企業所得稅制存
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內容提要:本文對我國現行企業所得稅制存在的若干問題進行了一定的研究與分析,以期在認清現實的基礎上展望未來,加快企業所得稅制的改革與完善,從而為各類市場主體提供一個穩定、公平、透明的經濟競爭環境,充分發揮所得稅的宏觀調控作用。
關鍵詞:企業所得稅存在問題改革設想
一、內外資企業兩套所得稅制并存,導致稅制結構復雜且不公平
我國在1994年稅制改革時,出于穩定和吸引外資的考慮,只對內外資企業的流轉稅制進行了合并,但所得稅仍然實行內外有別的兩套稅制。這種狀況就如同價格體制改革中存在著市場價和國家指導價一樣,使得我國企業所得稅事實上存在著分別針對內資企業和外資企業的“雙軌制”。這種稅制“內外有別”、稅負“外輕內重”的“雙軌制”運行模式,使得二者在立法級次、稅收負擔、收入增長速度等方面差異較大。主要問題表現如下:
(一)立法級次和效力不同
目前我國內、外資企業使用不同的法律規范。內資企業適用1993年12月國務院的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》(以下簡稱《企業所得稅暫行條例》),屬于行政法規;而外資企業適用1991年4月全國人大頒布的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》,屬于法律。二者的法律級次和效力、透明度及權威性均不相同。
(二)重復設置稅種,導致我國稅制結構復雜,征收管理不規范
市場經濟國家的普遍做法是只要是法人或公司,統一適用同一套稅法。像我國這樣重復設置稅種,內外資企業適用兩套不同稅制的做法不符合國際慣例。稅制的“雙軌制”運行,客觀上使內、外資企業稅收征管質量差別很大。如有些地方政府及稅務機關,片面追求招商引資,放松稅收征收管理,不但使國家稅款大量流失,而且造成了外資企業與內資企業在征管中的非平等待遇。
(三)稅前扣除內外有別,致使內外資企業間實際稅負差異較大
目前我國內外資企業兩套所得稅制在固定資產折舊、無形資產攤銷、壞賬損失的處理、納稅年度的確定、虧損結轉以及外國稅收抵免等方面,已基本趨于一致,并且名義稅率相差不大(外資企業所得稅的基本稅率為30%,地方稅稅率為3%,合并后名義稅率與內資企業一樣為33%),但實際稅負則相差懸殊。據測算,外資企業所得稅實際稅負一般約為7%~8%,僅相當于內資企業實際稅負的1/3~1/4.內資企業明顯處于競爭劣勢,不利于二者在同一起跑線上展開公平競爭。造成實際稅負相差懸殊的主要因素是應納稅所得額確定和優惠政策不同。比較內外資企業所得稅應納稅所得額的確定可以發現,二者在以下諸多方面存在差異:
通過上述比較可以看出,外資企業稅前扣除標準寬,限制少,而內資企業普遍存在成本費用補償不足問題。如對內資企業支付的工資,在計稅工資額之內的,可在稅前扣除,超過部分則要繳納企業所得稅,而外資企業只要經董事會批準就允許全部據實扣除。這種做法一方面對內資企業計征所得稅時,超過計稅工資部分不允許按實際支付的工資在稅前列支;另一方面企業在依法代扣職工的個人所得稅時,卻要按實際支付給職工的工資計征個人所得稅。對這種重復征稅我國現行的稅法又沒有明確的稅收抵免規定,顯然有失公平,既難以適應各地區、各行業的實際情況,也限制了內資企業用工資調動員工積極性的能力。從理論上講,工資是勞動者的勞動報酬,是企業成本費用的重要組成部分。企業所得稅是對企業利潤的征稅,如果對超過計稅工資部分的工資征稅,顯然不符合企業所得稅的內涵。同時在社會主義市場經濟條件下,現代企業制度的建立使得企業是一個獨立經濟實體,企業工資的發放及多少與企業的生產經營狀況密切相關。企業法、破產法等法律的建立和實施,使工資的發放不再是企業領導人的個人行為。針對內資企業的計稅工資規定已不能適應經濟環境的變化。因此,筆者認為計稅工資已沒有存在的必要,取消內資企業計稅工資的做法勢在必行。總之,在內外資企業稅務處理上的種種雙重標準,造成同一收入水平的內、外資企業實際稅負相差懸殊,進而使得企業利潤、商品價格差異較大,抑制了內資企業的發展。我國加入WTO后,隨著外資大量涌入,這種矛盾將更加突出。
(四)內外資企業所得稅收入增長速度相差懸殊
近年來盡管我國所得稅(包括個人所得稅與企業所得稅)發展較快,但無論從其收入在整個稅收收入中所占的比重看,還是其對整個社會經濟生活的調控作用而言,都遠遠達不到“主體”稅種的要求。目前內外資企業所得稅收入占整個稅收收入的比重不足15%.從收入的絕對額看,2000年內資企業所得稅的絕對額為1443億元,占整個稅收收入12661億元的11.4%,而外資企業所得稅2000年的收入僅為326億元,占整個稅收收入的2%多一點(以上數據來自國家稅務總局2000年的《稅收快報》),與我國近年來引進外資的規模顯然不成比例;從收入增長速度看,內資企業所得稅表現不佳,增長緩慢,平均年遞增率僅為4.01%,而外資企業所得稅是我國近年來收入增長最快的稅種,平均年遞增率達87.6%.內資企業所得稅的增長速度明顯低于外資企業所得稅的增長速度。這一局面的出現,既有內資企業經營管理不善,虧損企業過多的原因,又有內外資企業稅制差異過大,削弱了公平競爭的基礎的原因,還有稅收優惠政策不合理,過多、過濫的原因。
二、優惠政策濃厚的“成份論”和“地區論”給我國經濟發展帶來不良影響
眾所周知,我國經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制,公平競爭是市場經濟正常運轉的必要條件。公平競爭原則要求參與市場交易活動的主體不論其經濟性質,也不論其國籍,在市場經濟中的地位一律平等,即都在公平合理的環境中參與競爭。現行內、外資企業所得稅制優惠政策濃厚的“成份論”,致使二者不僅在優惠的范圍、內容、形式、地區、程度等方面都存在很大差異,而且在稅制變動的銜接方面,政策天平總是向外資企業傾斜,稅制變化時,只保證外資企業的實際利益不受損害,造成了內、外資企業稅負不公。存在的問題主要表現為以下幾方面:
(一)外資企業稅收優惠全面寬于內資企業
內資企業的優惠政策主要側重于社會福利、勞動就業、貧窮地區扶植等方面,項目較少,優惠力度較小;而對外資企業的優惠政策則側重于吸引直接投資、鼓勵出口、使用先進技術等方面,優惠程度深,力度大,外資企業享受的優惠待遇一般都寬于內資企業。使得外資企業迅速占領我國市場,從而抑制或沖擊了民族工業和國內幼稚產業的發展。外資企業本身在技術水平、管理方法、資本運營等方面就比內資企業具有明顯的優勢,再加上過多、過度和“散濫”的優惠政策,非但沒有起到所得稅應有的積極效應,反而給民族經濟發展帶來了消極的影響。長此以往,國內企業在愈來愈充分競爭的國內外市場中,將處于極為不利的境地。
(二)外資企業享受超國民待遇,誘發眾多的假外資、假合資現象出現
“國民待遇”是國際法中的一個術語,其基本含義是一國給予外國人的待遇不應低于本國人,以避免外國人待遇上的“歧視”現象發生。稅收上的國民待遇原則主要包括國籍無差別、常設機構無差別、費用扣除無差別和企業資本無差別。國民待遇原則的實質就是公平原則,要求不分納稅人的“身份”如何,資本來源如何和所處地區如何,一律一視同仁,平等對待,而不是追求外國投資者比所在國國民享有更為優惠的待遇。相比之下,我國目前對外資企業實施的超國民待遇違背了公平競爭的原則,造成了對外不歧視對內卻歧視的狀況。如果說在改革開放初期,市場體系尚未建立,經濟發展受制于資源條件的約束,特別是資金的約束,通過涉外稅收優惠以吸引外資有其合理性,那么到了市場經濟體制逐步建立和完善,我國已經加入WTO的今天,外資企業繼續享受超國民待遇,顯然不利于市場功能的發揮。這不僅直接減少了稅收收入,還帶來了稅制復雜化以及稅收征管成本的增加,誘發了眾多假外資、假合資現象的出現。內、外資企業稅制間巨大的“利差”,使一些內資企業紛紛想方設法佩帶“外資企業”的光環,借外商投資企業之名享受稅收優惠之實,致使我國稅收大量流失。現實經濟生活中最明顯的例子是假外資泛濫,某些國內資金先流到國外變成外資,然后再以外資的名義投資國內,即資金上的“出口轉內銷”現象較為普遍;或外商出小頭,中方出大頭的小外資大中資;或投入的資金驗資后又抽出到其他地區去辦合資,用有限的資金在全國各地辦了許多合資企業,從中享受優惠政策,賺取高額利潤等,這與國家引進外資的初衷相悖。有些地區則將稅收優惠當作吸引外資的靈丹妙藥,甚至出現地區間的優惠攀比,惡性競爭等。
(三)稅收優惠側重于東部沿海地區,進一步拉大了東西部發展差距
改革開放初期,在投資環境不甚理想的情況下,我國實行的是梯度發展戰略,由經濟特區—沿海經濟開放地區—東部—中西部循序漸進,故而在稅收優惠上也體現了這一區域傾斜的要求,制定以全面優惠為主要內容的涉外稅制來提高外資的收益率。這一稅收政策的積極效果是,極大地促進了東部沿海地區經濟的繁榮與發展,但是它也在一定程度上加大了東西部區域經濟發展不平衡的矛盾,造成經濟發達的東南沿海地區企業的稅負反而輕于內陸西部地區。廣大中西部地區由于缺少這些優惠政策,再加上本身所處的區位劣勢,很難形成對外資的吸引力,不利于我國各地區經濟社會的均衡、持續發展。
(四)優惠方式單一,削弱了稅收優惠的實效
目前,我國所得稅優惠主要采用的是稅率式、直接減免稅和再投資退稅等直接優惠方式,主要體現的是事后調節,只能使有盈利的企業享受到稅收優惠;而稅前扣除、加速折舊、投資抵免等稅基式間接優惠方式運用得較少,不重視事前調節,促使企業獲利。稅收優惠方式的過于單一,不利于培養所得稅稅源,把“蛋糕”做大。不僅容易造成財政收入的不穩定,影響到稅收優惠的實效,而且外商也并未從中真正受益,甚至造成國家權力外溢。例如,我國與有關國家在處理跨國納稅人的重復征稅問題時,采用的是稅收抵免制度。因此,與我國沒有簽定稅收饒讓條款的國家,我國給予外商減免所得稅的優惠,實際上是被其居住國政府補征了,這樣就會使我國給外商的稅收優惠落空。
(五)產業優惠導向不足,加劇了國內產業結構的失衡
目前我國企業所得稅制的稅收優惠政策未能很好地體現國家的政策導向,表現為區域性優惠導向有余,產業性優惠導向不足。沒有很好地將利用外資同優化我國產業結構結合起來,未能有效地引導資金投向國家急需發展的瓶頸產業,致使相當部分的外資投向不夠合理,加劇了國內產業結構的失衡。有資料統計,在我國國民經濟各行業中,外資投向主要集中在加工業、房地產業和公共事業等。而農業、交通運輸、環保產業、高新技術產業和技術服務業中外資所占比重較小。在這些投資中,非生產性項目吸引外資偏多,基礎設施、基礎產業等行業則非常低。外資集中投向技術含量較低的項目,多數為加工業和勞動密集型產業,屬于先進技術的為數不多。這種狀況不利于我國經濟結構的調整和產業結構的升級。
(六)優惠政策缺乏統一性、規范
性和透明度,不利于加強稅收征管
現行稅收優惠政策除在稅法和細則中作出原則性規定外,其具體措施一般散見于財政部、國家稅務總局的各種通知、法規中。因此,我國的稅收優惠法規缺乏統一性、規范性和透明度,不利于加強稅收征管。入世以后,這種靠內部紅頭文件管理經濟的做法,顯然不符合WTO規則的要求。
三、納稅人身份界定不科學,缺乏法律依據
國際上關于企業所得稅納稅人身份界定的一般做法是對法人公司征稅,而對不具備法人資格的合伙企業、業主制企業,只征收個人所得稅,不征企業所得稅。由于我國實行內外有別的兩套企業所得稅制,相應的對納稅人身份的認定也采用內外有別的兩種標準。對外資企業是以法人作為所得稅的納稅人,而對內資企業則采用獨立核算標準認定所得稅納稅人。“獨立經濟核算”屬企業財務管理方式,即對設有總、分支機構的企業,明確由誰負責計算、繳納企業所得稅,主要解決的是各自納稅還是匯總納稅問題。目前這種以是否實行獨立經濟核算作為企業所得稅納稅人身份的界定標準,缺乏法律依據,既不明確,也不夠規范,帶有隨意性。實踐中往往難以劃分,形成漏洞,使一些單位沒有納入所得稅征收范圍,同時也不符合國際慣例,容易造成內資企業所得稅與個人所得稅的交叉錯位。
四、按行政隸屬關系分享收入制度存在的問題
1994年我國進行的分稅制財政體制改革是以企業隸屬關系來劃分企業所得稅的歸屬,中央企業所得稅由國家稅務局負責征收,收入歸中央政府;地方企業所得稅由地方稅務局負責征收,收入歸地方政府。“這種分享制度極易使人們在思想認識上把稅收劃分和投資收益歸屬混淆在一起,造成各級政府誰投資辦企業誰就應該擁有該企業稅收的偏見”。(白景明,2000)存在的矛盾在于:一是難以界定分稅的明確范圍。改革開放以來,尤其是建立社會主義市場經濟以來,企業的隸屬關系幾經調整,今后“純”的國有企業會減少。特別是隨著國有企業公司制改造的進行,公司的產權主體已經由計劃經濟時期的政府單一主體轉變為多元化主體。在一個由國有法人股、外資股、個人股組成的公司制企業里,投資關系復雜化,所有制性質已顯得非常淡薄。實踐操作中,難以界定中央企業與地方企業。二是不利于現代企業制度的建立和實施。企業在兼并、改組過程中,將涉及產權變動,而產權變動必然影響到中央和地方的經濟利益。按行政隸屬關系確定收入歸屬的做法,會使經濟運行產生扭曲,阻礙企業跨地區、跨所有制、跨行業資產重組、兼并,不利于資源的優化配置,不利于建立現代企業制度。三是強化了企業對政府的從屬觀,使得分屬不同層級政府的國有企業具有不同的政府保護,很容易出現地區經濟封鎖、市場分割,不利于創造統一、公平、競爭有序的市場環境。四是使企業所得稅法軟化。按照行政隸屬關系劃分企業所得稅收入,必然使該稅的征管和政策執行權隨之歸屬于不同層級政府。這樣很容易使地方政府隨意處置所得稅。目前我國各地出現了程度不同的隨意減免稅問題,致使企業所得稅法軟化,法律約束力不強等,就足以證明按行政隸屬關系確定企業所得稅收入歸屬的弊端。為了解決上述種種矛盾,從2002年開始,我國實行了中央與地方企業所得稅分享改革。不可否認,改革的方向和初衷是好的,但中央與地方如何分享,則是一個經過討價還價后確定的方案。這項改革方案由于制度設計有缺陷,致使中央與地方所得稅分享改革實際的博弈結果并未達到最優的均衡。
改革初期,我國市場發育還不夠完善,又急需大力引進外資,加快對外開放以推動經濟起飛,因而在稅收上本著“稅負從輕,優惠從寬,手續從簡”的原則對外資企業實行“超國民待遇”,其成績是巨大的。但隨著我國吸引和利用外資政策和形勢的變化以及市場經濟的發展,客觀上要求建立一個公平競爭的外部環境。原有的以普遍優惠為主的涉外稅收政策在吸引外資方面的作用已大大減弱,一些大的跨國公司到中國投資主要是看重我國穩定的政治和經濟環境、廉價的原材料和勞動力以及潛力巨大、有待開發的國內市場,并非是稅收優惠。同時“十五”期間我國經濟發展的主線轉向結構調整,對外商投資企業不分產業的稅收優惠將會直接影響經濟結構的調整,這也是對內資企業的非公平競爭。因此,統一合并改革完善內外資企業所得稅制,不僅是建立完善的社會主義市場體制,創造公平競爭納稅環境的必然選擇,也是優化我國稅制結構、改變主體稅種結構失衡以及適應經濟全球化的客觀要求。
參考文獻
(1)左大培《外資企業稅收優惠的非效率性》,《經濟研究》2000年第5期。
(2)白景明《按照社會主義市場經濟的要求改革企業所得稅分享制度》,《四川財政》2000年第9期。
(3)于海峰、龍筆鋒《中國加入WTO與最優稅制結構選擇與現行稅制完善》,《財政研究》2001年第5期。
(4)賈紹華《完善和優化企業所得稅的幾個問題》,《財政研究》2001年第5期。
