公法和政治文明

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內容提要政治文明是人類文明的重要組成部分，公法的健全、完善和公權力產生、運作的制度化、規范化和程序化是政治文明的重要標志。本文首先對公法的涵義、公私法劃分的標準和意義，公法的一般作用以及政治文明的涵義、標準進行了較深入的探討，然后對公法與政治文明的關系、公法對于建設政治文明的作用，以及我國在健全公法，推進政治文明建設方面應做哪些工作，采取哪些措施等方面的問題進行了研究，提出了作者的有關設想和建議。

關鍵詞公法政治文明人類共同體公權力

關于公法

什么是公法，怎樣區分公法和私法；對法律作公私法劃分有沒有必要；社會主義國家法律應不應作公私法的劃分，有沒有可能作公私法的劃分；我國目前要不要發展公法，公法對于推進我國市場經濟和民主政治建設有何作用？對于這些問題。我國法學界一直存在不同觀點、不同主張的爭論。

關于公私法的劃分及其標準，英國學者戴維．M．沃克在其編撰的《牛津法律大辭典》中指出，“公法與私法的區分至少自羅馬法以來一直得到承認，……一般地，公法規定的是有關國家有組織的政治團體、政府及其部門和它們的機構的結構、行為、權力和豁免權、義務及責任的規則和原則，至于國家或政府機構在不享有特殊權力的情況下與個人發生的聯系則由私法來調整。公法作為法律制度整體的一個部分，主要調整國家與普通個人之間的關系，而私法則主要調整國家公民個人事務及公民個人之間的關系”。1我國學者郭宇昭在《中國大百科全書．法學卷》中指出，法學家們劃分公私法的標準很不統一，主要學說有利益說、主體說、權力說和調整關系說。利益說認為，凡以保護國家公益為目的的法律為公法，凡以保護私人利益為目的的法律為私法。主體說認為，凡法律關系主體雙方或一方為國家或國家所屬的公共團體者為公法，凡法律關系主體雙方都是私人者為私法。權力說認為，凡規定國家與公民之間權力服從關系的是公法，凡規定公民之間權利對等關系的是私法。調整關系說則認為，凡調整國家機關之間，國家與公民之間政治生活關系（或稱公權關系）的法為公法，凡調整公民之間以及國家與公民之間民事生活（或稱私權關系）的法為私法。2

學者們關于公法的上述定義和標準分別揭示了公法的基本內容和主要特征。從實質上講，公法是規范和控制公權力的法，是調整公權力主體與人類共同體成員的關系以及公權力主體相互之間關系的法律規范系統。人類共同體是人類在不同歷史時期共同生活或為實現一定共同目標，共同進行一定活動而形成的組織體，如古代社會的部落、城邦，現代社會的國家、國際組織以及非政府自治組織等。公權力是人類共同體成員賦予共同體組織對內對外作出代表其成員意志和利益的行為的能力或力量。在現代社會，公權力主要指國家權力。除國家權力外，公權力也包括社會公權力，如社會自治組織對其成員行使的權力以及社會自治組織依法律授權或國家機關委托而對外部相對人行使的權力。在我國，共產黨是執政黨，執政黨自然也行使著重要的公權力。因此，現代公法不僅調整國家機關與公民的關系以及國家機關相互之間關系，而且調整國家權力與社會公權力的關系以及社會公權力主體與相應社會自治組織內部成員和外部相對人之間的關系。

公法是以公權力的存在為前提的，而公權力則是以人類共同體的存在為前提的。有人類共同體就必然有公權力，因為人類共同體為了生存和發展，必須要應付各種自然環境和社會環境的挑戰，必須要協調人與自然及人與人之間的相互關系，為此，必須有公權力介入，有公權力對共同體成員進行組織、領導、管理。人類共同體創設公權力的目的是為人類謀公共利益，但是公權力是由具有個人欲望、個人偏好、個人認識局限性的人（只要是人，就不能不具有這些弱點、缺點3）去行使的，這樣，公權力在行使過程中就不可避免地會發生偏離預定目標，發生異化，產生腐敗、濫權、侵權等情形。為此，必須有法律對公權力進行規范、控制，使公權力的行使高效，且合乎預定目的。這種對公權力進行規范、控制的法律就是公法。公法主要包括憲法和行政法。除憲法和行政法以外，立法法、司法法、各種國家機關的組織法、選舉法、社會自治法以及其他各種涉及公權力運作規則的法也都屬于公法的組成部分。4

私法則是以私權利（主要是個人財產權、人身權）的存在為前提和以調整平等主體之間的關系為基本使命的。“私法可以被定義為包含在一個法律體系內原則和規則總體的一部分，它包括處理普通的個人之間關系的原則和規則，也包括處理國家或國家的機構和個人的關系，在這種情況下，國家或其機構作為國家的一個部門沒有任何特殊的身份或特權”。5由此可見，公法與私法有著完全不同的性質、功能和使命，對二者進行區分不僅是必要的，而且是可能的。盡管在有些情況下，要確定某一個具體法律（如許多經濟法、社會法等）是屬于公法還是私法會發生困難，有些法律可能同時兼具公私法的性質和同時兼有公私法的內容。但這一事實并不能否定公私法劃分的必要性和可能性，這就如同現代財產所有制雖存在公私混合所有制而不能因此否定公有制和私有制劃分的必要性和可能性一樣。

過去有一種錯誤的（至少是片面的）觀點，認為“公法、私法的劃分是以私有制為基礎的，在社會主義國家一般不作公法與私法的劃分”6。甚至認為在社會主義國家只有公法，沒有私法。誠然，在計劃經濟體制下的社會主義國家，人們的一切都由單位管著，由國家管著，私人除了生活日常用品外，幾乎沒有什么財產，企業和其他經濟組織的人、財、物、產供、銷都由國家計劃安排，社會對私法的需求自然很小。但是，在這種體制下，社會不僅對私法，而且對公法，對整個法律的需求都很小。不是只有公法而無私法，而是所有法律、整個法律都不健全、不完善。此其一；其二，即使在這種體制下，私法也還有存在的余地。個人與個人之間，個人與單位、組織之間，單位、組織相互之間也還會存在各種人身的和財產的關系。人們如果重視法制，對這些關系自然可以通過立法來加以調整。調整這種平等主體之間的關系（個人與單位、組織之間的關系在涉及公權力行使的情況下可能是不平等的，但在不涉及公權力行使的情況下均應該是平等的）的立法只能是私法；其三，公法并非是“興無滅資”、“興公滅私”的法，私法亦非是只維護私人利益而不保護，甚至損害公共利益、損害國家和集體利益的法。公法、私法如果是這樣的話，在那個時代提出“社會主義國家只能有公法而不允許有私法”的觀點是可以理解的。但是，如果我們恢復公私法的本來涵義：公法是規范和控制公權力的法，私法是調整平等主體之間財產和人身關系的法，當時那些主張“存公法，滅私法”的人可能首先要反對公法了。實際上，在計劃經濟體制下，真正意義的公法可能比私法更不發達，即使有某些形式意義的公法也全然無公法的實質內容，或者雖然在書面上也有某些實質內容，但在實踐中完全不能發揮作用。其四，社會主義并不等于計劃經濟。如果說在計劃經濟體制下公私法劃分意義不大，計劃經濟要求“存公法，滅私法”的話（以對公私法的錯誤界定為前提），那么，上述結論也不適用于市場經濟體制下的社會主義。在市場經濟體制下，社會主義國家無疑需要加強私法調整各種復雜的財產關系（如物權、債權、知識產權、合同、侵權責任等），當然無疑也同樣需要加強公法（真正意義的公法）控制和規范公權力的行使，以防止“市場失靈”和“政府失靈”。

但是，在計劃經濟體制開始向市場經濟體制轉軌以后，人們對于公私法的劃分及二者的地位和作用又產生了另一種片面認識，認為搞市場經濟主要靠私法，公法可有可無，從而導致一個時期人們重私法、輕公法的現象。人們對于市場經濟條件下公私法作用的上述看法顯然是不正確的。首先，市場經濟必須有兩個基本條件：一是自由，二是秩序。而要保障自由和秩序，必須有公權力發揮作用，必須限制公權力過分發揮作用；必須控制公權力濫用，而要做到這些，必須加強公法；其次，市場經濟只是手段而并非目的。我們的目的是建設高度民主、高度文明的社會，使人民過上更幸福、更美好的生活。而要健全民主，推進社會文明，特別是政治文明，則必須加強公法；第三，私法功能和作用的充分發揮有賴于公法的健全、完善。私法功能和作用的有效發揮至少取決于三個條件：一是立法，即要求立法機關能根據需要及時制定出高質量的法律；二是行政，即要求行政機關依法行政，依法維護而不違法干預私法秩序，三是司法，即要求法院依法、公正裁決私法爭議，保障私法秩序。而立法、行政、司法均是公權力，要保證公權力的正當行使，不缺位，不錯位，不越位，就必須加強公法，通過公法對公權力進行規范和控制。關于政治文明

政治文明是人類共同體在歷史發展長時期中形成的，逐步脫離野蠻、暴力、專制和玩弄陰謀、權術的政治生活形態而逐步走向民主化、制度化、規范化和程序化的政治生活形態，政治文明的最重要的標志是公權力在法律（公法）的規范和控制下正當、合法、有序的產生、取得、轉移、分配、行使和代表共同體成員的意志和利益發生作用。7

政治文明主要屬于制度文明的組成部分。有人認為，政治文明除了政治制度文明以外，還包括政治主體文明、政治關系文明、政治意識文明、政治行為文明；8還有人認為，政治文明包括政治理念文明、政治行為文明、政治手段文明、政治體制文明。9筆者認為，政治意識文明、政治理念文明可以歸入精神文明的范疇，而政治主體文明、政治體制文明、政治關系文明、政治行為文明、政治手段文明均可以歸入制度文明的范疇。雖然主體、體制、關系、行為、手段不等于制度，但這些文明都有待制度的設計和規范，從而在很大程度上取決于制度文明。因此，政治文明主要指政治制度文明，政治主體文明、政治體制文明、政治關系文明、政治行為文明、政治手段文明是政治制度文明的結果或體現，當然，這些文明也是精神文明的結果或體現。

政治文明是制度文明的組成部分。既然前者是后者的組成部分，那么，后者自然不僅包括政治制度文明，它必然還包括其他制度文明，如經濟制度文明、文化制度文明、科學、教育制度文明等。10但是，政治文明是制度文明的最重要的組成部分，因為，其一，政治制度涉及一個國家的國體、政體，從而一個國家政治制度的性質決定其經濟制度、文化制度和其他制度的性質；其二，政治制度涉及國家公權力的構成、配置和運作方式，而經濟制度、文化制度和其他制度必然要受到國家公權力構成、配置和運作方式的重要影響；其三，法制文明是政治文明的組成部分，而經濟制度、文化制度和其他制度均需要國家法制加以確立和保障。因此，在某種意義上可以說，制度文明就是法制文明，制度文明就是政治文明。從而，政治文明可以與物質文明、精神文明并列，構成人類文明的基本組成部分。

政治文明與物質文明、精神文明一樣，是一個歷史范疇。不同歷史時期的政治文明有不同的內容，人們對之有不同的衡量標準（或稱衡量指標）。有人提出，現代政治文明應具備下述八項標準：（一）政治權威產生和運行的合理性；（二）政治權威的政治行為的合理性；（三）政治權威與人民之間關系的合理性；（四）人民的政治權利受保障的程度；（五）人們的政治參與程度；（六）人們政治存在的合理性；（七）人們自我約束和自我管理（自治）的程度；（八）人民思想的自由度。11這八項標準主要是從政治學的角度考察，如果從公法學角度分析，可以進一步確定有關現代政治文明的更具體，更明晰和更具可操作性一些的標準。這些標準大致可以確定為下述十項：12

一、公權力主體（特別是國家機關及其領導人）由人民或人民代表機關選舉產生，向人民負責，受人民監督。選舉制度的普遍性、真實性是民主政治的普遍性、真實性的重要保障。通過選舉產生國家機關及其領導人或其他公權力主體也許會不盡人意，也許會有這樣那樣的弊端，選舉也許不能保證使最能干、最優秀的人才脫穎而出，但是，人類共同體發展到今天，尚未能找出比選舉更少弊端，從而更文明的產生公權力主體的方式。為了保障公權力主體更真實，更有效地代表人民利益，我們應該進一步發展、改進和完善選舉制度，使選舉能盡可能更廣泛、更真實體現民意，使選舉能盡可能保證最能干、最優秀的人才脫穎而出。

二、公權力在公權力主體之間得到合理的配置，形成既相互合作、相互協調，又相互監督、相互制約的關系。兩百多年以前，就有政治家提出，公權力不能集中于一個人或一個機關之手，而必須分授予不同的權力主體，使之相互制約。否則，腐敗和權力濫用便不可避免，人權和自由便無法保障。13當然，為了保證公權力正當和有效行使，僅強調分權制約是不適當的，而必須同時強調各種公權力之間的相互合作和相互協調。但是，就我國的實際情況而言，分權制約一直沒有得到應有的重視。無論是橫向的分權制約還是縱向的分權制約機制，都有待進一步完善。如中央和地方的關系、中央國家機關之間的關系、地方國家機關之間的關系、國家機關與其他公權力主體之間的關系，都應該引入一定的分權制約機制，使之最大限度地防止腐敗和權力濫用。

三、以法律嚴格限制公權力的范圍，確立有限政府和責任政府。人類歷史經驗表明，公權力不能沒有，不能過小，但也絕對不能過大，絕對不能沒有限制。公權力只能以保障人類共同體成員的自由、安全和促進人類的福祉為限。過去，我們曾一度相信公權力萬能，相信政府萬能，讓政府管了許多不應管，也管不好的事，結果窒息了個人、企業和社會的活力，

在現代社會，人類政治共同體主要指國家，公權力主要指國家權力。除國家外，人類政治共同體還包括非國家的其他公權力組織，如社會自治組織和國際政治性組織等。因此，公權力也包括社會公權力。在我國，共產黨是執政黨，執政黨自然也行使著重要的公權力。從而，政治文明的制度設計不僅應包括國家與公民的關系、國家機關相互之間關系的內容，而且應包括國家權力與社會公權力的關系以及執政黨與國家機關關系的內容。

我國自人民共和國建立以來，特別是自黨的十一屆三中全會和十三屆四中全會以來，政治文明建設取得了重大成績，積累了豐富經驗。黨的十六大報告將這些經驗主要歸結為：“堅持中國共產黨的領導，鞏固和完善人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度以及民族區域自治制度。推進政治體制改革，發展民主，健全法制，依法治國，建設社會主義法治國家，保證人民行使當家作主的權利”。建國五十多年來，我國政治文明建設在取得成績的同時，也有深刻的教訓。不要說“”及其他實行“左”的路線時期，就是現在，我國的政治文明也還有很多缺陷，許多制度還有待改進，某些制度還有待改造或重建。

在改革、改進我國政治體制，建設、發展我國政治文明以及進一步改革、改進我國經濟體制，建設、發展我國物質文明方面，加強和健全公法均有著極為重要的和不可替代的作用。但是，自上世紀八十年代中期以來，我們有些領導人、有些學者一直存在重私法、輕公法的觀念，認為搞市場經濟主要靠私法，公法可有可無，甚至嫌公法礙手礙腳，從而在法制建設方面出現了一手（私法）硬，一手（公法）軟的傾向。這種認識和傾向直到上世紀九十年代后期才開始有所改變，現在則開始有大的轉變。十六大報告提出黨要依法執政，各級決策機關要完善重大決策的規則和程序，各級政府要依法行政，司法機關要公正司法，國家要健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，使之享有廣泛的權利和自由，要尊重和保障人權。這些都是公法（而非私法）的使命，都是需要加強和健全公法才能實現的目標。誠然，加強和健全公法的直接目標是政治文明，但政治文明同時也是市場經濟的重要條件。沒有政治文明的環境，市場經濟不可能正常運作和最終取得成功。物質文明、政治文明、精神文明是相互聯系、相互依存的統一體。三者缺一，其他兩個文明難以單獨發展，三個文明中一個文明完全缺失，最終可能導致其他兩個文明的崩潰。過去我們只提物質文明和精神文明而未提政治文明（盡管在這方面我們也做了大量的工作），現在看來是不全面和有弊端的。不注重政治文明建設不僅不利于促進政治體制改革，而且也不利于物質文明和精神文明建設。我國的經濟體制改革發展到今天，如果我們的政治體制改革不迅即跟上，不盡快推進我們的政治文明建設，我們的社會很可能就會出現不穩定，已經取得的改革成果可能毀于一旦。現在問題很清楚，要繼續進行經濟體制改革和發展社會主義市場經濟，進而全面建設小康社會，就必須加快進行政治體制改革，建設政治文明。而要加快進行政治體制改革，建設政治文明，就必須加強和健全公法。

在政治體制改革和政治文明建設方面，公法的主要功能和作用在于對公權力的規范和控制，包括界定公權力的范圍、確定公權力主體產生及公權力轉移、交接和取得的程序、在各公權力主體之間分配公權力和協調它們相互之間的關系、規范公權力行使的條件、基準、方式和程序、確立對公權力的監督、制約機制、為公權力相對人提供權利保障、救濟機制。

一、界定公權力的疆域，確定公權力的范圍

政治文明的首要標準是公權力的合法性和正當性。任何國家機關和其他公權力主體的權力必須為人民所合法授予。沒有人民通過其代表機關的授權，沒有憲法和法律的根據，公權力主體不得作出任何影響私人或私人組織權利和自由的行為。否則，即是對人民主權的侵奪。公權力主體如果可以不經憲法和法律授權而任意行為，其濫權和侵權就不可避免，自然人的人權，法人的自主權、社會組織的自治權就無法得到保障。為此，必須健全和完善國家的各項組織法，如國務院組織法、中央軍委組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法以及國務院各部委和地方各級人民政府的組織法等（現在這些組織法大多闕如）。只有制定完善、嚴密的組織法，才能明確界定公權力的疆域，確定公權力的范圍。只有通過法律明確公權力只能做哪些事，不能做哪些事，哪些領域可以干預，哪些領域不得干預，才能使公權力主體的行為有所約束，不致憑熱情、激情、個人愛好任意所為，才能避免全能國家、全能政府的產生。

政治文明要求公權力必須以必要為限，公權力膨脹必然導致對私權利的侵犯，導致對社會公共利益的損害。但我們過去由于長期以來受計劃經濟體制及其政府萬能觀念的影響，政府管了許多不該管、不必管，管而無效、管而有害的事。政府管事太多，導致政府規模越來越大，人民負擔越來越重，市場交易障礙越來越多，行政相對人自由越來越少。顯然，這種公權力機制必須改變。為此，應通過立法大幅度減少政府規制（包括審批、許可、審查、檢查、處罰、強制等），政府的部分職能（如定價等）可由市場調節取代，部分職能（如確認資格、資質等）可由非政府社會自治組織取代，部分職能（如公用事業、公共道路管理等）可承包給私人或私人組織。只有這樣，長時期舊體制形成的全能政府才能真正轉變成有限政府。

二、確定公權力主體產生及權力轉移、交接和取得的程序

政治文明不僅取決于公權力來源、范圍的合法性、正當性，而且取決于公權力主體產生及權力轉移、交接和取得程序的合法性、正當性。為此，必須健全和完善各種選舉法及相關程序法，如人民代表機關選舉法、國家領導人選舉法、國家最高權力轉移、交接的程序法等。而且，這些選舉法和程序法必須體現現代民主和法治的要求。例如，要保證民主選舉真正反映選舉人的意志，就應在選舉過程中對被選舉人的政治和政策主張進行適當的宣傳，使選舉人對被選舉人的政治和政策主張有充分的了解。如果選舉人對被選舉人的政治和政策主張不了解，選舉就會成為形式，選舉人事后也無法對當選者實施監督。又如，現代民主要求選舉程序中候選人的確定應經過各方充分協商，協調和平衡各方利益。我國目前的實際做法即較好地體現了這種要求，但問題在于至今缺乏法律對這些做法加以規范化、制度化、程序法，從而給任意乃至恣意留下了空間。我們只有以法律確定公權力主體產生及權力轉移、交接和取得的民主程序，才能使國家政治長期處于穩定有序的狀態。三、確定和協調公權力主體相互之間的關系

政治文明不僅要求公權力主體與政治共同體成員（主要指國家與人民）的關系法律化、制度化，而且要求公權力主體之間的關系法律化、制度化。公權力主體首先是指國家機關，國家機關縱向面包括中央國家機關和地方各級國家機關，橫向面包括立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關等。公權力主體除國家機關外，還包括社會自治組織，在我國，還特別包括執政黨。因此，公權力主體之間的關系法律化、制度化即包括國家機關之間縱向和橫向關系的法律化、制度化以及國家機關與社會自治組織、與執政黨關系的法律化、制度化。為此，有必要制定和完善一系列相關法律及采取相應具體措施，在當前，可考慮首先采取下述舉措：（一）建立違憲審查機制，在處理公權力主體相互關系中確保憲法的最高權威。憲政既是政治文明的重要內容，又是政治文明的基本保障。在處理公權力主體相互關系中，應以憲法為基本準則，確保憲法的最高權威。人非圣賢，公權力的行使者亦非天使，憲法、憲政設計再好，總難免有人有意無意違反和破壞。如果沒有違憲審查和追究違憲責任的機制，憲法和憲政就會形同虛設，各公權力主體就會各行其是，從而導致政治不穩定或專制。為此，有必要在全國人大之下設立與人大常委會并行的憲法委員會，憲法委員會可由全國人大任命若干名法律專家、若干名大法官、若干名大檢察官組成，已卸任的原國家主席、全國人大常委會委員長、國務院總理可作為憲法委員會當然成員，以提高違憲審查機構的權威。（二）通過立法規范黨與國家機關的關系，實現黨的依法執政。在現代社會，執政黨是重要的公權力主體；在社會主義國家，在我國，作為執政黨的共產黨更是最重要的公權力主體。建設政治文明，以法律規范公權力運作，如果把執政黨置于法律之外，不以法律明確執政黨與國家權力機關、行政機關、司法機關、武裝力量的關系，依法執政只能是一句空話，不可能實現。為此，有必要制定《執政黨與國家機關關系法》，以確定執政黨與國家機關關系的基本原則。（三）改革司法體制，消除地方對法院人、財、物的控制，克服司法地方保護主義。現代政治文明的一個重要指標是司法公正。要保證司法公正，就要保證司法獨立，保證法院不受任何機關、組織、個人的干預。而在我國現行體制下，法院人、財、物均受制于地方政府，司法公正受到嚴重影響。為解決這個問題，有必要將法院建制與地方行政區劃脫鉤，即高級法院跨省建立，中級法院跨縣（區）建立，基層法院跨鄉（鎮）建立，各級法院的人、財、物由中央司法行政部門統一管理。這樣，地方各級國家機關就難以直接干預司法。

四、規范公權力行使的條件、基準、方式和程序

公權力公正、合法行使與公權力取得應正當、合法一樣，同樣是政治文明的重要標準之一。要保證公權力公正、合法行使，就必須以法律嚴格規范公權力行使的條件、基準、方式和程序。在這方面，加強法律對行政權的規范尤顯重要和迫切，因為在各種公權力中，行政權與公民權益有著最直接、最廣泛的聯系，行政權濫用，最容易給公民、法人和其他組織的權益造成損害；而行政權由于與各種利益直接相聯系，又最容易濫用，最容易產生權錢交易等腐敗現象。因此，建設政治文明，必須特別重視解決某些行政機關久治不愈的三項頑癥：腐敗、濫權、低效。根治這三項頑癥需要“中西醫”結合，多種藥方并用。其中實踐證明最有效的藥方是正當法律程序、政務公開、透明，建立法治政府、透明政府，以法律明確規定各種行政行為（行政許可、行政征收、行政給付、行政處罰、行政強制等）的條件、基準、方式和程序。立法機關應加快行政程序法和信息公開法的立法步伐，力爭在較短時間內使這兩個重要法律和相應單行法律（如行政許可法、行政強制法、行政收費法、行政征收征用法、行政裁決法等）出臺。

五、確定對公權力的監督、制約機制

公權力是人類共同體為應付外部世界的挑戰和協調共同體內部關系，以維系自己的生存和發展所必需。但是，公權力一經產生，其又有膨脹、濫用、腐敗的趨勢，從而構成對人類共同體自身的威脅。因此，人類不僅要設計公權力產生和公權力運作的機制，還必須設計對公權力監督、制約的機制。過去，我們對這個問題認識不深。現在，由于歷史的教訓，我們對這個問題有了越來越清醒的認識。這次黨的“十六大”報告明確提出要加強對權力的制約和監督，而且這種制約和監督應及于從決策到執行的各個環節，及于人、財、物管理和使用的各個方面。此前我們雖然也建立了各種監督制度，如行政監察、審計、受理申訴、控告職能的制度等，這些制度也發揮了一定的作用，但由于體制不順，監督職能分散，行政監察機關和審計機關均附屬于政府，受理申訴、控告職能的機構附屬于各個不同的政府部門，從而監督效能受到很大的影響。應該說，監控機制失靈是我們過去一個長時期內腐敗現象蔓延和不能得到有效遏制的一個重要原因所在。因此，有必要對現行監督機制進行重大改革：建立獨立于行政機關，直接對人民代表機關負責的，包括行使現行行政監察、審計、受理申訴、控告職能的統一的國家監督機關。這種統一的國家監督機關能對整個國家公權力行使行為（包括執政黨的行為）實施監督，使整個國家公權力行使行為置于國家憲政和法治之下。為此，應制定統一的監督法，規范整個公權力的監督、制約機制。

六、為公權力相對人提供權利保障、救濟機制

公權力是人類共同體自己創造的為共同體成員服務，保護共同體成員和為共同體成員謀利益的機制。但是這種機制在運作過程中，由于內在和外在、主觀和客觀等各方面的原因，不可避免地會產生不同程度的異化，從而導致對相對人（人類共同體是公權力的創造者，共同體成員則是公權力的相對人）權益、自由的侵犯和損害。因此，在一個政治文明的社會里，國家必須建立完善、有效的權利保障、救濟機制，隨時對因公權力運作而使其權益受到損害的相對人提供公正、合理的救濟。在現代社會，權利保障和救濟機制通常包括行政復議、行政訴訟、國家賠償、申訴、請愿等制度。目前，這些制度在我國大多已經建立，并正在發揮著積極的作用，但問題仍然存在：這些制度有的還很不完善，有的制度因立法設計不合理或制度運作內外環境不良而運轉不暢，實施效果不佳。例如，行政復議、行政訴訟范圍受限過多，抽象行政行為在法律上排除司法審查，國家賠償范圍過窄、賠償標準過低，對相對人申訴的受理、審查無嚴格程序規范，效率極低，請愿制度則還尚未建立，實踐中請愿雖常有發生，政府也積累了處理相對人這類行為的較豐富的經驗，但立法尚未對這類行為加以規范，故未能充分發揮其應有的功能和盡可能避免其消極作用。據此，我們應對現行整個權利保障、救濟機制進行整體反思，根據現代政治文明的要求，對這一機制進行全面改進和完善，并為此修改相關法律（如《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等）和進一步制定相關法律（如《申訴法》、《請愿法》等），以使這一機制充分地和有效地發揮作用。

綜上可見，公法與政治文明二者有著不可分割的密切的聯系。要建設政治文明，必須健全和完善公法，而公法的健全、完善，乃是政治文明的必要和重要標志。注釋:

1［英］戴維．M．沃克編，鄧正來等譯：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年中文版，第733頁。

2張友漁等編：《中國大百科全書．法學卷》，中國大百科全書出版社1984年版，第80頁。

3所謂“人非圣賢”、“人非天使”，就是這個意思。張友漁等編：《中國大百科全書．法學卷》，中國大百科全書出版社1984年版，第80頁。

4根據《牛津法律大辭典》對公法范圍的界定，“公法通常包括憲法、行政法、行政訴訟法、地方政府法、社會保障法、稅收法、教會法和軍事法。刑法和刑事訴訟法有時也被包括在公法之中，至少它們與公法的聯系較私法更緊密一些，但有時也獨立于公法、私法之外”（《牛津法律大辭典》，第733頁）。

5［英］戴維．M．沃克編，鄧正來等譯：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年中文版，第720頁。

6張友漁等編：《中國大百科全書．法學卷》，中國大百科全書出版社1984年版，第80頁。

7關于政治文明，自同志2002年“5．31講話”后，學者們對之有許多不同的定義或描述，有謂之為“人們改造社會所獲得的政治成果的總和”（王惠巖：《建設社會主義政治文明的政治意義》，載《政治學研究》2002年第3期）；有謂之“人們在獲取、運用、影響公共權力以分配利益的政治過程中的文明狀態”（黃衛平：《社會主義政治文明與中國政治現代化》，載《馬克思主義與現實》2002年第4期）；有謂之“在政治生活方面人們行為的合理性”（李景鵬：《政治發展與政治文明》，載2002年10月18日《學習時報》）。

8鄭慧：《政治文明：涵義、特征與戰略目標》，載《政治學研究》2002年第3期。

9黃衛平：《社會主義政治文明與中國政治現代化》，載《馬克思主義與現實》2002年第4期。

10很多學者提出了“制度文明”的概念。例如，黃衛平在《社會主義政治文明與中國政治現代化》一文中將制度文明與物質文明、精神文明并列，指出，“現代化是一個全面、完整的系統工程，不僅包括物質文明、精神文明，也包括制度文明，不僅包括經濟的制度文明，也包括政治的制度文明”（該文載《馬克思主義與現實》2002年第4期）。

11李景鵬：《政治發展與政治文明》，載2002年10月18日《學習時報》。

12當然，這些標準只是初步的。要科學地設計現代政治文明的標準，需要對現代各國政治文明做深入地研究，對反映現代各國政治文明的公法制度進行全面、系統地比較分析。這種研究和分析我們現在顯然還做得不夠。

13參見［法］孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神》，商務印書館1997年中文版，第153－166頁。