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      東北振興區域性財稅政策選擇

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      東北振興區域性財稅政策選擇

      內容提要:東北老工業基地的振興,關鍵是重振重工業傳統優勢,同時培育接續產業。由于經濟發展的區域性差異及重工業投資需求規模巨大,因而需要國家提供相應的財稅政策支持。本文認為,我國應實行宏觀與區域有別的財稅政策,即總體上實施穩健的財稅政策,而區域上選擇性地實施積極的財稅政策。

      關鍵詞:振興東北區域性積極財稅政策

      一、實施振興東北的區域性積極財稅政策的可行性

      由于我國地域遼闊,經濟發展水平無法保持同步,所以在經濟政策的戰略選擇上,應采取整體與區域既相互協調、相互促進,又講求實效、彼此有別的政策取向。

      (一)區域性積極財稅政策與宏觀的積極財稅政策比較

      1.實施范圍不同。區域性積極財稅政策僅實施于需要拉動經濟增長的特別區域,如東北老工業基地。而我國以往的積極財稅政策則是在全國范圍內實施,雖然也有優先發展某一區域的特點,但更加注重的是優先發展某一行業領域,如基本建設領域。

      2.理論依據不同。由于區域性積極財稅政策是一種財政支持政策,其主要作用在于提供公共物品和協調整個宏觀經濟的發展,因此,它的理論依據是公共物品理論。公共物品理論認為滿足公共需要有兩個系統:一是市場,二是政府。市場提供私人物品滿足私人需要,政府提供公共物品滿足公共需要。東北老工業基地振興的一個現實障礙之一就是長期以來公共物品的缺乏。在東北地區實施積極的財稅支持政策用以滿足公共物品的供給,是振興東北老工業基地的前提之一。

      我國以往實施的積極財政政策并不完全是財政支持政策。雖然在實施近7年中,它順應西部大開發戰略和振興東北老工業基地戰略,并對這兩個區域進行財政支持,但是它實施的初衷卻是為了克服通貨緊縮,刺激有效需求。因此,以往的積極財政政策的理論基礎是有效需求理論。有效需求理論認為如果經濟正處于嚴重的蕭條時期,應實施擴張性財政政策,即采取“減收增支”的辦法,減收就是減稅,增支就是增加政府開支和增加社會福利的辦法。我國以往實施的積極財稅政策主要是通過增發國債、擴大政府開支來刺激經濟,而沒有大規模地實施減稅政策,因而還不能嚴格認為是擴張性財稅政策,只能謂之積極的財稅政策。

      (二)在東北實施積極財稅政策的可行性

      1.政策連續性的要求。到目前為止,實施振興東北老工業基地戰略僅2年。國家推出的兩批振興東北的項目剛剛起步,擴大增值稅抵扣范圍的改革也只是初見成效,如果不能繼續對東北地區采取財政政策傾斜,可能造成的后果是:(1)在建項目無法順利完工,造成“半拉子”工程;(2)振興東北整體戰略的擱淺。這將使東北老工業基地不能得到振興,而且國家前期投資也將付之東流。因此,從政策的連續性考慮,還應該在東北地區繼續實施積極的財稅政策。

      2.貫徹“有保有控”方針的需要。我國宏觀財政政策的轉變是向中性財政政策的轉變,其基本的政策含義是認為宏觀經濟運行態勢變化之后,現階段還不宜采取“全面緊縮”的調控方法,既不能“不轉彎”,又不能“急轉彎”,而應當在穩健把握之下著力協調,在調減擴張力度中區別對待,把握“有保有控”的原則。政府資金使用的重點,應集中于國家發展規劃確立的戰略發展目標和農林水利、生態保護與國土整治、西部開發與東北老工業基地振興的重點項目。

      3.發展經驗和現實財力的保障。改革開放以來,我國先后實施了沿海發展戰略和西部大開發戰略,積累了區域經濟協調發展和財稅宏觀調控的寶貴經驗。東南沿海地區在20年間成為中國經濟的“隆起”地帶,西部地區GDP增長速度也明顯加快。在實施區域經濟發展戰略過程中,國債投資、一般轉移支付和專項轉移支付、財政貼息、稅收優惠等作為宏觀調控的重要財稅政策工具的使用日臻成熟。所有這些都是我國實施振興東北老工業基地戰略,采取積極財稅政策可資借鑒的寶貴經驗。此外,我國經濟的快速發展和稅收收入的超額增長也為振興東北,實施區域性積極財稅政策提供了可供操作的現實財力空間。

      4.消費型增值稅制度的示范效應良好。東北老工業基地的固定資產更新財力不足問題,是制約經濟振興的關鍵問題之一。擴大增值稅抵扣范圍試點的實行,一方面為試點的八大行業的固定資產更新補充了資金;另一方面還對全國有示范作用,而且在吸引區域外資金流向方面起到了良好的導向與示范作用。

      二、區域性積極財稅政策的制度安排

      為了有效地實現東北老工業基地的振興,在實施區域性積極財稅政策時應有所側重,點面結合。“點”即政策支持的行業領域:“面”即政策支持的地區區域。

      (一)擴大財稅政策的支持范圍

      1.應加大對資源型城市的政策支持力度。從東北地區的實際情況看,主要分為四種類型:一是綜合性工業城市,如沈陽、哈爾濱、長春等工業城市;二是煤礦、石油城市,如阜新、雞西、大慶等資源型城市;三是森工林區,如伊春及其他林業局等;四是農村地區。前兩類主要是工業城市,后兩類主要是農林地區。從國家財政支持的區域來看,近2年來對東北地區的財稅政策支持主要傾斜在上述的前兩個區域,即綜合性工業城市和資源型城市,其中以綜合性工業城市享受到的優惠最多。資源型城市則由于資源稟賦原因,直到21世紀初還承擔著國家計劃任務,一直處于為國家;宏觀經濟發展作貢獻的地位。據統計僅黑龍江省自1952年以來,由于初級資源品的低價調出與工業制成品的高價調入,形成的價差貢獻多達7000億元,而國家對該省的預算內投資不足其貢獻額度的1/4.又因其;③產業進入壁壘較高,非國有經濟進入難度較大,要實現資源型城市的振興,國家財稅政策方面的支持至關重要。

      2.應重視對基礎產業的政策支持。國家對東北農村地區的支持主要是使用財稅政策,即減免農業稅;對東北林區的財政支持主要是繼續落實天然林保護工程資金。然而,這些政策和資金對森工林區和農村地區的支持作用遠未達到“振興”的目的。對于今后財稅政策支持區域的把握,我們認為應該向森工林區和農村地區做進一步的傾斜。東北老工業基地的振興是全面的振興,不能片面地理解為對傳統工業城市的振興。前期支持工業城市的財稅政策有利于迅速拉動東北的經濟增長,但要使經濟向深度發展,財稅政策必須惠及森工林區和農村地區,當然也包括資源型城市。

      (二)合理安排財稅政策的支持重點

      已實施的財稅支持政策主要是加大了對東北的裝備制造業、高新技術產業的扶持力度。如首批振興東北老工業基地的100個國債項目中,遼寧省的52個項目都是圍繞先進裝備制造業和原材料基地兩個主題,總投資442億元;2003年國家還啟動了高新技術產業發展專項60個項目,總投資56億元,截至2004年底,國家共下達國債項目貼息資金8億元,安排東北高新技術項目118項。毫無疑問,裝備制造業和高新技術產業都是拉動東北經濟的增長點,東北經濟的騰飛要靠這些優勢項目來帶動。但是,東北老工業基地的振興從長期著眼,還需要解決一些基礎的瓶頸問題,以便從根本上全面振興東北地區。具體來說,新一輪的財稅扶持項目應更加側重以下領域:內容提要:東北老工業基地的振興,關鍵是重振重工業傳統優勢,同時培育接續產業。由于經濟發展的區域性差異及重工業投資需求規模巨大,因而需要國家提供相應的財稅政策支持。本文認為,我國應實行宏觀與區域有別的財稅政策,即總體上實施穩健的財稅政策,而區域上選擇性地實施積極的財稅政策。

      關鍵詞:振興東北區域性積極財稅政策

      一、實施振興東北的區域性積極財稅政策的可行性

      由于我國地域遼闊,經濟發展水平無法保持同步,所以在經濟政策的戰略選擇上,應采取整體與區域既相互協調、相互促進,又講求實效、彼此有別的政策取向。

      (一)區域性積極財稅政策與宏觀的積極財稅政策比較

      1.實施范圍不同。區域性積極財稅政策僅實施于需要拉動經濟增長的特別區域,如東北老工業基地。而我國以往的積極財稅政策則是在全國范圍內實施,雖然也有優先發展某一區域的特點,但更加注重的是優先發展某一行業領域,如基本建設領域。

      2.理論依據不同。由于區域性積極財稅政策是一種財政支持政策,其主要作用在于提供公共物品和協調整個宏觀經濟的發展,因此,它的理論依據是公共物品理論。公共物品理論認為滿足公共需要有兩個系統:一是市場,二是政府。市場提供私人物品滿足私人需要,政府提供公共物品滿足公共需要。東北老工業基地振興的一個現實障礙之一就是長期以來公共物品的缺乏。在東北地區實施積極的財稅支持政策用以滿足公共物品的供給,是振興東北老工業基地的前提之一。

      我國以往實施的積極財政政策并不完全是財政支持政策。雖然在實施近7年中,它順應西部大開發戰略和振興東北老工業基地戰略,并對這兩個區域進行財政支持,但是它實施的初衷卻是為了克服通貨緊縮,刺激有效需求。因此,以往的積極財政政策的理論基礎是有效需求理論。有效需求理論認為如果經濟正處于嚴重的蕭條時期,應實施擴張性財政政策,即采取“減收增支”的辦法,減收就是減稅,增支就是增加政府開支和增加社會福利的辦法。我國以往實施的積極財稅政策主要是通過增發國債、擴大政府開支來刺激經濟,而沒有大規模地實施減稅政策,因而還不能嚴格認為是擴張性財稅政策,只能謂之積極的財稅政策。

      (二)在東北實施積極財稅政策的可行性

      1.政策連續性的要求。到目前為止,實施振興東北老工業基地戰略僅2年。國家推出的兩批振興東北的項目剛剛起步,擴大增值稅抵扣范圍的改革也只是初見成效,如果不能繼續對東北地區采取財政政策傾斜,可能造成的后果是:(1)在建項目無法順利完工,造成“半拉子”工程;(2)振興東北整體戰略的擱淺。這將使東北老工業基地不能得到振興,而且國家前期投資也將付之東流。因此,從政策的連續性考慮,還應該在東北地區繼續實施積極的財稅政策。

      2.貫徹“有保有控”方針的需要。我國宏觀財政政策的轉變是向中性財政政策的轉變,其基本的政策含義是認為宏觀經濟運行態勢變化之后,現階段還不宜采取“全面緊縮”的調控方法,既不能“不轉彎”,又不能“急轉彎”,而應當在穩健把握之下著力協調,在調減擴張力度中區別對待,把握“有保有控”的原則。政府資金使用的重點,應集中于國家發展規劃確立的戰略發展目標和農林水利、生態保護與國土整治、西部開發與東北老工業基地振興的重點項目。

      3.發展經驗和現實財力的保障。改革開放以來,我國先后實施了沿海發展戰略和西部大開發戰略,積累了區域經濟協調發展和財稅宏觀調控的寶貴經驗。東南沿海地區在20年間成為中國經濟的“隆起”地帶,西部地區GDP增長速度也明顯加快。在實施區域經濟發展戰略過程中,國債投資、一般轉移支付和專項轉移支付、財政貼息、稅收優惠等作為宏觀調控的重要財稅政策工具的使用日臻成熟。所有這些都是我國實施振興東北老工業基地戰略,采取積極財稅政策可資借鑒的寶貴經驗。此外,我國經濟的快速發展和稅收收入的超額增長也為振興東北,實施區域性積極財稅政策提供了可供操作的現實財力空間。

      4.消費型增值稅制度的示范效應良好。東北老工業基地的固定資產更新財力不足問題,是制約經濟振興的關鍵問題之一。擴大增值稅抵扣范圍試點的實行,一方面為試點的八大行業的固定資產更新補充了資金;另一方面還對全國有示范作用,而且在吸引區域外資金流向方面起到了良好的導向與示范作用。

      二、區域性積極財稅政策的制度安排

      為了有效地實現東北老工業基地的振興,在實施區域性積極財稅政策時應有所側重,點面結合。“點”即政策支持的行業領域:“面”即政策支持的地區區域。

      (一)擴大財稅政策的支持范圍

      1.應加大對資源型城市的政策支持力度。從東北地區的實際情況看,主要分為四種類型:一是綜合性工業城市,如沈陽、哈爾濱、長春等工業城市;二是煤礦、石油城市,如阜新、雞西、大慶等資源型城市;三是森工林區,如伊春及其他林業局等;四是農村地區。前兩類主要是工業城市,后兩類主要是農林地區。從國家財政支持的區域來看,近2年來對東北地區的財稅政策支持主要傾斜在上述的前兩個區域,即綜合性工業城市和資源型城市,其中以綜合性工業城市享受到的優惠最多。資源型城市則由于資源稟賦原因,直到21世紀初還承擔著國家計劃任務,一直處于為國家;宏觀經濟發展作貢獻的地位。據統計僅黑龍江省自1952年以來,由于初級資源品的低價調出與工業制成品的高價調入,形成的價差貢獻多達7000億元,而國家對該省的預算內投資不足其貢獻額度的1/4.又因其;③產業進入壁壘較高,非國有經濟進入難度較大,要實現資源型城市的振興,國家財稅政策方面的支持至關重要。

      2.應重視對基礎產業的政策支持。國家對東北農村地區的支持主要是使用財稅政策,即減免農業稅;對東北林區的財政支持主要是繼續落實天然林保護工程資金。然而,這些政策和資金對森工林區和農村地區的支持作用遠未達到“振興”的目的。對于今后財稅政策支持區域的把握,我們認為應該向森工林區和農村地區做進一步的傾斜。東北老工業基地的振興是全面的振興,不能片面地理解為對傳統工業城市的振興。前期支持工業城市的財稅政策有利于迅速拉動東北的經濟增長,但要使經濟向深度發展,財稅政策必須惠及森工林區和農村地區,當然也包括資源型城市。

      (二)合理安排財稅政策的支持重點

      已實施的財稅支持政策主要是加大了對東北的裝備制造業、高新技術產業的扶持力度。如首批振興東北老工業基地的100個國債項目中,遼寧省的52個項目都是圍繞先進裝備制造業和原材料基地兩個主題,總投資442億元;2003年國家還啟動了高新技術產業發展專項60個項目,總投資56億元,截至2004年底,國家共下達國債項目貼息資金8億元,安排東北高新技術項目118項。毫無疑問,裝備制造業和高新技術產業都是拉動東北經濟的增長點,東北經濟的騰飛要靠這些優勢項目來帶動。但是,東北老工業基地的振興從長期著眼,還需要解決一些基礎的瓶頸問題,以便從根本上全面振興東北地區。具體來說,新一輪的財稅扶持項目應更加側重以下領域:

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