中國行政救助管理之規范

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摘要：目前我國沒有將行政救助制度用法律的形式加以固定化，此外還存在著很多在建立健全行政救助法律制度時所必須解決的一些困境問題。本文先是闡述了我國行政救助法律制度的發展和存在的一些困境問題，緊接著在對我國行政救助法律制度的建立健全上提出了需要在立法階段、施行階段和實施環境三個方面上采取的合理措施。提出：行政救助制度的建立健全是一個系統化的工程，不僅需要政府在立法上加以確定，而且還需要在保障行政救助制度的實施環境上，甚至運行程序機制上有著明確的規定。這些法律法規的明確化應該屬于“硬件”，而在“軟件”上則更多的是需要培育一個良好施行的環境。

關鍵詞：行政救助；政府救助；公共行政；服務行政

一、我國行政救助制度的困境

我國行政救助發展比較晚，整個行政救助法律制度的建立健全也是隨著經濟、法治的水平而發展的，雖然在不同的歷史階段都取得了一定的效果，但目前來看我國的行政救助法律制度還是比較落后的，也不適應現代社會需要。我國的行政救助法律制度雖然在解放初期因為計劃經濟體制的全面覆蓋而致使整個救助法律制度未建立，但在社會上仍然達到了救助的目的，但依據現代行政救助法律的特點來看，也與當時的生產力低下密切相關。近年來隨著我國經濟的飛速發展，我們的經濟已經發展到了一定的水平，但相應的保障機制沒有建立健全，這和我們政府的執政思維是有關系的，也和我國的整體經濟發展水平有關。這種現象導致了社會出現很大的不安全因素，在一定程度上造成了社會經濟生活的不穩定，不但影響了經濟的發展，也給人民生活帶來了很多不必要的困難。當下只能在找尋出我國行政救助法律制度所面臨的各種困境，有目的性地頒布一些法律法規，制訂出一些完善的運作機制，才能不但建立完善的法律制度，也能確保整個制度的良好運行。目前來看，我國行政救助制度的困境主要存在于以下幾個方面。

（一）救助理念的落后與市場經濟體制發展的不相協調

困擾我國行政救助法律制度最大的問題就是相關行政救助理念還停留在以前的“管理”和“施舍”的思想觀念上，這與現今市場經濟體制下需要的現代行政救助法律完全不相適應。二者之間存在的矛盾隨著社會經濟的發展逐步增多，如果不予解決將會給整個經濟的發展帶來很大的阻隔。如何在國家政府層面上認識到救助理念的重要性和如何能從基本架構上建立符合現代市場經濟發展需要的救助制度理念，是當今政府需要高度關注的問題?！八枷霙Q定行動”，如果沒有一個對制度本身重要性的理論加以支持，政府在施行若干個制度的時候，可能不認為這個制度本身的重要性，甚至對制度本身存在的必要性也會加以懷疑。行政救助制度在以前沒有能夠發展的根本原因就是政府對行政救助從根本上就沒有重視，在法治社會發展中也沒有相應法規的制約，甚至很多政府領導認為只要是經濟發展了，需求救助的人或家庭自然就會減少，他們的工作重點就放在了如何提高經濟發展水平上，而很少或者壓根沒有將政府工作放到行政救助工作上。直到經濟發展到了一定的水平，行政救助制度沒有建立或者健全的危害顯現出來，在一定程度上對經濟發展的制約性體現出來，此時才認識到建立行政救助法律制度的必要性已經得不償失。現代行政救助制度理論是建立在經濟發展的基礎上，但同時它必須要同經濟發展一起協調發展，彼此能夠互作保障，才能推動整個國家經濟的發展，也才能充分落實好提高人民的生活水平，轉而也能夠促進經濟的發展，這是一個環環緊扣的過程。如果其中的一個工作沒有做好，就有可能制約整個經濟制度的發展，也可能造成社會的不穩定。經濟發展和行政救助制度必須同步協調發展的理論和經濟學上的“木桶理論[1]”是一致的，如果一個木桶的任何一個木板低于其它木板，木桶的容積不能根據其它的木板而定，只能根據最低的木板而定。我國從計劃經濟發展到市場經濟，本身對行政救助制度的指導理論還停留在計劃經濟中，沒有充分考慮如何在市場經濟中的發展。這種不協調性已經體現在現實中，因此我國要建立行政救助法律制度，首先需要在理論上對現代行政救助制度加以思考，從理論上完善我國行政救助法律制度建立和健全的理論根基，這是目前法律和其它一些相關學科需要緊迫解決的問題。

（二）整個制度缺乏規范性法律法規的有效約束

由于我國行政救助觀念和整體經濟制度的原因致使行政救助法律制度沒有在立法上加以重視。立法機關在制訂相應的法律法規的時候，更多考慮的是如何能夠管理這一部分需要救助的群眾，而不是如何向他們提供良好的服務。如因孫志剛案件而取消的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》就在內容上更多的是規定有針對社會流浪人員的管制，而不是提供服務使他們脫離流浪的狀況。政府在這一方面主要考慮的是如何能夠制約他們的存在而給社會所帶來的問題，而不是采取服務的態度來對其進行疏導，消除這些情況產生的深層次原因，或者是減少貧困現象等等能夠導致產生救助的深層次問題。我國政府要建立現代法治社會所需求的行政救助制度，就必須要完善相應的法律法規，要將行政救助法律制度本身用法律的形式加以固定，使每一任政府、每一個行政部門都能不依自己的意愿來隨意改變甚至取消行政救助法律制度。我國目前未建立完善化的行政救助法律制度的深層次原因，已經主要不是我國經濟發展水平的問題，更多的是政府對現代行政救助制度理念的認識不夠，也與我國參與研究此種制度的人員投入欠缺有關。中國政府已經能夠充分了解行政救助法律制度對整個經濟制度平穩發展的重要性，逐步加大了研究力度，也在現階段投入了更多的人力物力來加強行政救助法律制度的立法工作。汶川大地震發生后，我國政府就相應地頒布了若干個法律法規，用于完善震后的救助工作，這在一定程度上必然會給今后的行政救助法律制度的健全提供更好的參考。但總體而言，我國行政救助法律制度還欠缺完善化的規范性法律法規，還不能達到建立現代行政救助法律制度的立法要求。

（三）履行行政救助職權的行政機關存在嚴重的職權不明晰不規范情形

行政救助法律制度在運作上需要相應的行政機關來具體實施行政救助制度，因此對行政機關的職權進行法律規定也是行政救助法律制度需要完善的一個重要內容。當然明確行政機關的職責所在，抑或是將行政權能由“管理”向“服務”轉變是我國政府改革的一項重要課題。如何規范行政機關的職權，如何減少制度缺陷，如何減小官僚作風對整個制度的影響，不但是法治社會的一個需要攻克的難題，也是行政救助在制度上本身需要克服的困難。如果這些因素沒有能夠減少或者消滅掉，就必然會影響行政救助制度施行的效果。現今我國政府在這一方面的做法還沒有很大的改善，甚至在一些方面還出現了倒退，致使相應的規定或設計比較合理的制度在施行上大打折扣，甚至就壓根沒有施行，更可怕的是被一些利欲熏心者鉆了空子，享受了本應屬于受救助者的福利待遇。如最近暴露出來的一位地方領導的妻子竟然同時領取五份最低生活保障，還有一些經濟適用房的面積竟然達到了將近二百平方米的程度，而且居住的人都開有寶馬、奔馳之類的好車等現象。這些現象反映出地方政府在施行相關的行政救助法律制度時，并沒有嚴格法定的職責所在、職責分明，致使一部分人利用不當手段鯨吞這些寶貴的國家財富。其結果不但使整個行政救助制度未能嚴格實施，沒有達到救助制度本身存在的目的要求。行政救助法律制度是我國法治社會發展中的一個環節，要完善發展它，就必須要嚴格行政機關的法定職責。一方面用法律的形式來明確規定行政機關的職責所在，同時另一方面需要規定其在違反法律規定的時候，還需要有嚴格的責任追究制度來加以完善。

（四）對受救助者的審核標準不明確，也無社會參與和監督機制

行政救助法律制度包含有對受救助人嚴格的審核機制。這個機制也是施行好行政救助法律制度的一個重要環節，不但要求我們的行政救助法律制度在立法上頒布有完善明確的程序機制，而且還需要在具體運用上有行政機關或行政機關工作人員嚴格遵守的程序，此外還應有民主化的公示制度等等來對行政救助法律制度進行嚴格監督的機制。我國政府在汶川大地震后頒布的法律法規中就規定有相應的程序機制，從中可以看出我國目前行政救助制度發展的趨勢。這涉及到我國法治進行中的“程序大于實體”的理論爭議，而且在政治制度上也需要發展基層民主化。行政救助法律制度在審核對象上沒有明確化，就給制度本身的施行留下了很多的漏洞，而如果這些漏洞在沒有監督機制制約的情況下，就必然會成為一個個黑洞。改革開放三十年來，伴隨著我國經濟發展水平的提高，對政治制度改革的呼聲也越來越高，我國政府順應時展的需要，正逐步大力推行基層民主制度。目前有很多具體制度已經在不同的地區施行后獲得了成功。但這些民主化制度還沒有完全推行開來，這就對我國行政救助法律制度的全面施行造成了一些困難。因為行政救助法律制度主要考慮的是整個大局，要建立整個國家的行政救助法律制度，能夠保障的也是在整個國家內實施的平等公正性。但民主化制度發展的不均衡就必然使行政救助法律制度的整體推廣沒有了全面的基礎。因此我國行政救助法律制度的建立健全還需要克服對程序機制中民主化欠缺的影響，充分落實民主監督機制。

二、我國行政救助制度的完善

研究行政救助法律制度，貴在對我國完善行政救助法律制度能夠有所促進。一個法律制度的實施有各個方面的影響因素，大體上主要有立法、執行和實施環境幾個方面。這幾個方面存在密切的聯系，任何一個方面沒有實施好都有可能牽扯到整個制度完善的好壞。因此對每一個方面都需要重視，不能忽視任何一個方面，行政救助實施環境不但需要我們有救助的能力，而且在救助理念上甚至在整個法治理念上都需要樹立公共行政、服務行政的現代行政法理念，努力創建一個使行政救助制度能夠順利實施的環境。實施環境只是行政救助法律制度實施的基礎，在立法層次和執行層次上仍需要大量的工作來做。立法的最主要目標就是把行政救助制度法律化，使制度的實行能有法所依，這是行政救助法律制度能得以實現的最基本前提依據。當然行政救助法律制度中還需要有執行階段，因為一切法律制度最終都要落實到具體應用中來。行政救助法律制度的設置是否合理可行都需要在現實中加以運用才能知道。因此在執行階段更需要思索一些具體的做法，而在立法階段則更多的是考慮一些宏觀方面的因素，因此二者在側重點上是不同的，當然在涉及二者之間關系時，需要考慮的是它們之間的鏈接問題。這就需要立法具有可操作性，在制訂相應的法律法規時需要多方論證，仔細探討其條文的可行性才能更好地解決行政救助法律制度的現實問題。而立法、執行二者的運作更需要同環境層面相聯系，意味著立法機關在立法時也需要考慮我國國情，執行機關在執行時采取的做法也必須考慮國情需要，采取的方式方法只有在適應我國國情的前提下才能使行政救助法律制度得到更好地實施，也才能使行政救助法律制度達到自身的實現目的。因此三個方面都需要高度重視，都應該加以完善，只有三個方面環環緊扣，才能使行政救助法律制度得到很好的實施和完善。筆者主要從各個方面入手來細化完善的內容和方式方法，但三者不能割裂開來，每一個層面的缺陷都有可能導致整個制度實施的失敗或不足，這是我們必須要注意的問題。

（一）行政救助制度立法層面上的完善

行政救助法律制度在立法層面上的完善，主要考慮的是立法機關在制訂法律法規時需要采取宏觀的角度來掌握立法的目的性和立法的技術性，但同時仍需要在其它一些方面也必須加以考慮。行政救助法律制度立法層面上的完善首先要樹立正確的行政救助法律理念，對我國政府來說就是轉變政府職能，使行政機關在運用行政職權時堅持公共行政、服務行政的最基本行政理念，充分體現行政救助的職責性。這一點筆者已經在上文論述了，這里不再累贅。立法層面上實踐的主要前提是要做到有法可依，是行政機關在實施行政救助時，能夠嚴格按照法律法規的規定履行自己的職責，也使得符合救助條件的被救助者在有法定的救助條件下能夠尋求并得到救助，同時如果得不到救助也可以依照法律法規的規定尋求法律上的救濟。當然立法層面上的最終落腳點是制訂出覆蓋面廣、操作性強的行政救助法律制度，但其還有一些必須得到注意的地方，如立法民主化、立法應該具有一定的超前性和可操作性等，這些因素同樣能夠影響行政救助法律制度制定的好壞。因此筆者就從以下幾個方面分別論述。

1.健全行政救助法律體系。我國雖然沒有建立完善的行政救助法律體系，但我國長期以來也頒布了若干個涉及行政救助的法律法規、抑或是類似于行政救助的法律法規。這些法律法規的實施，在一方面的確起到了一定的救助效果，但應看到這些只能算是一個點，而不能構成一個面。行政救助法律制度作為一個現代法律社會中不可或缺的法律制度，雖然不能達到部門法的地位，但也應該有自己的體系，以便使其能夠在法治社會發展中體現自身價值，也是我們建立和諧社會一個很重要的棋子。因此筆者認為應該為行政救助建立健全與之相關的法律制度體系。

行政救助法律體系的建立健全涉及到中央與地方立法的區分、各個法等級的層級問題，對此也有必要加以科學的研究。針對中央與地方的立法區分，筆者認為不僅要在憲法中明確規定行政救助是行政救助機關的職責所在，而且在救助內容上也應該有所突破。憲法對此項內容可以不予規定，但應規定有法律、法規可以依照我國國情的發展而相應規定有行政救助內容?？偟膩碚f，憲法的規定要求是大而原則化，但在具體法律層面上筆者認為應該制訂一部《行政救助法》，使憲法的原則性規定能夠具體化，也應該具有一定的可操作性。如詳細規定救助內容，設立具體的行政救助機關，得不到救助時尋求救濟的具體程序等等內容，法律制訂的特點可看作為大而兼具具體化。在相關法規上則是更進一步具體化，可以設置行政救助機關部門內部的分工，體現一定的制約機制，也可以規定在救助方式上的多樣性。這里還需注意的一個問題是中央與地方立法的側重點不同，我國地域遼闊，各個地方政府因自身經濟水平發展的不同，在采取行政救助上的力量也是不完全一致的。有的可能高，有的可能低，而且可能側重點也不一樣。因此在行政救助法律制度上應賦予地方政府更大的自治權，但同時中央應建立最低層次的救助制度，而且還可以依照地方政府的發展水平不同給予不同地方政府不一樣的自治權。這些都是可以靈活運用的。中央政府和地方政府的區分在于中央政府建立的是最低層次的救助制度，地方政府可以制定高于中央政府制定的救助制度。此外筆者認為中央還應該有另一個職責抑或權限，即宏觀把握救助制度，因為我國國情是東南沿海經濟發展比較快，而西北地區相對來說發展比較落后，這個原因不但與各地的地域差異有關，也與我國實行的經濟改革政策有關，中央政府應當看到這種差異性，采取一些合理措施使中央在救助方面更側重于落后地區，才能實現最基本的公平。2008年我國發生“汶川”大地震以后，中央和地方就針對實施救助頒布了若干條法律法規規章，而且不同的部門也根據不同的救助內容頒布了相關的規章，如國務院于2008年6月8日頒布的《汶川地震災后恢復重建條例》，國家民政部于2008年6月1日頒布的《汶川地震抗震救災生活類物資分配辦法》，此外還有地方政府頒布的一些救助制度或措施。這些法律法規規章不但進一步完善了我國現今行政救助法律制度，而且還在一定程度上組成了一個救助的實施體系?！般氪ā贝蟮卣鹞：π猿跸胂?，帶來的救助范圍和救助內容也非常寬泛，能夠及時的頒布一些救助的法律法規，將會給我國行政救助法律制度體系的完善奠定一個良好的基礎。但我們同時應當認識到我們應該提前頒布一些關于行政救助的法律法規，要“未雨綢繆”而不能“著急上馬”。法律法規的提前制訂和頒布，不但是法治國家的前提條件，而且有助于國民心態的穩定，有助于提高國家面對自然災害等方面的抗擊能力，因此我國政府應當重視行政救助法律制度的建立和健全。

2.行政救助立法應最大化的民主。行政救助立法體系的目標是建立健全行政救助法律體系，確定層次分明、中央與地方既有區分又能高度密切聯系的法律制度，這也是我國行政救助法律制度能夠得以實施的首要前提。行政救助法律制度是一個很民主化的制度，它在具體操作上雖然涉及的主體只是行政救助機關與被救助者，但因為被救助者的變動因符合法定條件的不同也在不斷變化，隨著經濟的發展，救助的條件也會相應隨著發生變化。因此行政救助法律制度應最大可能的體現社會公正，這就需要在制定法律制度時采取最大限度的民主。只有加強了立法民主化，才能使制定出的法律法規體現民主，也才能使法律制度體現最大程度的公平，使法律制度能得到更好地實施。雖然依照我國國情來看，實現立法民主化還需要各方面的努力，不但要在大環境上努力培養人民群眾的主人翁精神，在法治理念上更需要堅持實現民主化的發展。

3.立法應具備適當超前性。立法階段的主要任務是制訂一部適合中國國情的法律制度，但同時要確保有一定的超前性。這些要求主要是因為一方面是為了維護法律的穩定性，同時也是為了體現出現代立法技術的周全性。針對行政救助法律制度而言，更有必要增強一定的超前性。行政救助制度本身是一個發展的制度，不但在整體上需要隨著經濟水平的發展而逐步增減相應的救助內容，而且在細化上也需要隨時調整一些具體的方式方法。如我國先前對一些對受救助者主要采用的是給予財物救助的方式，而現在隨著經濟的發展可以采取一些用基本工作時間來換取相應救助的方式方法。這都是我們在以前沒有能夠考慮到的，行政救助制度本身有一個施行的過程，就必然需要在制訂時對整個制度加以充分考慮，仔細分析其隨著社會經濟的發展而帶來的變化，只有預先采取一些合理的措施，才能使得行政救助制度在現實運用上做到有的放矢。

（二）行政救助制度執法層面上的完善

行政救助法律制度立法的完善確立的是行政救助有法可依，這是建立法治社會的基本要求，而行政救助法律制度在執行層面上的完善則更多的是強調行政救助制度在現實中的具體應用，亦即建立有效的施行機制保證行政救助法律制度能夠體現出其存在的最基本價值，達到其所要達到的最基本要求。執行層面上的完善對行政救助法律制度的健全必然起著決定性的作用，行政救助法律制度實施的好，則能有效地解決被救助者的貧困狀況，使其能夠盡快的脫離低于貧困線水平的生活，而如果實施的不好，則在很大程度上解決不了貧困問題，更有可能產生更多的不平等、不公正隱患，進一步加大社會的不安定因素，這就起到了相反的作用。行政救助制度在執行層面上的完善意味著此項制度在立法上可操作性的現實體現。具體落實到操作運用上，有很好的方式方法來實施行政救助，并且能夠使行政救助制度真正落實到一些需要救助的人們身上，而不能任由一些不法分子蒙騙救助或者政府機關內部因自身腐敗而使救助制度達不到救助目的。此外還有其它弊病在此不一一列舉。要克服這些在執行層面上的弊端，就要對行政救助制度的執行程序等做出強制性的依據。在實施階段，作為中央政府和地方政府的行政救助也存在著側重點不同，中央政府一般職責在于監督，地方政府則更多的是受監督并依法規定將行政救助制度落實好。這同樣是一項很復雜的工程。因為依照我國國情的原因，中央政府不可能面面俱到，地方政府同時也有自己在行政救助制度方面的自治權，中央政府可以在制定基本救助制度的同時加強對此的監督力度，而在對于地方政府擁有的自治權所設立的行政救助而言則可以不予監管，但可以以其它形式加以引導或支持、鼓勵。因此可以說中央政府的兩大重要職能都需要與地方政府的行為密切相關。我國政府在制訂相關規定時都需要全面考慮，使其符合我國國情，能夠融入我國現階段的整體法律制度。行政救助法律制度在執行層面上的確涉及的方方面面比較多，就需要我們的制度本身在具體操作時依照當地的情況做出不同的有區分的方式方法?？偟膩碚f，行政救助法律制度在執行層面上的完善需要做好以下幾方面的工作。

1.建立完備的實施體系。我國行政救助法律制度在實體法上缺少基礎法，在程序上也缺少完備的實施體系立法。行政救助法律制度實施體系不僅要具有完備的程序性法律規定，而且必須有在整個施行過程中的機構和相關的詳細程序制度，甚至包括被救助人的申請制度和針對申請救助人生活狀況的調查機制，還需要包括責任追究機制以及相應的權利救濟制度。因此可以說實施體系是個一攬子計劃。完備的實施體系意味著整個系統抑或機制能夠有效建立起平穩運行的程序。國家在此方面不可能出現大的問題。而且這些機制本身具有能夠自我調節、自我修復的機能。實施體系的建立對我國行政救助法律制度的正常設立和運作具有很大的作用。具體而言，實施體系不但能夠將立法后制訂的相關法律法規具體實施，而且還要在實施過程中建立回饋機制，能夠及時有效地將法律法規的具體實施情況以及相應出現的各種問題矛盾反饋到立法機關，立法機關可以修改法律法規，或者在具體施行中賦予行政機關更大的權限來彌補法律法規規定的缺陷性。這其中對立法機關與行政機關的銜接問題也需考慮，具體而言即為如何在行政救助法律制度中的立法寬泛度上與行政機關的自由裁量權抑或自由度上加以分工明確，并且還能達到相互配合的目的，形成一個比較周延的實施體系。當然這個理想狀態并非能夠輕易達到，需要我們整個國家政府的努力，也需要每一個關心中國行政救助法律制度進展的法律人的努力。

2.細化程序運行機制。程序機制對整個行政救助法律制度的建立和完善至關重要。程序機制需要在立法制訂的法律法規中明確體現，主要包括行政救助法律制度實施的各級部門或不同的實施機關，上下級行政機關之間的職權如何分工，各個部門的分工如何互相配合，如何明確自己的主要工作重點，這些都需要在程序機制上能加以規定。程序機制對具體實施行政救助法律制度來說主要有以下制度，其一即為受救助人的申請制度，其二為調查制度，其三為詳細的實施方案制定制度，其四為具體的實施制度，其五為詳細的回饋制度。這五個制度構成了行政救助法律制度的整個程序機制。申請制度具體指的是受救助人抑或認為自身應受救助人依法向有關政府部門申請救助的程序。一般而言，受救助人基本上都是先向基層部門申請，在相關部門事先要填寫各種申請行政救助的表格，申請人應當如實填寫表格。但應當注意到申請人填寫的這些表格不應當涉及到申請人的個人人身隱私問題，但在財產狀況方面則應加大公開的力度。財產狀況公開的程度抑或范圍同整個國家的行政救助的程度高低息息相關，國家的行政救助程度高，相應的對申請人的財產狀況可能就要求不是很嚴格，反之如救助程度低，則應對申請人的財產狀況應過多的要求公開公示。調查制度一般也是基層部門的工作，但上級部門可以采取抽查的形式來對下級部門的工作加以檢查，及時對下級工作部門的行政救助工作做出評價。前面兩個階段完成后，第三個制度即為根據相應的法律法規和相應的行政救助總體計劃，有針對性的對受救助人采取合理的救助方案。具體實施程序則更多的規定具體部門的實施計劃，可以明確方向性、定量性等細化工作。最后一個就是反饋制度，這個制度確立的目的就在于能及時對整個行政救助法律制度加以全面性的評價，以便更好的修正整個制度。在程序機制上，這五個制度都應加以重視，有機聯系，才能確保整個制度的有效實施。在這些制度建設上，我們可以借鑒國外先進的制度體系，如對英國的有側重點的救助以及對救助對象實行嚴格檢查機制。英國的救助細化制度完善的比較好的原因在于其建立詳細的調查機制，我們國家人口眾多，要實施完善好行政救助制度，必然需要建立其符合我國國情的相關制度，特別要對救助對象實行嚴格審查制度和不定期檢查制度。我們可以充分利用國家相關資源，從源頭上解決救助不公平現象存在的情況，如建立完善的個人信用體系，使救助對象的個人誠信與其接收的救助相連接，同時采取相應的懲罰機制杜絕騙取行政救助情況的發生。行政救助制度的一個重要點就在于對救助標準的認定上，這個類似于美國制訂的“貧困線”，我們的救助可以依照不同的救助內容制訂相應的救助標準，同時這個標準還應當區分地區甚至被救助者的年齡而定，最終能夠達到請求救助者只能是符合此項救助的公民，而排除其它的一些可能性。當然這個標準依照經濟的發展是相應變化的，因此還需要我們政府建立其完善的調查機制，及時頒布相應的行政救助標準。

3.建立責任追究制度。行政救助法律制度是實現社會基本公平的一個重要的保障制度。如果在行政救助制度上體現不出社會的公平性，就不但使整個救助制度喪失了存在的基礎，而且反作用于整個社會，必然會使整個社會更加的不公平。當前我國行政機關的工作運作主要是依賴于工作人員的模范遵守工作紀律的工作態度，雖然法治社會的發展促使其改善了很多，但嚴格來說，目前來看，“人治”的成分還是大于“法治”的成分。由于“人治”的不穩定就必然帶來整個制度實施的不確定性，因此當前更有必要加大責任追究制度建設，特別是領導干部的責任追究制度。目前我國已經實施了比較積極的“問責制”[2]，主要針對的就是官員在一些社會熱點問題上的瀆職行為，這在很大程度上改變了領導干部的工作態度，促使他們能嚴格按照法律的規定辦事。當然此項制度還在摸索之中，也并沒有達到能夠杜絕違法違紀事件的發生。具體到行政救助法律制度上，責任追究制度更有必要，行政救助制度主要是為本應受救助的公民提供救助服務，如果行政機關在具體施行過程中，沒有嚴格依照法律規定或者純粹是瀆職、謀取私利而致使行政救助制度起不到原來制訂的作用，就應該要求其領導承擔相應的責任，同時相關的辦事人員也應承擔一定的責任。這里還需要注意的是，二者的責任分擔應該依照其的職權范圍加以確定，而不能搞一刀切，混淆責任的承擔。明確責任的承擔能夠杜絕現實中“一把手”說了算的情形，也能落實基層工作者的責任心。責任追究制度在行政救助法律制度中的確立更應該體現出詳細嚴格的特點。

（三）行政救助制度實施環境上的完善

1.奠定堅實的經濟基礎。行政救助法律制度實施的前提是國家財政能夠有足夠多的資金投入到制度本身中來。行政救助的資金主要來源于國家財政的保障，國家財政則主要是國家稅收和其它收入，而這些收入的多少是由國家的經濟發展水平而決定的。我國在解放初期由于生產力的低下，國力也很弱小，國家的資金大部分都投入到整個國家的基礎建設上，不可能有過多的資金投入到行政救助制度上來。而發展到現在，我國經濟在改革開放中以GDP每年遞增10%的速度飛速發展，我國的經濟發展讓整個世界為之驚詫，使得我國的國力具備了良好的經濟基礎來建立和健全行政救助法律制度。但應看到，由于我國人口眾多的原因，加之分布范圍的寬泛性，使得整個社會公平的均衡問題非常復雜，產生了差距非常大的貧富問題，應當認識到這是經濟發展的必然，但同時也應加大力度促進行政救助法律制度的全面建設。我國地域寬闊，南北、東西地區經濟發展的不平衡也決定了各個地域相應的行政救助法律制度的實現也不可能完全公平，這也是歷史發展所必然決定的。西歐國家實施的高福利制度，根本原因就在于這些國家的人口不是很多，且經濟基礎比較雄厚，我們國家雖然在這些情況上不如這些國家，但我們也應該加大國家公民福利制度建設，福利制度建設的完善，在一定程度是可以消減救助群體的范圍，也為我國政府建立有側重點的行政救助制度提供良好的基礎。歸根到底，由于我國經濟水平還未能有足夠的力量來建設行政救助法律制度，但我們不能因此而放棄抑或怠慢整個制度的發展。

2.提高政府救助理念。我國經濟水平的發展決定了行政救助法律制度的經濟基礎，但同時政府主導思想對救助思想的認識程度也在很大程度上決定著行政救助法律制度的走向。我國建國后開展的是計劃經濟，要求的是整個國家的經濟都是在政府大的計劃下運行，不允許企業自行確定自己的價格，甚至企業沒有銷售渠道，這種大一統的計劃經濟思想更多的是體現在分配制度上。這在很大程度上，消除了表面的“不公平性”，同時由于此時的生產力低下，也沒有讓整個國民產生貧富差距過大的問題，加之基層有效建立的初級行政救助體系，這就使得政府的主導思想主要考慮整個經濟的飛速發展，而沒有將目光放在支撐經濟發展的深層基礎上來。改革開放后，我國經濟由雙軌制向市場大于管理的經濟體制逐步過渡，政府的主導思想也并沒有將行政救助法律制度納入到整個政府的制度建設中，只是在隨著經濟發展到一定的水平，社會產生了很大的差距問題進而引申出一系列的社會問題時，才匆忙頒布或修改以前相應的管理法律法規為體現服務的法律法規，這就明顯有些措手不及。行政救助制度的發展過程正好體現了政府主導思想的變化，也同時對我們政府的執政方針產生了相當大的影響。時至今日，我國政府在經歷了若干個大的自然災難或人為造成的災難后，逐步認識到了行政救助法律制度的重要性，但在一些具體措施上仍未體現法治國家的基本特征。此外在對救助的實施辦法上和方針上也沒有體現出我國社會主義的優越特色，我國應當伴隨著經濟的發展逐步加大整個國家國民的福利待遇，使更多的國民脫離貧困狀態，這一點可以借鑒西歐國家的成功經驗，實行高福利的國家經濟制度，嚴格保障國民的最基本生活。此外在對具體救助上也可以借鑒英國或美國的具體做法，實行有重點和有層次的救助，使目前我們的救助工作能夠真正落實到實處，同時使受救助者能夠在接受承擔責任的前提下，獲得相適應的救助。這不但是我們國家減少救助開支的良法，也是充分體現國家提高生產積極性的大局觀。我國政府對行政救助法律思維的整體提高是我國行政救助法律制度能夠順利建立和健全的思想動力所在，我們應有必要加大研究力度，將其納入到整個國家經濟制度發展的大框架內來加以考慮。

3.政府機關的權責法定。政府機關特別是涉及行政救助法律的行政機關應當有具體明確的權責所在。具體而言應當改變其先前的工作作風，改“管理”為“服務”。我國的救助部門一般而言都是民政部門，而民政部門一直以來都是以發放財物為主要工作，這在一定程度上無形中給予了民政部門工作人員很大的優越性，感覺有些施舍的成分，特別是到節日時，一些相關領導才有機會接觸社會貧困的家庭或個人的機會，為他們上門服務，送一些慰問品，而這些情形無疑都使老百姓感激不盡。這些現象都是制度不健全不合理的表現。如果我們的政府部門或相關領導不靠感情用事，或者用所謂的正面形象來換取廣大人民群眾的支持，只是用詳細的法律制度來嚴格執行行政救助制度的話，這些現象就會不存在，也能保障整個制度的良好運行。我們可以在行政救助法律制度中詳細規定凡符合什么條件的情形可以上門服務，符合什么條件的可以聘請一些人員來對其進行服務。在這方面政府機關還可以聯合其它部門甚至民間機構來完成相關的工作。這在很大程度上不但解決了公民的救助困難問題，也在很大程度上體現了我們政府的為人民服務思想。政府機關的權責法定，具體而言就是行政機關享有法律賦予的權力，而在行政救助法律制度中，這種權力應該表現為服務的意識，如果符合受救助要求的公民沒有享有相應的權利，則行政機關的權力應該就有相應的責任相伴隨。明確權力的履行機關同承擔權力所帶來的責任行政機關必須是同一個行政機關，而且還應該最大可能的將責任落實到個人。權力也應相應地賦予個人。權力、責任到個人并不意味著權力沒有制約，加大對權力的制約力度和監督力度不但是政府部門內部的事情也應當是整個國家公民的責任所在。順暢的監督機制和有效的責任追究制度就能積極的實現權責法定，也能有效避免行政救助法律制度在行政機關實行階段上出現的各種問題。

4.完善基層民主化。經過半個世紀的發展，我國政府終于認識到基層民主化的完善對整個國家體制的完善具有很大的積極作用。實施一項制度，本意就在于該制度的實施和完善完全能夠根據當初設立時的目的而運行，但由于一些行政機關內部的官僚作風，制度本身沒有嚴格的約束機制就有可能會發生改變。行政救助法律制度的本意是受救助主體應當是適于接受救助的公民或者家庭，而不能是那些不符合救助條件的公民或家庭。目前相關報道中有一位領導的妻子竟然能夠領取五份最低生活保障，可以看出行政救助法律制度的有效性還需要加強制度建設。政府只有在積極推進基層民主化的發展中才能使得基層民主化的發展能夠有效的深入基層，杜絕此類事件的發生?；鶎用裰骰乾F階段我國政府大力實施的一項政治制度。反映了改革的必然性，如果此項制度的不實施或者不能夠有效實施將必然影響到整個國家發展的大局。“5.12”汶川大地震后，針對災民救助的一些做法就明顯的體現出民主化的存在。例如有的受災村莊在分配救助物資時，就采取了最基礎的民主分配制度，使物資能有效地利用，也實現了局域范圍的公平公正。民主化的發展不但對整個國家政治體制的發展起到決定性的作用，在行政救助制度上也能最有效的保障救助制度目的的落實。