聯邦制
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近來瀏覽海內外網站、網刊、論壇，見“聯邦制”一詞成了討論憲政問題時出現頻率很高的名詞。我看過一份海外“民運”人士起草的“憲法”，公然把未來的中國稱為“中華聯邦共和國”。11月8日，居住在美國的伍凡先生演講“一中問題”，也赫然提出“先聯邦、后邦聯”的設想，作為他對未來國體的憧憬。
中國國內諸君在“憲政論衡”發表的文章中，也對“聯邦制”期許甚高。這給關注憲政話題的朋友們一種錯覺，好象中國現有的政治體制完成憲政轉型之后，必然會變成一個“聯邦制”的共和國（也有說“邦聯制”的）。其實，個中疑問極多。近期寫歷史小說《袁世凱》，日夜檢閱史料，對清末預備立憲之后及民國初年兵制、財政、官制、政情頗多關注，對彼時地方自治與中央集權之關系思慮甚多。今不揣冒昧，擇其要點就教于諸君。
清末地方自治與憲政無關
咸豐、同治之際，洪揚作亂，捻軍滋擾，英法尋畔，終致內亂外戰，延綿二十余年。八旗軍屢戰屢敗，以不足恃。清廷無奈，起用漢臣曾國藩募湘勇以抗太平軍，后又用李鴻章募淮兵平捻，及至內亂蕩平，清軍主力及地方財政大權已落入督撫疆臣之手。中央與地方之權重權輕已經倒置，雖經朝廷刻意削藩、壓制，督撫坐大，已成不掉之勢，難以逆轉。洋務運動興起，多是地方督撫親手操辦之功。采礦、鐵路、造船、造槍、航運、外貿、機器制造、新式學校、翻譯書刊、出洋留學，舉凡時下之“改革開放”之事，全是督撫所為。（感興趣者可讀容閎：《西學東漸記》，曾、李、張等人奏折。）
至時，東南沿海、長江中下游及直隸一帶，地方工業、貿易、教育、經濟已有相當規模，新式軍隊在袁世凱的組建訓練下，已成國軍精銳。京畿及外省駐軍，控制在北洋新軍手中。籌備立憲后各省出現的地方咨議局，主要成員俱為地方退職官吏、豪紳名士，與督撫互為表里，操縱地方，暗中與朝廷對抗。觀其用心、所為，皆為與朝廷爭權爭利，維護地方利益，根本與民主共和之理念無干。在導致清帝遜位的“辛亥革命”中，督撫、他們手里的新軍及他們所代表的地方勢力起著從內部瓦解朝廷的決定性作用。
實際上，在辛亥起事前十一年，大權在握的督撫們已經不露聲色地與清廷分庭抗禮，庚子年的“東南互保”，把暗中的分離傾向變成了公開的獨立，在法理上，清廷已經失去了對地方的控制權，垮臺只是早晚的事。地方勢力的興起與他們擺脫朝廷控制的能力逐漸增強，成了晚清政治的一大特色，它奠定了清末憲政預案中地方自治的民意基礎和民初的各省自治運動。
地方勢力與中央政府互斗
武昌首義，各省督撫紛紛通電獨立，清帝在各省一片獨立聲中黯然遜位。革命黨人請漂泊海外的孫中山回國組織臨時政府。1912年元旦，中華民國臨時政府在南京成立，孫中山任臨時大總統。南京國民政府由各省實力派要員或由他們擁戴的士紳組成，兵權在省，立法與財政權在省。孫中山在南京建立的臨時政府，窘迫不堪，連辦公費用都沒有。國家的政治重心在省一級，財政大權亦在省一級。中央政府無兵無錢，只有招牌，此時的中華民國，實際上是一個分裂成十幾個獨立王國的徒有虛名的國家。北方省份，多數還在袁世凱勢力的控制下。
南北議和，孫中山讓位，袁世凱任中華民國臨時大總統，實乃不得已而為，可見當時能控制國家者是袁而不是孫。袁上任不久，便開始籌劃先從財政入手，實行分稅制，把各省的主要稅種、財政收入收歸中央，繼而下令嚴禁各省向外國銀行借款，此舉基本上沒收了各省的財權。接著又開始削督、廢省、收兵權，企圖一舉消滅地方自治勢力，集權中央。十幾年后，北伐勝利，南京政府取代北京政府后，急于統一，集權中央，其作法與袁別無二致。但國民黨在與袁世凱的斗爭中也和各省督軍一樣，曾打起過地方自治的旗幟。近讀國民黨黨史資料及重要領袖民初時的言論，可以發現：國民黨在與北洋軍閥斗爭時，多倡地方自治主張；一俟推翻北洋政府之后，態度隨轉曖昧，中央政府對地方強勢領袖如閻、李、馮、張的自治、分離傾向嚴厲打擊，絕不手軟。直到南京國民政府退踞臺灣，大陸各省各縣也未實行過一天嚴格意義上的“自治”。1949年以后，大陸的中央政府與地方政府的關系，諸君身臨其境，無須贅言。
行省制度難以轉型
自元朝初年施行行省制度，至今已有近八百年歷史。行省制度本是中央集權制產物，它是元代以前歷朝地方行政制度的變種，只是更方便于集權中央。至清代，行省制度已趨完善。民國以來，行省除稍作調整外，基本框架猶存。1949年中華人民共和國成立，亦采用行省、民族自治區、直轄市制度。1997、1999年后，又有香港特區、澳門特區制度。建國53年，省份迭變，略有增減，各省地界由中央政府隨意調整。
從官制講，省級黨政官員、地方駐軍首長全由中央委任。從財政上講，雖然近年實行分稅制，但主要稅種和大部分稅額依然控制在中央政府，地方財政收入如無中央財政轉移支付予以調節、彌補，斷難維持。從金融體制上講，中國人民銀行和政府四家專業銀行控制著全國的金融，重大投資及地方經濟的權衡與發展全靠中央調控，各省政府無權向外國銀行借款。
經過幾十年的計劃經濟，現有的東西部省區及各省經濟發展失衡之責在中央政府。加之各省地理環境、氣候、資源、交通、工業、教育、居民貧富程度差別極大，如無中央財政調劑，將導致一國之中貧省愈貧、富省愈富、兩極分化之勢愈烈之勢。中央政府近年來重視發展西部地區，實有不得已之苦衷，亦是不得不為之舉。但歷史和地理因素造成的地區差距，遠非短期可以削平。隨著東部經濟的快速發展（受八90代國家發展沿海地區戰略的優惠），差距甚至有繼續拉大的可能，不容樂觀。
在此條件下，欲改行省制為“聯邦制”，難以想象。不知諸君有何妙法解決中央與地方的財政分權問題和各省經濟發展失衡問題。“聯邦制”建立在高度的地方自治基礎上，西方行聯邦制的國家多有地方自治的歷史淵源，而中國自民國至今80年，不算民國時期軍閥“擁兵自治”時期，哪個地方搞過真正的地方自治？一個毫無自治傳統的行省制的中央集權國家，一朝改行“聯邦制”，如何操作？
我以前寫過一篇《憲政不是做文章》，對愛寫學究文章的憲政同仁善意提醒，無非是說演繹憲政理論和操作憲政進程是完全不同的兩回事——政治，一進入到操作層面，就不再是一個理論問題。
市場割裂與國土分裂
即使在目前的體制下，地方保護主義都嚴重影響著經濟發展。媒體常有一縣、一市不許外縣商品入境的事件披露，對外地商品暗中的抵制現象更為嚴重。勞動力的流動也常使相關省份和地區常起糾紛，東部及發達省區對西部貧困省區洶涌而來的民工潮多有微詞，歧視性的地方法規對勞動力的流動設置了障礙，而多達3億的農村剩余勞動力和城市2500多萬失業者急需發達省區的勞動力市場消化，一旦這些省區為了本省的利益限制外地人口的進入、居住，將產生嚴重的社會問題。就目前的國情，倘若實行地方自治程度很高的“聯邦制”，將使地方保護主義勢力抬頭，引發貿易沖突，引發貧富省區之間的利益沖突，破壞加入世貿后正在形成的統一的國內市場，貽害極深。
當一個或幾個省區與富裕省區經濟水平差距大到無法忍受的程度，當邊疆少數民族省區欲爭取更大的自治權的要求不能滿足、對中央政府的民族政策極度不滿時，當穩定的地方行政架構被外力強行打破時，當貧省對富省的嫉恨和仇視壓抑不住時，當地方勢力被外國政府操縱挑戰中央政府時……，民國歷史上曾經發生的故事不會重演嗎？等到出現了天下大亂的局面，再度統一中國的政治和軍事力量又會實行新的中央集權制。
作為一種“制度”理論，甚至作為一種政治理想，“聯邦制”可以研究、探討。作為一種政治體制改革的操作層面上的訴求，尚不具備起碼的條件。此非危言，為13億中國人福祉著想，還望諸君深思。
