。

所謂經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是政府為保障經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展，向所有市場主體提供經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必需的經(jīng)濟(jì)環(huán)境等軟件設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等硬件設(shè)施。例如：第一，政府通過有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和管理，為全社會(huì)提供良好的金融環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；第二，政府通過嚴(yán)格規(guī)范的市場監(jiān)管，形成良好的市場環(huán)境，保持公平的市場競爭秩序；第三，經(jīng)濟(jì)信息是最重要的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，政府要及時(shí)、公開地向全社會(huì)提供經(jīng)濟(jì)信息和市場信息；第四，政府要為全社會(huì)提供水、電、氣、交通等最基本的基礎(chǔ)設(shè)施。前三項(xiàng)服務(wù)是政府應(yīng)該提供的軟件服務(wù)，第四項(xiàng)服務(wù)是政府應(yīng)該提供的硬件服務(wù)。過去，我們比較重視硬件，相對地忽視了軟件的提供。因此，政府應(yīng)當(dāng)熟悉經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的內(nèi)容和規(guī)律，提高公共機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，把政府經(jīng)濟(jì)工作的注意力和著眼點(diǎn)放到為全社會(huì)提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)方面上來。

2、政府是經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的提供者，而不是直接的建設(shè)者。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要努力引入競爭機(jī)制，使企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者。

改革開放以來，我國對經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的投資占財(cái)政支出的比重一直很高。2002年中央財(cái)政支出中有47.76％用于基礎(chǔ)設(shè)施投資。我國實(shí)行積極的財(cái)政政策，國債發(fā)行的很大部分也是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。今年，國家審計(jì)署對部分城市基礎(chǔ)設(shè)施國債項(xiàng)目建設(shè)效果的審計(jì)表明，在被抽樣審計(jì)的526個(gè)項(xiàng)目中，有四分之一的項(xiàng)目沒按建設(shè)責(zé)任書或計(jì)劃完成；在建成的320個(gè)項(xiàng)目中，有32個(gè)基本未投入運(yùn)營，18個(gè)長期處于試運(yùn)營或開開停停狀態(tài)，另有69個(gè)運(yùn)營項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力；供水項(xiàng)目的實(shí)際能力甚至只有計(jì)劃能力的33％。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，雖然我國在基礎(chǔ)設(shè)施方面投入了大量的財(cái)政資金，但由于在相當(dāng)多的建設(shè)項(xiàng)目中，政府既是提供者，又是建設(shè)者，沒有充分引入競爭機(jī)制，因此許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理混亂，效益低下，有些地方在高速公路等建設(shè)項(xiàng)目中，存在嚴(yán)重的腐敗問題。

因此下一步的改革，應(yīng)當(dāng)在加快基礎(chǔ)設(shè)施投資的市場化改革方面有所突破，打破行政壟斷和國有壟斷，讓各類企業(yè)參與這些經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的生產(chǎn)，使其成為生產(chǎn)主體和建設(shè)主體，盡快改變我國基礎(chǔ)領(lǐng)域和公用事業(yè)領(lǐng)域改革嚴(yán)重滯后的局面。只有這樣，才能提高政府經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三、我國仍處于改革的攻堅(jiān)階段。通過改革不斷地提供更多、更有效的制度性公共產(chǎn)品，已成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的關(guān)鍵因素。因此，政府應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)以GDP為中心向提供制度性公共產(chǎn)品為中心的轉(zhuǎn)變

1、制度創(chuàng)新對我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長有決定性的影響。

國際、國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)證明，制度創(chuàng)新對轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長具有至關(guān)重要的意義。世界銀行的《2005年世界發(fā)展報(bào)告》提出，政策性風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)展中國家企業(yè)最關(guān)心的主要問題，政府僅僅提高政策的可預(yù)見性，就能使社會(huì)新增投資的幾率提高30％以上。GDP增長很重要、資本也很重要，但是保持GDP穩(wěn)定增長和引進(jìn)資本的制度環(huán)境更重要，更具有穩(wěn)定性。我國經(jīng)濟(jì)增長中的結(jié)構(gòu)性問題、體制性問題、增長方式問題，在一定程度上反映了這些年改革、尤其是政府改革的滯后狀態(tài)，也反映了我們對改革的熱情遠(yuǎn)不如追求GDP增長指標(biāo)那樣高。下一步，以改革為主線，使改革在多方面有實(shí)質(zhì)性突破，會(huì)對我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長提供重要的制度保障。

2、政府應(yīng)該把更多的注意力放在改革上，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供最重要的制度性公共產(chǎn)品。

政府提供制度性公共產(chǎn)品對企業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的增長具有重要意義。尤其是在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府能為社會(huì)提供的最重要的產(chǎn)品不是直接投資，而是制度性公共服務(wù)，但這個(gè)公共服務(wù)又常常被忽視。客觀地說，嚴(yán)重短缺的制度性公共產(chǎn)品已經(jīng)對我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。例如，為什么這些年國有企業(yè)改革的進(jìn)展不大，人們對國企改革有種種議論和不滿，主要的原因就在于至今為止尚未在建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度方面有所突破。我們知道，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中明晰產(chǎn)權(quán)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)是市場化改革的重要問題，也是建立良好的投資環(huán)境的核心問題。由于產(chǎn)權(quán)制度改革的滯后，不僅國企改革受影響，企業(yè)家的生存環(huán)境也受到影響。再比如，為什么“圈地運(yùn)動(dòng)”愈演愈烈，根源在于我們尚未作出一個(gè)較為合理和完善的土地制度安排。中央早在幾年前就提出，“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，但在法律層面和實(shí)踐層面并未全面落實(shí)。正在討論的《物權(quán)法》草案卻仍堅(jiān)持農(nóng)民的耕地、宅基地不能作為農(nóng)民的物權(quán)抵押。此外，土地市場和征地的補(bǔ)償制度還沒真正形成，70％左右的土地仍是行政批租。僅從以上產(chǎn)權(quán)制度和土地制度兩個(gè)方面就可以明顯地看到，不在改革上下功夫，我們就難以不斷地為企業(yè)、為社會(huì)提供良好的制度性公共產(chǎn)品。由此，經(jīng)濟(jì)矛盾和問題不斷積累，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，政府自身的行為也嚴(yán)重扭曲。

我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，制度環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)重要。因此，政府工作要從以GDP為中心向以制度創(chuàng)新為中心的轉(zhuǎn)變，重振改革的熱情，把更多的注意力放在改革上，依靠改革進(jìn)一步解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次矛盾和問題。

良好的、有效的公共服務(wù)不僅是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)內(nèi)容，而且還是一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力的重要條件。今年，全球經(jīng)濟(jì)競爭力排名前10位中有5個(gè)是北歐國家，這就是一個(gè)重要的說明。在我國改革發(fā)展的新階段，以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，成為下一步改革的中心和重點(diǎn)。