荷蘭高等教育財政改革
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荷蘭是歐洲高等教育財政改革走在最前列的國家之一。自1980年代以來，荷蘭實施了以產出為基礎的撥款模式，教學經費撥款與科研經費撥款分開撥付，學生繳費上學等一系列改革舉措，建立了一個基本符合公平與效率政策目標的高等教育財政體制，順利地推進了高等教育的持續、穩定、協調的發展。本文探討荷蘭高等教育撥款模式、科研經費制度、學生繳費與資助制度等方面的改革，借此對深化我國高等教育財政改革有所裨益。
一、荷蘭高等教育財政運行中的體制特征
荷蘭的高等教育系統由大學、高等職業教育學院（簡稱HBO學院）、開放大學這三個部分組成。
1999年荷蘭有13所大學，其中3所為技術大學，1所為農業大學，9所為普通大學。大學在校生為17萬人，每所大學的平均在校生為12000人。依據1986年修訂后的大學教育法，大學的使命在于從事教學與科研，促進經由科研獲得的知識的傳播，養成社會責任感，提供研究生教育。13所大學提供的課程范圍不同，最大的兩所大學Utrecht大學和Amsterdam大學提供104種學位課程中的絕大多數，其它大學提供課程的范圍小些。大學若要開設新的學位課程首先須看政府是否給予資助。
高等職業教育學院旨在為需要高等職業訓練的專業人員提供理論與實踐方面的訓練，促進個人的發展。1999年荷蘭共有96所高等專業教育學院，在校生22萬人。高等職業教育學院的職能是提供教學服務，在特殊場合下從事應用研究，促進學生專業的發展，并提供部分研究生課程。高等職業教育學院提供的課程包括教師培養、農業、技術培訓、醫療服務、商業、社會工作、表現性藝術。
開放大學創建于1984年9月1日，它有一個總部和18個地區學習中心。開放大學通過遠距離教育的手段提供高等教育，1987年開放大學的在校生為3.5萬人。開放大學的職能是：為學生從事專業的獨立實踐作準備；為需要科研技能與學術洞察力的職責的履行而培訓；促進個人發展；養成社會責任感。開放大學提供大學和高等職業教育學院的類似的課程，只不過它采用遠距離教育方式。課程主要包括法學、經濟學、管理學、工程學、自然科學、社會科學、藝術等領域的課程。在開放大學，無入學要求、自由選課，自定學習步子。目前開放大學面臨的主要問題是大學容納能力有限，需實行名額限制，并且學生學習時間過長。
傳統上荷蘭的大學和高等職業教育學院是兩個相對獨立的世界，但近年來兩類學校不斷地接近，趨同。
就公、私立教育的屬性而言，荷蘭的13所大學中有10所是公共法人團體，3所是在私法的基礎上創建的。但除了創建的基礎有所不同外，公、私立大學幾乎不存在差異。絕大多數高等職業教育學院由私人舉辦。但私人舉辦的特定性質并不意味著這些學院不必依從國家預算、國家的規劃和資助系統。為了得到政府的資助，這些私立學院同公立大學一樣必須遵從政府的方針、法律、規則。政府對高等職業教育學院的調控的詳細程度可與大學相比擬。當然，在內部管理上，高等職業教育學院比大學還是擁有更大的自主性。
荷蘭是一個社會民主的福利國家。換言之，它依據社會民主原則治國，它相對較繁榮和較平等。由于沒有一個政黨在議會中擁有多數席位，故實行多黨聯合政府，中央政府在國家和社會生活中擔當重要的職責和角色。雖然有時公共經費會削減，也會實行分權，但這只是暫時的變化，從總體上看社會的基本結構變動不大。高等教育的供應被認為是政府的職責。政府確定教育政策框架，將年度預算資金撥付給大學、高等職業教育學院和開放大學，政府撥款占高校收入的90％左右。目前的高等教育政策主要依據1986年的大學法、高等職業教育法、學生補助法和其它補充性的法律和規章，高校的課程要求依從1981—1982年的大學法。
即將出臺的高等教育和科研法將不同類型的高校置于統一的法律框架中。自1988年以來，高教機構與教科部的關系受國家層次的兩年一度的協議或高等教育和科研計劃指導，此舉使大學擁有更大的自主權。高校自主權的擴大也受高教質量控制機構施加的約束，質量控制或者是一種自我評價，或者是外部機構如督學及外部評審委員會的評價。
二、荷蘭高等教育撥款模式改革
自20世紀60年代至90年代，荷蘭的高等教育撥款模式經歷了四次改革。前三次改革是漸進的，1990年的改革是激進的。早期的三種撥款模式的共同特征是依據下列公式撥款：預算=數量×價格。在高等職業教育學院，預算撥款等于學生數乘以實際的（或規定的）成本。在大學，它等于上述預算撥款外加科研總量或規模與實際的（或規定的）成本的乘積。早期的三種模式可稱之為需求模式（ClaimModel）。
荷蘭的第一代撥款模式是投入／申報模式（input/declarationmodel）。自1960年始荷蘭實施此模式，此模式以Piekaar要素而得名。Pikaar是荷蘭的教育部長，他負責將可利用的公共資金撥付給大學。所謂要素（或標準）即學生的估算的成本。利用要素可將學生數與大學規模、經費總量相聯系起來。隨著學生數增加，預算也隨之而增加。由于要素只為教育部的極少數人知曉，此撥款模式缺乏透明度和責任制，高校對此頗多怨言。
第二代撥款模式是投入/標準模式（input/normmodel），此模式始于1971年。由于大學對要素不知情，因而也就無從判斷政府對大學的期望是什么。為此他們自己從事現實的成本結構的調研。依據大學的研究成果，教育部制定了一種復雜的和精致的撥款模式，旨在公開地將任務與手段相聯結。此模式的基本方法是精確地計算特定課程的現實成本，并加以概括，以便用作撥付資金的標準。在教學撥款中，建立分屬六組（藝術、自然科學、社會科學、醫學、技術、農業研究）的學生的標準的工作量。依據學校的時間表和教師工作時數，可計算出一定數量學生所需的教師數。考慮規模效益及所需的數輔人員，再對師生比進行調整，并在進一步考慮設備、場地、能源等支出標準后，就可建立一個更為復雜的撥款模型。
第三代撥款模式是依據產出和標準的模式（output/normmodel）。第二代撥款模式主要依據學生數或投入。但是，自1970年以來，此模式越來越不適應高教發展的要求。挑戰主要來自兩個問題：首先是學生人數的激增。學生數的增長意味著高等教育預算的自動增長，但70年代末以來國家預算難以支撐這種增長。第二個問題是高教系統的低效率。1982年前，預定的大學學習平均時間長度是五年，但1982年實際的平均時間長度是7.2年。相當一部分學生是“永久”的大學生，無完成學業的意愿。大學生的輟學率很高，40％—45％的學生不能完成大學學業。在政府預算緊張的情況下，此種狀況令人不能接受。為了解決上述問題，1978年教育部建議在大學系統引進雙層結構（two-tierstructure）。1979公布了草案，1981年國會通過了雙層結構法案。雙層結構法案的核心內容包括三點：一是大學學習計劃的第一層（或階段）為期四年，將原先的五年壓縮了一年。二是完成大學學業的時限最長不超過六年。超過六年期的學生被取消參加大學學習計劃的機會。三是完成第一層學習計劃的學生經過挑選后可繼續第二層特殊課程的學習。第二層的學習方案有四種，包括為期兩年的醫科的專業課程，一年的師資培訓課程，最長為兩年的專門化的專業課程，最長為四年的研究獎學金課程。依據1981年的雙層結構法案，荷蘭的第三代撥款模式在原有的模式的基礎上引進了一個被稱為教育/需要模式的新撥款模式。為了計算所需的教師工作負擔，大學學生人數的計算要乘上一個反映大學特定領域的畢業生畢業率的因素。第三代撥款模式的實踐結果有喜有憂。喜的是大學生的平均學習期限由1970年的7.2年下降到5.4年，大學系統的效率提高了25％，教師和學生的工作量都有所增加。憂的是完成第一層的大學生的比率為62％，只有12％的大學生進入第二層學習計劃。第三代撥款模式對改善高教資金配置起到了一定的作用，高校不得不提高效率，削減低效率的項目，于是生均成本逐步下降。
第四代撥款模式是產出/一次總付撥款模式（output/lumpsummodel）。1982年開始運作的第三代撥款模式主要有兩個不足之處：一是模式本身十分復雜。二是依據畢業生的實際產出計算必然導致預算要求超過可給予大學的資金的上限。為了保持模式的完整性，就必須減少高校實際承擔的任務。在初期，教育部在部內決定經費的必要的削減，這意味著教育部決定哪些系科削減經費甚至關閉。教育部采用的方法是對一定數量的不同的標準作壓縮以便預算不超支，教育部指出高教預算削減從1983年的2千萬荷蘭盾增至1986年的6千萬荷蘭盾。自1987年至1991年教育部實施“選擇性的收縮與擴張”計劃。自1992年始，削減的經費占政府撥款的6％，達到1億美元。在經費壓縮條件下，大學系統中的許多教師不再視教育部為伙伴，而是視為對手，教育部感到了這種敵意。鑒于上述兩個理由，第三代模式不再能充當教育部與大學之間的對話的手段。如果教育部繼續侵入大學自由的領地，決定高教系統經費的增減，它就需要大量的有用的信息以作出明智的決定，而充分的有用的信息因政治原因并不能得到保證。1986年荷蘭國會通過了高等教育的自主與質量的政策文件。此文件構成了1993年高等法案的理論基礎，它重新界定了政府的職能，政府不再是一個管理者，而是一個伙伴、調停者。
自1993年以來，政府對高教實施的新戰略是一次重大的變革。通過增強高教機構的自主性，政府希望為增強高教機構的適應能力創造一種有效的條件。更大的自由意味著提高高教系統的質量水平并更好地滿足社會的需求。為了更有效地實施新戰略，政府摒棄對高教機構的事前控制，而改用對質量的事后評價。一方面高教機構自身監控和評價質量，另一方面，政府也對高教機構進行獨立的質量評定。
自1993年始荷蘭實行第四代撥款模式的基本構架，它包含以下五方面的內容：
1.模式是透明的，它易于理解、易于驗證。經費需求的確定可訴諸于簡單的計算公式：一定的預算＝（變動的）數量×（變動的）價格。此公式包含三部分；一是教育的部分，約5億美元直接依據按新的教育參數計算的高校機構成就評價結果予以撥付。二是科研的部分，約12億美元，它依據按新的科研參數計算的高教機構的成就評價結果予以撥付。另三億美元間接地依據大學教育和科研的總成就的評價結果予以撥付。
2.依據學生數的計數而非估算數建立數據庫，數據易于收集、確證和防假。
3.強化產出取向的撥款。一方面計算實際求學時間少于規定的上限（大多數學習計劃為四年）的學生數。另一方面計算每年成功地獲得博士學位的人數，這二個參數是衡量產出的重要指標值。
4.講求成本效益。為了撥付資金的目的，假定大學和高等職業教育學院的生均成本都一樣。此舉使學生在高教雙重制的兩個亞部門之間自由流動，而不增加政府的額外的成本。高等教育資金的每一分配單位每年由教育部長依據預算數除以相應產出而確定。教育預算在各高教機構的分配，是通過將此資金的分配單位乘以各高教機構的相應學生數和通過博士考試的人數而得出。
5.提供給高教機構以預期的或多或少較穩定的宏觀預算，以便他們能提前計劃和安排。
從總體上看，第四代教育撥款模式在保障高校的自治與追求質量效益之間保持了必要的張力，是一種較合理的撥款模式。
三、荷蘭高等教育科研撥款制度
在荷蘭，雖然大學與大學外的專門機構都從事科研，但政府的科研政策依據一個重要假定，大學是重要的科研場所。1982年以前，荷蘭高等教育盛行被動的科研撥款制度，即科研撥款內在地構成教學經費預算的一部分。自1982年始，教學經費撥款與科研經費撥款相對分離。只有一小部分科研經費仍然依據學生人數撥付，絕大部分科研經費依據科研質量標準撥付。在此新的條件性撥款制（conditionalfunding）中，高教機構必須事先制定科研計劃。科研計劃必須是規模適度的、內部一致的、符合質量標準的，此舉旨在促使高校提高科研的質量，并更切合社會的需要。隨著高等教育科研經費總的預算的擴大，對納稅人負責的政府逐漸擴大了對科研的調控力度。撥款可謂最重要的政策安排。在條件性撥款的最初框架中，科研質量的差異導致高教機構之間的科研經費的再分配。在實施條件性控制的這一年，各高教機構的科研經費規模凍結，此舉減弱了新政策工具的效應。但高教機構認為條件性撥款制是多層化的和復雜化的。因此荷蘭教育部于1991年再次改革高等教育科研撥款制度，一方面引進高教機構科研撥款的新的要素，另一方面引進新的撥款方式。科研撥款更多地依賴于科研產出（如獲博士學位人數、發表的科研論著）的評定。1992年高校直接撥款為20億美元，其中5億美元直接撥付給與科研相關的教學領域，3億美元間接撥付給教育和科研共用，另外12億美元直接劃撥給科研領域。這12億美元科研經費由四部分組成：第一部分1.82億美元（占15％）是基本撥款，它表達了一個基本事實，科研是教學的必要前提。撥款的依據是教學在什么機構進行，第二部分9000萬美元（占8％）是博士生教育經費。撥款的依據是高校完成博士學位論文的畢業生數，技術和醫學學科的博士生的經費兩倍于人文、社會科學學科的博士生的經費。第三部分是研究生院的科研經費。第四部分10億美元（占80％）是標榜與社會相適應的科研經費。質量和適切性在這部分經費的撥付中起主導作用，盡管高校認為這是對高校自由的一種干涉。為了使高校之間科研經費的再分配的幅度較小，政府和高校同意每年再分配的幅度不超過高校科研經費總預算的3％。
為了實施新的撥款制度，荷蘭政府采用了一種新的機制，即科研預測研究系統。此系統的研究對象為國家資助的高校內外的科研。建立此系統的目的在于確定國家科研優先領域，確定高校學科領域和研究領域的資金分配。高校在制定科研計劃時可整合進國家的科研優先領域。荷蘭政府也任命了一個由頂尖的科研者、專門委員會成員、科研組織和其它組織成員組成的委員會，他們促進科研預測研究系統，并提供有助于制定科學政策的基本文件。為此組成了二十個學科委員會，每隔四年委員會為政府提供建議。政府制定戰略性政策文件并與國會討論，在雙方達成共識后，再與高校討論如何有效地實施戰略。
綜上所論，新的科研撥款制意味著無篩選性的經費分配制度的終結。政府需面對如何檢查高校是否達到要求的問題，而高校必須調整其科研的方向。實施教學經費撥款與科研經費撥款相分離，且以產出為撥款依據的新制度后，荷蘭高校的科研形成了一種有效的激勵機制。高校的科學家們工作更加投入，更有批評性眼光，更強調科研論著的發表。高校科研的實力得到了明顯的提升。
四、荷蘭高等教育的收費制度和資助制度
荷蘭高等教育對18歲以上的人開放。大學無入學考試，只要擁有適當類型的中學文憑，任何人都可以接受高等教育。但現在存在兩類名額限制，一類是依據高校供應能力而作的限制，當大學的提供入學機會的現實能力不足時，教育部可對特定的大學學位課程予以名額限制。另一類是“勞動力市場名額限制”。當教育部認為特定專業的就業前景不太好時，就可施加招生名額限制。高等教育的招生政策旨在實現“使盡可能多的人接受高等教育”的政策目標。
荷蘭的就讀于高教機構的大學生都須交學費。自1981年始高等職業教育學院開始實行收費入學制。1988年始大學和高等職業教育學院的學費相互靠近，這意味著大學的學費相對下降，而高等職業教育學院的學費相對上升。1988—1989學年大學新的學費為1500荷蘭盾，非大學部門的學費為1400荷蘭盾。
自1960年始，荷蘭政府開始對學生提供資助。1986年新的學生資助法生效。在新的學生資助系統中，每個學生有權利得到由政府提供的基本補助，基本補助無需償還。在某些情況下，基本補助輔之以額外的補助或貸款，并規定一極限。作出有關額外的補助或貸款的決定需考慮學生的預期的生活成本、父母的償還能力、學生是否與父母伙伴住在一起等因素。
綜上所述，自20世紀80年代以來，荷蘭高等教育財政正在發生重大的轉型。隨著高等學校入學人數的不斷增加，高等教育財政面臨巨大的改革壓力。荷蘭高等教育撥款模式已由投入導向型向產出導向型轉變，此舉對全面提高高等教育的質量和效益具有不可低估的作用。高等學校教學經費與科研經費的分開撥款是對供堡原則的實施的一次重大調整，符合大科學與大教育發展的要求。而學生收費額度的提高及學生資助的進一步規范化和制度化，將為多元化籌資奠定堅實的基礎，拓展新的籌資空間。
