財政監(jiān)督法律制度完善

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「摘要」財政監(jiān)督法是調(diào)整財政監(jiān)督主體在對財政主體的財政活動進行監(jiān)督的過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，這里的財政監(jiān)督法是從部門意義上來講的，所有與財政監(jiān)督有關(guān)的法律規(guī)范都可以歸入財政監(jiān)督法的范疇。[1]目前，我國并沒有一部統(tǒng)一的《財政監(jiān)督法》法典，有關(guān)財政監(jiān)督的法律規(guī)定，主要在《預算法》，《會計法》，《稅收征管法》，《行政監(jiān)察法》和《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》等法律法規(guī)中，而這樣的立法狀況是不夠理想的，這又導致了執(zhí)法狀況的不盡如人意，下面就我國財政監(jiān)督法律制度中存在的問題作一點分析并提出一些相應的對策。

「關(guān)鍵詞」財政監(jiān)督財政法制意識《財政監(jiān)督法》

一、立法中的問題和對策

1.問題

在國際上，衡量一個國家的法治水平如何，不僅僅看該國立法的數(shù)量，法律制度是否齊全，更要看該國能不能把已有的法律制度有效地貫徹，實施下去，是否有一套科學完整的監(jiān)督機制監(jiān)督法律的實施，目前我國的監(jiān)督立法與實施是個薄弱環(huán)節(jié)，存在一些問題，主要有以下幾個方面：

a.條款過于原則化，可操作性不強

這種狀況導致解釋空間過大，監(jiān)督手段弱化，給權(quán)力濫用者和腐敗分子以可乘之機。

比如在預算監(jiān)督立法中，1995年施行的《預算法》規(guī)定了各級權(quán)力機關(guān)和各級政府對預算監(jiān)督的職責權(quán)限以及法律責任，但內(nèi)容比較原則，籠統(tǒng)，沒有體現(xiàn)在預算的事前，事中監(jiān)督，同時也缺乏操作性；對單位預算外資金管理方面沒有做出具體規(guī)定，導致“小金庫”屢禁不止，大量國家財政資金流失。[2]

b.缺乏實施財政監(jiān)督的程序性法規(guī)

程序正義和實質(zhì)正義相輔相成，密不可分，而我國在財政實體法上有一些相應的法律法規(guī)，但是在財政監(jiān)督的程序方面卻沒有與之相對應的規(guī)定，這樣會導致監(jiān)督效果的不明顯，不合理甚至違背立法者的初衷，這是一個亟待解決的問題。

c.事后監(jiān)督中懲罰措施和力度不夠

比如我國稅收監(jiān)督中，稅收法律和法規(guī)規(guī)定的懲罰措施和力度不夠，導致國家大量稅收流失，在內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)中，采用轉(zhuǎn)移，隱匿等手段或者利用國家給予的優(yōu)惠政策逃稅，騙稅的事件時有發(fā)生。

又如，在法律責任規(guī)定中，缺乏懲治力度，只對違反預算行為者做出給予一般行政性處分的規(guī)定，如對挪用公款游山玩水，揮霍浪費行為，按違紀處理或者一罰了之，這既是預算約束軟化的表現(xiàn)，也是財經(jīng)違法違紀行為屢禁不止的原因之一；[3]

d.地方財政監(jiān)督的需要未充分考慮

比如新《會計法》只規(guī)定財政部及派駐機構(gòu)才有查詢被查單位銀行存款的權(quán)利，而地方財政部門卻無此權(quán)力等等，與地方財政部門所要承擔的財政監(jiān)督工作明顯不適應，使地方財政監(jiān)督檢查工作缺乏法律依據(jù)，造成地方財政監(jiān)督工作弱化。

2.對策

a.合理規(guī)定財政監(jiān)督的手段和程序

不可否認，強化財政監(jiān)督的力度，加大對違法事件的懲治力度，是完善財政監(jiān)督法的當務之急，否則，監(jiān)督職能的作用發(fā)揮不出來或者根本不利于財政開展監(jiān)督工作，關(guān)鍵是要把握好限度，這就要求我們在立法上相應地提高對違法行為的懲治標準，從而真正發(fā)揮財政監(jiān)督的功能，以期達到威懾的效果。

另外，我們還應當本著嚴謹，簡明，適用的原則，對實施監(jiān)督的每個環(huán)節(jié)做出明確的規(guī)定，以便于指導財政監(jiān)督工作。使得實質(zhì)正義能夠和程序正義相結(jié)合。

b.細化條款，明確操作規(guī)則

為了便于操作，避免過于寬泛的解釋空間的出現(xiàn)，條款應當細化，以明確的操作規(guī)則來規(guī)范執(zhí)法主體的行為并提供能夠相應的標準。比如，《預算法》應當對截留、占用、挪用財政款項的行為規(guī)定相應的行政、經(jīng)濟、刑事責任的追究條款。

c.立足全局，協(xié)調(diào)中央和地方的利益

就國家整體立法而言，國家立法須從全局出發(fā)，實行統(tǒng)一立法原則，禁止各搞一套，以保證全國統(tǒng)一立法體系的完整性，避免法律或法規(guī)相互之間的矛盾和碰撞。同時，又不能過度壓制地方財政監(jiān)督的職能，使得地方財政的有效運行受到影響。在國家統(tǒng)一的法律法規(guī)下，允許地方制定適合本地情況的規(guī)定?？傊⒆闳?，協(xié)調(diào)中央和地方的利益。

d.制定適應我國國情的財政監(jiān)督法規(guī)

我們應當考慮以下幾個問題：制定的財政監(jiān)督法律制度要保證財政方針，政策的貫徹與實施；作為立法機關(guān)應充分發(fā)揮立法職能和作用，對財政監(jiān)督立法應給予足夠的認識和重視，將其作為整個經(jīng)濟監(jiān)督法的重要組成部分；它不僅要吸收外國的立法經(jīng)驗和成果，更要立足于本國實際，體現(xiàn)中國的特色。另外，我們要加快財政監(jiān)督立法的步伐，但也要注重立法質(zhì)量。

二、執(zhí)法中的問題和對策

1.問題

a.多數(shù)財政監(jiān)督主體的監(jiān)督工作沒有權(quán)威性

對于違反財政法的行為，監(jiān)督人員缺乏強制手段，只有監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，沒有糾正權(quán)和處罰權(quán)。另外，還有相當數(shù)量的執(zhí)法機構(gòu)和人員沒有把執(zhí)法監(jiān)督工作擺到應有的地位，重執(zhí)法，軟監(jiān)督。[4]

b.財政執(zhí)法監(jiān)督中存在著“關(guān)系網(wǎng)”

當今社會，“關(guān)系網(wǎng)”無處不在，在財政監(jiān)督領(lǐng)域也是如此，表現(xiàn)為以權(quán)壓法，以情代法，以錢亂法，徇私枉法，甚至知法犯法。它嚴重阻礙了財政法律和法規(guī)的實施，增加了財政執(zhí)法監(jiān)督工作的難度。

c.國家機關(guān)公務員的財政法制意識不夠

財政監(jiān)督執(zhí)法人員不僅需要具備一定的業(yè)務水平，法律知識和工作能力，還應當有一種主人翁意識，以維護國家利益為己任的責任感，以人民大眾的利益為著眼點的使命感。而目前我國財政監(jiān)督執(zhí)法隊伍在上述尤其是最后一種素質(zhì)上還有待提高。

d.執(zhí)法監(jiān)督方面的立法滯后，缺乏具體工作規(guī)范

這一點，在前面立法中存在的問題中已經(jīng)作了分析，這是立法和執(zhí)法共同存在的問題，沒有具體的規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果必然大打折扣。

2.對策

a.建立財政稅收警察制，配置相關(guān)的執(zhí)法人員

從國外財政稅收征管工作情況來看，有些國家除設常規(guī)警種外，根據(jù)本國實際需要還設立了專門的財政稅收警察，如意大利，新加坡，土耳其，肯尼亞等國分別組建負有特殊使命的特種警察即財政（稅收）警察。該種警察不同于常規(guī)警察，其職責是維持財政稅收征管秩序，對涉及財政稅收違法犯罪案件，如偷稅，漏稅，抗稅，騙稅等案件進行偵查與調(diào)查，協(xié)助財政稅收機關(guān)完成財政稅收征管任務。借鑒上述國家做法，我國也可以建立財政（稅收）警察制度，配置相應機構(gòu)及人員，目的是提高財政稅收，法律，法規(guī)的權(quán)威性，加大財政針管工作執(zhí)法監(jiān)督力度，保證國家財政稅收征管法律制度的實施。[5]

b.提高全民尤其是國家機關(guān)公務員的財政法制意識

意識指導行動，正確的意識才能為合情合法的行動做導向。為了保證財政法的實施和使財政事業(yè)健康發(fā)展，客觀上要求我們必須加強財政監(jiān)督法制建設，大力宣傳財政監(jiān)督的重要性和依法理財，依法治財?shù)谋匾?。這是糾正人們在財政活動中有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究的重要措施之一。另外，也需要國家公務員自身對財政監(jiān)督重視起來，從主觀上作出應有的改進和提高。

c.建立并健全財政監(jiān)督執(zhí)法責任制和錯案追究制

執(zhí)法監(jiān)督責任制是執(zhí)法主管部門或者專門的執(zhí)法監(jiān)督主管部門與執(zhí)法部門或者專門的執(zhí)法監(jiān)督部門之間，通過契約形式明確各自職責權(quán)限關(guān)系的制度。其目的是保證執(zhí)法或者執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)量和效益。

錯案追究制是對執(zhí)法人員或者執(zhí)法監(jiān)督人員事后監(jiān)督的有效措施，也是對錯案受損人在精神和物質(zhì)上給予的一種補償制度。其目的是保護當事人的合法權(quán)益。另外，它也是嚴格執(zhí)法的有效途徑，從而促進與保障財政法和財政監(jiān)督法的實施以及整個財政事業(yè)順利地發(fā)展。[6]建立并健全這兩個制度，有利于我國財政監(jiān)督的良性發(fā)展。

總之，完善財政監(jiān)督制度是一項長期艱巨的任務。要做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，就必須在加強立法的同時強化執(zhí)行護法工作。完善財政監(jiān)督制度勢在必行，必須按照社會主義市場經(jīng)濟體制對財政監(jiān)督工作的總體要求，圍繞財政中心工作，拓寬思路、健全職能切實做好財政監(jiān)督工作。因此，要盡快出臺《財政監(jiān)督法》，對財政監(jiān)督的范圍、職責、權(quán)限、程序等方面進行規(guī)定，充分發(fā)揮財政監(jiān)督職能，使財政監(jiān)督有法可依。要加強財政監(jiān)督的管理機構(gòu)。必須在財政系統(tǒng)建立健全財政監(jiān)督機構(gòu)，加強統(tǒng)一領(lǐng)導和管理，配備一批德才兼?zhèn)涞呢斦I(yè)人員，保障財經(jīng)法規(guī)的全面貫徹實施，維護正常的財經(jīng)秩序，促進廉政建設和社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，提高財政管理水平。唯其如此，我國的財政體制在能在良性的軌道上走得更遠。

二、執(zhí)法中的問題和對策

1.問題

a.多數(shù)財政監(jiān)督主體的監(jiān)督工作沒有權(quán)威性

對于違反財政法的行為，監(jiān)督人員缺乏強制手段，只有監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，沒有糾正權(quán)和處罰權(quán)。另外，還有相當數(shù)量的執(zhí)法機構(gòu)和人員沒有把執(zhí)法監(jiān)督工作擺到應有的地位，重執(zhí)法，軟監(jiān)督。[4]

b.財政執(zhí)法監(jiān)督中存在著“關(guān)系網(wǎng)”

當今社會，“關(guān)系網(wǎng)”無處不在，在財政監(jiān)督領(lǐng)域也是如此，表現(xiàn)為以權(quán)壓法，以情代法，以錢亂法，徇私枉法，甚至知法犯法。它嚴重阻礙了財政法律和法規(guī)的實施，增加了財政執(zhí)法監(jiān)督工作的難度。

c.國家機關(guān)公務員的財政法制意識不夠

財政監(jiān)督執(zhí)法人員不僅需要具備一定的業(yè)務水平，法律知識和工作能力，還應當有一種主人翁意識，以維護國家利益為己任的責任感，以人民大眾的利益為著眼點的使命感。而目前我國財政監(jiān)督執(zhí)法隊伍在上述尤其是最后一種素質(zhì)上還有待提高。

d.執(zhí)法監(jiān)督方面的立法滯后，缺乏具體工作規(guī)范

這一點，在前面立法中存在的問題中已經(jīng)作了分析，這是立法和執(zhí)法共同存在的問題，沒有具體的規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果必然大打折扣。

2.對策

a.建立財政稅收警察制，配置相關(guān)的執(zhí)法人員

從國外財政稅收征管工作情況來看，有些國家除設常規(guī)警種外，根據(jù)本國實際需要還設立了專門的財政稅收警察，如意大利，新加坡，土耳其，肯尼亞等國分別組建負有特殊使命的特種警察即財政（稅收）警察。該種警察不同于常規(guī)警察，其職責是維持財政稅收征管秩序，對涉及財政稅收違法犯罪案件，如偷稅，漏稅，抗稅，騙稅等案件進行偵查與調(diào)查，協(xié)助財政稅收機關(guān)完成財政稅收征管任務。借鑒上述國家做法，我國也可以建立財政（稅收）警察制度，配置相應機構(gòu)及人員，目的是提高財政稅收，法律，法規(guī)的權(quán)威性，加大財政針管工作執(zhí)法監(jiān)督力度，保證國家財政稅收征管法律制度的實施。[5]

b.提高全民尤其是國家機關(guān)公務員的財政法制意識

意識指導行動，正確的意識才能為合情合法的行動做導向。為了保證財政法的實施和使財政事業(yè)健康發(fā)展，客觀上要求我們必須加強財政監(jiān)督法制建設，大力宣傳財政監(jiān)督的重要性和依法理財，依法治財?shù)谋匾?。這是糾正人們在財政活動中有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究的重要措施之一。另外，也需要國家公務員自身對財政監(jiān)督重視起來，從主觀上作出應有的改進和提高。

c.建立并健全財政監(jiān)督執(zhí)法責任制和錯案追究制

執(zhí)法監(jiān)督責任制是執(zhí)法主管部門或者專門的執(zhí)法監(jiān)督主管部門與執(zhí)法部門或者專門的執(zhí)法監(jiān)督部門之間，通過契約形式明確各自職責權(quán)限關(guān)系的制度。其目的是保證執(zhí)法或者執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)量和效益。

錯案追究制是對執(zhí)法人員或者執(zhí)法監(jiān)督人員事后監(jiān)督的有效措施，也是對錯案受損人在精神和物質(zhì)上給予的一種補償制度。其目的是保護當事人的合法權(quán)益。另外，它也是嚴格執(zhí)法的有效途徑，從而促進與保障財政法和財政監(jiān)督法的實施以及整個財政事業(yè)順利地發(fā)展。[6]建立并健全這兩個制度，有利于我國財政監(jiān)督的良性發(fā)展。

總之，完善財政監(jiān)督制度是一項長期艱巨的任務。要做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，就必須在加強立法的同時強化執(zhí)行護法工作。完善財政監(jiān)督制度勢在必行，必須按照社會主義市場經(jīng)濟體制對財政監(jiān)督工作的總體要求，圍繞財政中心工作，拓寬思路、健全職能切實做好財政監(jiān)督工作。因此，要盡快出臺《財政監(jiān)督法》，對財政監(jiān)督的范圍、職責、權(quán)限、程序等方面進行規(guī)定，充分發(fā)揮財政監(jiān)督職能，使財政監(jiān)督有法可依。要加強財政監(jiān)督的管理機構(gòu)。必須在財政系統(tǒng)建立健全財政監(jiān)督機構(gòu)，加強統(tǒng)一領(lǐng)導和管理，配備一批德才兼?zhèn)涞呢斦I(yè)人員，保障財經(jīng)法規(guī)的全面貫徹實施，維護正常的財經(jīng)秩序，促進廉政建設和社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，提高財政管理水平。唯其如此，我國的財政體制在能在良性的軌道上走得更遠。

二、執(zhí)法中的問題和對策

1.問題

a.多數(shù)財政監(jiān)督主體的監(jiān)督工作沒有權(quán)威性

對于違反財政法的行為，監(jiān)督人員缺乏強制手段，只有監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，沒有糾正權(quán)和處罰權(quán)。另外，還有相當數(shù)量的執(zhí)法機構(gòu)和人員沒有把執(zhí)法監(jiān)督工作擺到應有的地位，重執(zhí)法，軟監(jiān)督。[4]

b.財政執(zhí)法監(jiān)督中存在著“關(guān)系網(wǎng)”

當今社會，“關(guān)系網(wǎng)”無處不在，在財政監(jiān)督領(lǐng)域也是如此，表現(xiàn)為以權(quán)壓法，以情代法，以錢亂法，徇私枉法，甚至知法犯法。它嚴重阻礙了財政法律和法規(guī)的實施，增加了財政執(zhí)法監(jiān)督工作的難度。

c.國家機關(guān)公務員的財政法制意識不夠

財政監(jiān)督執(zhí)法人員不僅需要具備一定的業(yè)務水平，法律知識和工作能力，還應當有一種主人翁意識，以維護國家利益為己任的責任感，以人民大眾的利益為著眼點的使命感。而目前我國財政監(jiān)督執(zhí)法隊伍在上述尤其是最后一種素質(zhì)上還有待提高。

d.執(zhí)法監(jiān)督方面的立法滯后，缺乏具體工作規(guī)范

這一點，在前面立法中存在的問題中已經(jīng)作了分析，這是立法和執(zhí)法共同存在的問題，沒有具體的規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督工作的質(zhì)量和效果必然大打折扣。

2.對策

a.建立財政稅收警察制，配置相關(guān)的執(zhí)法人員

從國外財政稅收征管工作情況來看，有些國家除設常規(guī)警種外，根據(jù)本國實際需要還設立了專門的財政稅收警察，如意大利，新加坡，土耳其，肯尼亞等國分別組建負有特殊使命的特種警察即財政（稅收）警察。該種警察不同于常規(guī)警察，其職責是維持財政稅收征管秩序，對涉及財政稅收違法犯罪案件，如偷稅，漏稅，抗稅，騙稅等案件進行偵查與調(diào)查，協(xié)助財政稅收機關(guān)完成財政稅收征管任務。借鑒上述國家做法，我國也可以建立財政（稅收）警察制度，配置相應機構(gòu)及人員，目的是提高財政稅收，法律，法規(guī)的權(quán)威性，加大財政針管工作執(zhí)法監(jiān)督力度，保證國家財政稅收征管法律制度的實施。[5]

b.提高全民尤其是國家機關(guān)公務員的財政法制意識

意識指導行動，正確的意識才能為合情合法的行動做導向。為了保證財政法的實施和使財政事業(yè)健康發(fā)展，客觀上要求我們必須加強財政監(jiān)督法制建設，大力宣傳財政監(jiān)督的重要性和依法理財，依法治財?shù)谋匾?。這是糾正人們在財政活動中有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究的重要措施之一。另外，也需要國家公務員自身對財政監(jiān)督重視起來，從主觀上作出應有的改進和提高。

c.建立并健全財政監(jiān)督執(zhí)法責任制和錯案追究制

執(zhí)法監(jiān)督責任制是執(zhí)法主管部門或者專門的執(zhí)法監(jiān)督主管部門與執(zhí)法部門或者專門的執(zhí)法監(jiān)督部門之間，通過契約形式明確各自職責權(quán)限關(guān)系的制度。其目的是保證執(zhí)法或者執(zhí)法監(jiān)督質(zhì)量和效益。

錯案追究制是對執(zhí)法人員或者執(zhí)法監(jiān)督人員事后監(jiān)督的有效措施，也是對錯案受損人在精神和物質(zhì)上給予的一種補償制度。其目的是保護當事人的合法權(quán)益。另外，它也是嚴格執(zhí)法的有效途徑，從而促進與保障財政法和財政監(jiān)督法的實施以及整個財政事業(yè)順利地發(fā)展。[6]建立并健全這兩個制度，有利于我國財政監(jiān)督的良性發(fā)展。

總之，完善財政監(jiān)督制度是一項長期艱巨的任務。要做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，就必須在加強立法的同時強化執(zhí)行護法工作。完善財政監(jiān)督制度勢在必行，必須按照社會主義市場經(jīng)濟體制對財政監(jiān)督工作的總體要求，圍繞財政中心工作，拓寬思路、健全職能切實做好財政監(jiān)督工作。因此，要盡快出臺《財政監(jiān)督法》，對財政監(jiān)督的范圍、職責、權(quán)限、程序等方面進行規(guī)定，充分發(fā)揮財政監(jiān)督職能，使財政監(jiān)督有法可依。要加強財政監(jiān)督的管理機構(gòu)。必須在財政系統(tǒng)建立健全財政監(jiān)督機構(gòu)，加強統(tǒng)一領(lǐng)導和管理，配備一批德才兼?zhèn)涞呢斦I(yè)人員，保障財經(jīng)法規(guī)的全面貫徹實施，維護正常的財經(jīng)秩序，促進廉政建設和社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，提高財政管理水平。唯其如此，我國的財政體制在能在良性的軌道上走得更遠。