稅費協調改革

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稅與費作為兩個不同的分配范疇，在經濟領域里發揮著各自的功能。既然如此，在理論研究和實踐運用中，不能簡單地相互替代。但是，在當前我國稅費關系比較扭曲的情況下，確有一種把費改稅作為改革的唯一選擇的取向，全面地肯定稅而否定費。這種把費改稅簡單化、唯一化、教條化的傾向，筆者不以為然。筆者認為，當前，既要有積極的“費改稅”，又要有慎重的“稅改費”。

一、理論上規范的稅費關系及判斷標準稅改費的理論基礎，就其主要方面來說是基于公共產品、準公共產品和地方公共產品的供給理論。研究稅收與收費之間的關系離不開價格作為參照。從理論上，規范的價、費、稅三者之間的關系涉及制度安排和選擇問題，即采取何種制度來實現社會利益的最大化。這里對制度的選擇，實際上是對社會產品產權制度的選擇。社會所提供的滿足人們各種消費欲望的社會產品，按消費特征的不同，可分為私人品、公共品和準公共品。規范的價、費、稅關系正是通過對社會產品分類而體現的。

第一，私人品實行價格制度。私人品消費的排他性是與私人品所有權密切相關的，而私人品所有權正是構成市場交易契約的微觀基礎。由于各種商品和資源的產權具有排他性，因而欲取得對方的使用價值必須在自愿的基礎上進行交易；正是由于這種排他性，所有權可以轉讓，因而可通過交易方式來互通有無；正是由于產權的擁有可帶來相應的收益，因而交易應按等價交換來進行。

第二，公共品實行稅收制度。公共品生產的邊際成本為零，即增加一個人的消費并不會引起邊際成本的增加，同時它的生產具有巨大的外部效應，一旦生產出來將惠及社會全體成員，這是由公共品消費的非競爭性和非排他性引起的。這就意味著在公共品消費中免不了存在“免費搭車”現象，而要界定和排除這種現象的成本是相當高的。為了籌集公共品的生產資金，必須主要通過稅收籌措，即社會成員在擁有無償享受公共品消費的權利的同時，也負載有依法納稅的義務。從理論上看，由政府通過稅收來籌集公共品生產資金，通過公共支出來提供各種公共品，可有效地抑制“免費搭車”行為，化解公共消費與私人產權的矛盾，使可能產生的補償性內在化和可能發生的交易成本降低，從而有利于在社會范圍內實現資源的優化配置。

第三，準公共品實行收費制度。準公共品消費具有局部公共性和局部排他性的特點，表明準公共品具有局部的受益性，也表明對準公共品產權的界定成本在一定范圍內和一定程度上是較小的，然而若超過一定的界限，則交易成本將十分高昂。在這種情況下，根據準公共品消費特性將其受益范圍規定在一個社區區間。社區可以被看作成一定規模的集體，其產權的所有權相對社區內部成員來看與集體產權相類似，相對于外部成員來看則與私人產權相類似，社區產權的構造具有內部的集體性和外部的私人性。在這種安排下，社區組織要維持運營，有賴于兩方面的補償，一方面，在社區內部每個成員均無例外地向組織繳納一定的近似于捐稅的費用；另一方面在社區組織內部通過向其他社區以外的成員提供服務收取近似于價格的補償。由此可見，構造社區組織之時，就已蘊含了收費機制。通過人類千百年的探索、比較和選擇，分別對私人品、公共品和準公共品采取了私人產權、集體產權和社區產權，并相應的形成了價格、稅收和收費三種經濟補償和運作方式，這些理論已被驗證為是行之有效的，能夠使人類有限的資源得到最有效的運用和最佳配置。

按照上述原理，如何運用稅費的判斷標準通常有：（1）利益原則標準。政府征收一種稅或費時應考慮有兩個根本原則，一是償付能力原則；二是利益原則。一般征稅是建立在支付能力基礎上的，如所得稅稅額就是建立在有支付能力基礎上的。而征費則是建立在利益原則基礎之上的。所以，如果所征的費，是建立在有支付能力基礎上的，都應改為稅。（2）收入與支付之間的聯系如何。一種征收，如果是建立在利益原則基礎上，但征收的收入用于全體社會成員，則應征收稅而不是費；反之，如果征收的收入只用于交納者（即部分社會成員），則應征收費而不是稅。（3）政府花費這筆收入是用于公共產品還是私人產品。如果收費支持的是公共產品而不是私人產品，那么，這時的收費就具有稅收的性質。所以確定一項收費項目的性質時，應看它支持的是公共產品還是私人產品。（4）政府所提供的物品或勞務在私人部門是否有同樣的物品或勞務。如果收費提供物品或勞務項目可以由私人部門提供，作為政府要么取消同樣的服務，要么把它私有化。這時，政府應考慮把那些公共產品或勞務服務轉化為價格管理，而不是轉化為稅。（5）征收成本標準。幾乎所有國家都對部分本應收費的項目征稅，如道路使用費，本應由道路使用者交，但如果在每一個道路上設卡收費則成本很大。所以，幾乎所有國家都把它放在燃油稅中征收，如美國是放在燃料的消費稅中征收的。這就是“費改稅”時應考慮的成本標準。（6）中央與地方的財政收支標準。我國目前許多收費是地方政府的臨時性行為，是不規范的，主要原因是地方政府沒有足夠的收入來源，同時又沒有相應的稅收立法權，因此，只有依靠收費來解決支出需求問題。要從根本上解決問題不是簡單地把費改稅，而是通過賦予地方適當的立法權，使其有自己的收入來源，既可以把一些收費改為收稅，也可以根據上述的判斷標準，把有的稅改為費。

綜上所述，同稅收一樣，收費是政府收入體制的重要組成部分，但與稅收相比，政府收費的主要經濟原理不僅僅是籌集財政收入，而且還在于提高經濟效率。在很多人看來，政府對傳統上免費提供的服務（如大多數公園）進行收費，或者對傳統上低于成本價提供的服務（如道路）提高價格都可能被公眾看作“牟取收入”，更不用說那些直接受到影響的人了。顯然，這種看法是錯誤的。政府對提供的某些準公共產品（例如道路）采取適當的收費政策，雖然有些直接從一些未收費或低收費的公共服務中受益的人有意見，但是大多數人是贊成的。公民應接受這種經過精心設計的收費政策，這些政策將使稀缺的公共資源得到最好的利用，從而使得政府提高了利用資源的效率。最大限度地提高稀缺公共資源的使用效率，對任何一個社會都是必要的和必需的，它可以盡可能多地為人民提供他們所需要的服務，這種有效性在貧窮國家特別重要。

二、政府收費的定價原理及管理原則多數西方國家遵循的收費標準或原則是成本恢復原則。在這一原則下可以采取不同的方法確定收費水平。

一是邊際成本定價方法。財務核算中所指的成本是在特定活動的實施過程中可用貨幣衡量的支出，包括工資、租金、實物、交通、供給等，它反映了某特定時期的真實財務支出。進行過這種核算的人都知道，將成本分配到特定的活動中去是很困難的。雖然如此，財務人員還是研究出各種成本核算方法來處理共同成本或間接費用并收到了比較滿意的效果。但是在邊際成本定價方法中提及的經濟成本不是會計成本，而是機會成本，即投入用作了其它目的時的受益值。比如一個森林公園不僅僅包括記載在賬本上實物設施和運營成本，更重要的是，國家把它用于其它用途（如采伐或開發房地產）時的價值。邊際成本定價原則的有效應用需要對社會或機會成本進行估算。對于提供一項特定服務中的另一項服務時，估算邊際成本，需要確定由這種擴展產生的所有追加成本。例如，交通擁擠會提高社會成本，但是很難將等待成本換算成貨幣價值，而為了確定收費的價格則又必須把它們加到其它相關成本中。因此，即使在理論上衡量邊際成本也是非常困難的。由于估算政府提供服務的邊際成本需要許多信息，而這些信息又很難全部得到，因此，很難把提供服務所需的成本彌補回來，故而在實踐中這種方法用得不多。

二是平均成本定價方法。實際上，許多服務成本是按照平均成本方法確定的。平均成本所需的信息少得多，這樣定價，總可以把所需要的成本彌補回來。但這種方法也有問題，比如，平均成本定價方法估算提供特定服務的總財務成本，然后除以單位數量，得到合適的使用費價格。但結果是缺乏效率。因為，如果產出增大成本降低，定價過高，產出就會下落到社會需求水平之下；如果產出增大成本增大，定價過低，該種服務會過度需求，資源配置將發生紊亂。只有在單位成本是常量時，即邊際成本和平均成本是相等的時候，平均成本定價才是有效的。此外，用平均成本定價需要估計需求對價格變化的反應，這是比較困難的。比如一個公園，原來是免費的，或者是名義價格大大低于真實價格，此時公園的游客最多，保證其開放和正常運營時必須發生的財務成本，可以較容易地估算出來；但是如果用這個成本除以此時游客人數，從而確定收費價格，顯然不可能涵蓋所有成本，而用實際成本作為定價依據勢必提高價格；如果價格上漲了，那么使用公園的人數肯定會減少。這就是說，用平均成本價格來涵蓋運營成本，不僅需要使用者了解人數變化時單位成本如何變化的信息，而且需要了解價格變化時人數如何變化。這種信息不容易得到，即使可以得到，據此而定的價格不太可能帶來有效的資源配置。

三是可變定價方法，也稱高峰低谷定價法。這種方法通常用于公用事業的定價。例如，電力在夏天用得多，這時可以把價格定得高些；而春天用得少，這時可以把價格定得低些；再如，公園或國家自然保護區，可以節假日對入園者定價高些，而在平時定價低些；還如，交通運輸，在旅行高峰期定價高些，對非高峰期的旅行者打折是有意義的。這種定價對于提高資源使用效率，解決因鼓勵額外消費而帶來的擁擠和瓶頸問題有著特殊的作用。

在對收費管理上，國際上通過長期的實踐，已經形成了一些基本原則，OECD把這些原則概括為9條：（1）收取一種費，必須有法律授權。（2）開征費之前，必須向費的承擔人宣傳為什么要收取此費，類似于開征某種稅之前的宣傳。這樣做的好處是可以盡量減少對實施這項政策的反對者。（3）開征前確定好征收成本，收費的全部成本應讓所有的交費者明白，具有透明度。（4）征收系統應盡可能地方便交費人。（5）必須對收費的政府行政部門進行監督，包括審計監督、社會監督。（6）開征費以后，應盡可能地允許收費的實體有對該費的使用權利。（7）收費率可以用邊際成本法或平均成本法來確定。（8）開征費時，應考慮公平因素。比如某項收費是為了提供某種服務，服務對象是低收入者，則征費率應定得低些，以體現公平原則。（9）如果開征費，應考慮政府與私人部門之間比較中性的問題。實際上，這9條原則其實主要包括了收費的法制基礎、收費的事前聽證原則、透明原則、方便交費人原則、監督原則、誰付費誰受益原則、成本收回原則、公平原則等。

三、我國規費形式的歷史必然性應該說，我國的政府收入體制形成過程是伴隨我國經濟改革與經濟轉型而進行的。稅、費、利都曾在某一歷史時期構成國家財政收入的主要形式。隨著改革開放的不斷深化以及社會主義計劃經濟向市場經濟轉軌，我國政府收入體制也發生了很大變化。首先，改革前政府收入統一于預算之內，主要由企業繳納的稅收和利潤兩部分收入構成。改革后，隨著外資進入和非公有制經濟的發展，廣泛地運用了稅收形式，使稅收逐步成為向包括國有企業在內的所有經營單位與個人籌集政府收入的主要形式。其次，在預算內以稅為主取得政府收入的同時，基于僅僅依賴稅收收入難以保障經濟高速發展和社會事業日益擴大的財力需要，各級政府又運用收費形式來籌集部分政府收入，這就形成了現行的預算內以稅收為主、預算外以收費為主、稅費并存的政府收入結構。這種政府性體制是在我國經濟處于轉軌階段，經濟體制仍在改革過程中隨形勢發展的客觀需要逐步形成的，是特定歷史階段的產物，本身即具有過渡性。因此，對它的形成及所發揮的作用應以歷史發展的觀點做出客觀正確的評價。

第一，應當承認現行的政府收入體制的確是一種非定型的政府收入體制，存在著不規范性、不穩定性，甚至有某些不合理性。但是決不能因此而否定它在歷史的過渡階段中所發揮的積極作用。這些年來，我國經濟能持續發展，社會能保持安定，是與收費能為各級政府提供必要的財力保障分不開的。

其次，肯定現行政府收入體制的作用，決不是要掩蓋現行體制中，特別是政府收費行為中所出現的許多嚴重問題。只有實事求是地找出問題來，才能把深化政府收入體制的改革推向前進。現在籠統地提出“費改稅”，或把費的問題統統歸結為部門經濟、區域經濟的產物的觀點是值得商磋的。目前世界各國籌集政府收入的方式，特別是實行市場經濟的國家，一般都采取以稅收為主，輔之收費的政府收入體制。我國政府收入體制的問題并不在于運用了稅費這兩種形式，而是在運用這兩種形式中出現了兩個問題：一個是稅小費大，主輔移位；另一個是運用收費的形式，卻未能把收費納入法治化管理和預算管理的軌道。這是問題的癥狀所在。“稅小”（指稅收收入占國內生產總值的比重偏低）有費越位的影響，但決不能簡單地歸結為就是因“費大”而造成的。“稅小”首先要從稅的自身來找稅收“缺位”的原因。我國在計劃經濟時期對稅是持否定態度的。當時沿用了稅的名稱，但否定了稅的實質，所謂稅只不過是公有制企業積累上繳的轉換形式。這就使征稅機關及全社會的納稅意識都受到很大影響。從某種意義上說，征稅新機制是在改革開放后隨外資的進入、非公有制經濟的發展以及對公有制經濟放寬管理后才逐步健全起來的，特別是1994年為了適應建立社會主義市場經濟的需要，我國對工商稅制做了全面改革，就稅制本身而言，與國際上一些主要國家的稅制已大體接近。主要的稅種除遺產稅未開征外，征稅范圍不比國外窄，主體稅種如增值稅規定的稅率也并不比國外低。

但是為什么我國實際稅收收入占GDP的比重卻大大低于國外呢？這里的根本原因在于稅收自身，從稅收發展進程分析，稅收改革還沒有到位。一是公布的稅收政策因種種原因而產生的漏洞；二是稅制上的漏洞，包括稅制結構不合理的漏洞；三是納稅意識重建工作沒有完全跟上，納稅遵從率低所產生的漏洞；四是征管工作滯后于稅制建設，稅收控管能力與現實需要脫節所產生的漏洞；五是稅收的法律保障機制不健全，以行政干預稅收執法所產生的漏洞等。這些都需要依靠深化稅制改革來解決。

“費大”，不應當包括政府合理又合法的收費，如政府提供準公共商品（勞務）所收的費、政府憑所有權收取的費等。“費大”應當是指那些“越位”的收費，它攪亂了分配關系，加重了經濟單位和繳費人的負擔，阻礙了經濟的正常發展，損壞了政府形象，削弱了稅基，給貪污腐化等不正之風以可乘之機，如此等等。對此，顯然絕不是“費改稅”所能解決的。而對另一部分收費，如政府的行政性開支、基礎建設、公用事業建設、教育經費等，本應從稅收中得以解決，而不應當稅外再收費，但是建立稅收新秩序，解決稅收“缺位”需要有一個過程。這部分收費在一個歷史階段中，為了解決政府在過渡時期出現的暫時性的財政困難，保障經濟高速度發展和政府行為有序進行起了一定的積極作用，今后，仍然還將發揮不可取代的作用。對此，僅僅企望“費改稅”似乎太簡單了一點。

四、費的比重提高——值得注意的國際趨勢從一般的情況而言，在世界主要的市場經濟國家中，預算內的稅收是政府主要籌資方式和調節經濟與社會生活的手段；同時，地方政府還可以通過一定的法律程序決定開征一些規費，即政府對居民或法人提供特定服務時收取的手續費或工本費（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供區域的或社區的某些公共服務項目時，還可按“使用者付費”原則向接受服務者收取一定數量的使用費，如高速公路、地鐵的收費，污水或垃圾處理的收費等（也要經過法定程序收費條款，此類收入有時可占地方政府收入不小的比重）。而且，在近一二十年，擴大“使用者付費”范圍成為不少市場經濟國家的流行趨勢，被認為有利于提高資源配置效率。正稅、規費、使用費收入都應反映在政府預算收入中。當然，在預算中可形成與某些資金對應的相對獨立的部分，有時還貌似“預算外”，但政府總體預算的“完整性”是始終不可動搖的，即不允許將政府資金由政府部門和單位自收自支、分散掌握，而不反映到政府收支總賬上。同時，企業也可以有“收費”，但這屬商業行為，與政府財力運作系統無關。上述情況是當今世界上市場經濟國家的通例。

收費和“使用者付費”的收入也占近1/3.當然，美國城市政府間具體情況的差別有時是相當大的，但一般而言，城市政府收入中“費”的比重明顯高于州政府的同一指標（賈康，1999）。美國前總統克林頓提出的1998年財政年度預算包括1000億美元的減稅計劃。對這個減稅計劃所導致的稅收收入損失，大部分可以通過查堵稅收漏洞和對政府提供的服務收費而產生的收入增加來彌補。例如，聯邦航空局每年都無償地為航空公司提供許多服務，據估計，在5年計劃期間里，通過向航空公司為其獲得的政府服務進行收費，可以使政府收入增加300多億美元。

上個世紀80年代以來，歐洲國家在收費管理上的政策趨勢主要有以下幾個方面：（1）越來越多的國家通過收費增加收入來源。歐洲大多數國家的收費收入占GDP或收費收入占財政收入的比重在逐年上升。（2）費的收入在地方財政收入中的比重在上升，其主要原因是：地方政府擴大了提供服務的范圍；地方政府想收更多的費，更大程度地滿足服務的需要；有的國家把有些稅改為費，如英國把過去對廢物處理的征稅改為收費。（3）各種收費的統一化。（4）很多社會服務轉變為私有化，政府主要通過規定收費的上限、確定收費的總量以及總量分配的方法進行管理。（5）把有些小的收費合并為一項大的收費。（6）為社會服務的收費是主要方面。

1985-1995年間，歐盟15個成員國中收費收入占稅收收入比重最高的國家的是奧地利，將近14%（1995年），大多數國家低于8%.除了4個國家（奧地利、西班牙、英國、葡萄牙）之外，其他11個成員國10年間收費收入占稅收收入的比重都是增加的。歐盟之外的OECD國家，瑞典收費占稅收收入的比重最高，1995年達15%以上。（喬吉爾·布拉希，1999）

新加坡、馬來西亞、印度、菲律賓、韓國、印度尼西亞、泰國等亞洲國家中，新加坡收費收入占稅收收入比重最高，1995年將近20%，收費收入占GDP和占稅收收入的比重，1995年比1985年增長了約1倍。原因一方面是政府的支出需求增長；另一方面是政府不愿意用稅收的形式滿足支出需求，不愿意開征新的稅種，不愿意提高稅率。所以，當支出需求擴大時，政府唯一的辦法就是增加收費。（徐鏗，1999）

有研究表明，在大多數工業化國家中，地方政府越來越依賴使用費，這已成為一個國際趨勢。使用費和其他地方政府收入來源之間的關系，已成為學術界和實際部門討論的一個主要議題。較為普遍的一個觀點是對使用費的日益依賴，反映了政府其它收入來源（稅收政府間的補貼）變得更為有限。

綜上所述，稅收和收費都是政府收入的主要形式，都有其存在的客觀必然性，不能片面地肯定一個而否定另一個。“費改稅”并不是也不可能是全盤否定收費，更不是把所有的收費都改為征稅或取消所有的收費。為了改變目前我國政府收入體制上存在的問題，確有必要在研究和推進“費改稅”的同時，重視和考慮“稅改費”的問題。