國債制度創新

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[摘要]目前，國的國債發行規模偏大，債務依存度高，流通市場不夠完善。要使我國國債體制跟上世界經濟發展步伐，國債必須從發行、流通、償還制度上進行創新，推進國債利率市場化，實現國債品種多樣化，促進國債期限分布平緩化及發行方式競爭化，推動國債發行市場投資主體機構化，提高國債市場運行效率，促進國債流通市場對外開放。

[關鍵詞]國債；國債管理制度；國債發行；國債流通

目前，加快推進中國國債管理制度創新的步伐，需要建立一個開放、低成本、高效率、高流動性的國債市場，加強國債風險管理并增強國債的償還能力，推動中國國債市場化改革向縱深方向發展。

一、國債發行制度創新

（一）推進國債利率市場化

國債利率市場化可以降低政府的酬資成本，減輕政府的債務負擔，適度擴大國債規模，確保國債順利發行。隨著國債一、二級市場不斷完善，國債期限品種結構日趨多元化，國債的流通轉讓更為方便，變現能力強，對市場利率的敏感性增大，使得國債利率有條件成為市場的基準利率。國債一級市場招標結果顯示的收益率，反映了整個貨幣利率市場的變動趨勢，并對其他貨幣資產的價格產生指導作用。近年來，短期國債品種發行增多，同時短期國債在一級市場上拍賣招標發行，為貨幣市場利率變動提供了參考指標，也將有利于利率市場化的推行。因此，應根據市場資金量的變化創造條件，將國債利率作為市場的基準利率，逐步實現國債利率市場化。

（二）實現國債品種多樣化

1創造合理安排國債品種結構的體制條件。目前國債品種比較單一，期限偏長，品種之間缺乏梯次，難以滿足市場成員不同層面的交易需要，特別是缺少便于金融調控的短期債券。因此，可逐步按照國際慣例，由全國人大負責審批預算赤字或國債余額，而不再審批年度發行規模，賦予財政部更多的發債主動權。財政部可根據資金需求，實行中長期并存的國債期限結構，做到年內均衡滾動發行，這樣困擾國債市場發展的品種單一的問題有望得到解決。

2豐富國債品種結構。提高國債市場的流動性，加快推進中國國債市場發展的步伐。增大專項國債發行的比重。這樣能取得刺激經濟、減少財政債務負擔、提高投資的資本化程度，增加國有資產比重和控制力，優化經濟結構等多重功效。現有許多財政性投資對象，如公路、鐵路、機場等均可考慮和試行這種酬資形式。可適度發行憑證式國債，滿足個人投資者對國債的需求。

（三）促進國債期限分布平緩化

結合中國國債期限結構的實際情況和中國經濟現狀，可增發一些期限超5年的國債或可嘗試發行10年以上的長期國債。加大短期國債發行的比例，活躍國債流通市場，增加國債的流動性，拓展國債的金融工具功能，降低國債的發行成本。

（四）推進發行方式競爭化

1加快推進國債發行市場化的進程。推行國債以拍賣方式發行。提高國債發行的透明度，創新競爭性發行機制，逐步實現國債發行的高效率和低成本。

2改變國債發行的不確定性。建立國債的滾動發行機制，豐富國債市場的交易品種，滿足財政的短期資金融資需求。

3建立有效的國債發行信息披露制度，做到國債發行總額和大致品種結構的滾動公告。即：在本次國債發行的同時，對下一次國債發行大致情況，通過多種新聞渠道進行公布，使投資者有充分準備。

（五）推動國債發行市場投資主體的機構化

1根據機構投資者的布局和現狀，建立一個相對穩定的承銷團制度。加強對承銷機制的監管，建立相對穩定的國債發行機制。

2調整國債所有權結構。允許商業銀行以資產負債比例管理為原則持有國債，按照國家宏觀調控的統一部署和國債市場的發展程度，有步驟、有選擇地允許外資金融機構參加國債承銷團，推動國債市場逐步與國際慣例接軌。

二、國債流通制度創新

（一）加強基礎設施建設，提高國債流通市場的流動性

1加快發展具有“做市”功能的國債自營商，培育為投資者服務的經紀商。“做市商制度”是指券商持有某些證券的存貨，并以此承諾維持該證券買賣的交易制度，這種制度有利于保持市場足夠的穩定性和流動性，并能降低交易成本，從而對投資者有較強的吸引力。應根據中國國情，逐步建立“做市商制度”，提高市場的流動性，進一步促進國債現貨交易，提高市場效率。

2打通銀行間債券市場與交易所國債市場，逐步建設統一的國債市場。國債市場應是有兩元結構的統一市場：第一元是銀行間的國債子市場，第二元是交易所的國債子市場。實現兩個市場邏輯上的統一，形成合理的市場價格體系，恰當發揮兩個市場各自的優勢，減少因體制原因造成的投機現象。

3逐步引入衍生品種。衍生品種的多少既是市場繁榮的標志，又是促進市場發展的重要催化劑。目前中國國債市場除了現貨交易外，衍生品種只有“封閉式回購”。可以在嚴格的風險管理和統一托管系統的前提下，依次逐步引入“開放式回購”、遠期、掉期以及期權等衍生品種，在條件成熟的時期恢復國債期貨交易。

（二）推進流通市場中介機構化，提高國債市場運行效率

1擴大金融機構在國債市場上的中間業務份額，取消對商業銀行購買國債的某些限制，允許商業銀行大規模進入國債市場。積極發展以商業銀行等金融機構為交易結算人或經紀人的中間業務。

2培育投資基金、退休養老基金、國債投資基金的機構投資者。在條件成熟時，設立中外合作投資基金，吸引外國投資者，促進國債市場的擴大和深化國債市場的改革。

3允許國外投資者持有一定比例的國債，擴大國債的循環范圍，大幅度擴大國債市場的發行空間。

（三）發展場外交易市場，活躍國債現貨交易

發展場外交易市場能有效彌補單一結構的不足，為個人參與國債二級市場的買賣提供便利的場所和途徑，最大限度地滿足投資國債的需求。正確對待場外市場，使各種投資者各種規模的國債交易都有機會完成，為投資者提供高效、便捷、安全的交易環境，擴大債券登記體系的覆蓋面，完善債券市場結構。加強市場基礎設施建設，提高中介服務水平，擴大市場參與者。

（四）推行法制和信息化建設，規范和發展國債流通市場

1加強國債流通市場法制化建設。在充分吸取國際經驗教訓的基礎上，逐步形成比較嚴格、健全的市場法制規范體系，發揮好交易場所、托管結算機構的一線監督和信息報告職能，逐步形成高效、靈敏的監督體系。

2加快國債流通市場信息化建設的步伐。建設高效的國債信息系統及報價系統，促進國債市場監督管理手段的現代化。

（五）試行開辦美元國債市場，促進國債流通市場對外開放

現行中國國債市場交易僅以人民幣計價進行交易，這與經濟全球化的形勢不相稱。可在人民幣自由兌換前，利用現有債券市場的基礎設施，面向國內現有債券市場參與者和境外投資人發行以美元計價的政府債券，以及建設所有人投資人之間進行債券交易的市場，促進國債流通對外開放。

三、國債償還制度創新

（一）建立和完善國債償還制度，降低國債償還風險

在國債的償還上不能單純采用以新換舊的方法。償債基金具有償付、減債、調節、增值和擔保的優勢，它的成功運作有利于制約國債規模的迅速擴大，避免達到過高水平。應逐步建立以基金的提取、存儲、管理和運用等為手段，通過對已有債務的合理調整，從達到確立債務信譽和加強財政后備為目的的償債基金。在償債基金運作過程中，要確保償債基金的規范運行，防止出現對償債基金的挪用與濫用，要以嚴格的基金管理制度作保證。

（二）調整財政支出結構，保持適度的償債規模

償債規模及其增長速度與中央財政收支狀況有一定的關系。加強償債風險的綜合管理，消除隱性赤字和結構性赤字的壓力。堅持財政周期性平衡與結構性平衡并舉的方針，強化債務余額管理，調整財政支出范圍，提高財政支出效益，使財政支出的壓力得以減輕，在一定程度上緩解財政收支矛盾，從而緩解國債發行壓力，降低國債風險。

（三）提高財政的集中度，消除償債風險增大的隱患

通過國家財力集中程度的國際比較，可以看到中國目前的情況遠遠低于西方工業化國家。西方發達國家的高債務是建立在雄厚的財政經濟基礎之上的，整個國家對債務的承受力較強。因此，要通過提高預算內財政收入占GDP的比重，提高中央財政集中度，增強中央財政的實力，相應減少財政對國債的依賴程度。從結構上解決或緩和財政債務重負和國民經濟應債能力強的矛盾，控制國債規模，增強國家宏觀調控能力。

（四）加強國債資金使用管理，實現“以債養債”

一是調整國債投資的使用方向；二是完善國債資金的使用方式；三是嚴格國債資金使用的監督管理，國債發行的投資取向及投資結構要嚴格界定，合理配比，做到資金落到實處；四是國債投資應帶動民間和社會投資；五是完善財政投融資制度，建立完備的投融資制度，對財政資金進行全面的管理與控制，使財政投融資這一特殊的財政分配運行方式能為經濟發展、財政狀況的改善發揮積極的作用。

（五）建立政府債務預警指標體系，實現國債動態化監測

一是建立、健全政府債務的風險監測預警體系，以免舉債失當影響國債功能的充分發揮；二是適當調整財政預算體系；三是實行國債動態化管理；四是研究國債利率與經濟增長率的關系，防止債務危機和財政風險的發生。

[參考文獻]

[1]袁東國債、金融創新與利率市場化[M]北京：學林出版社，2002

[2]高堅中國國債———國債的理論和實務[M]北京：經濟科學出版社，2000