費改稅基本思路管理
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在近幾年我國的經濟生活中，一個令人關注的熱點問題是稅外收費越來越多，越來越亂。費多稅少，費強稅弱，以費擠稅的問題日益突出。為此，進一步完善財政稅收體制，逐步實行“費改稅”就作為改革的重點之一提上國家的議事日程。“費改稅”怎么改？本報“理論縱橫”版刊登的這組文章，對這一問題進行了初步探討。
我國目前的費稅狀況
國家稅務總局科研所副所長劉佐認為，我國目前的費稅狀況很不合理，存在的主要問題有五個方面。
1、基金、收費占政府預算的比重過高。以1998年中央政府預算為例，稅收、基金、國債等三項收入共計9186．5億元，其中稅收收入僅占50．5％，基金收入占11．6％，后者相當于前者的23％。據不完全統計，1996年全國基金、收費收入總額達4000多億元，相當于同期預算內財政收入的60％以上。從省以下地方政府來看，非稅收入比重過大的問題更為突出。在許多地方，基金、收費等預算外收入已經大大超過了地方稅收收入，甚至超過了地方預算內財政收入。從部門來看，工業、交通、教育、衛生、城建、工商、公安等諸多部門都收取大量基金和收費，有些甚至超過了其自身向國家上繳的稅收或者國家給予的行政事業經費。
2、收費部門和收費項目過多。據不完全統計，到1997年初，國家批準的行政事業收費項目有371項。其中，涉及企業的有217項，涉及59個部門和單位。地方收費項目各地情況不一，少則幾十項，多則幾百項甚至上千項，且名目不一，級次不一。
1995年底，全國約有各類基金690項。其中，國務院及其有關部門批準設立的有81項，省級人民政府及其有關部門批準設立的有401項，地（市）以下批準設立的有200多項。據財政部等部門1996年所作的聯合調查，發現地方政府及其所屬部門越權設立的基金、收費項目達3474個。各地區、各部門的諸多收費項目，必然要使他們投入大量的人力、物力、財力，如設立專門機構，建立征收人員隊伍等，而有限的資金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分發揮，地區、部門之間也難免“苦樂不均”，相互攀比。
3、濫收費、亂罰款、自收自支、管理不嚴的現象普遍存在。例如，超過規定標準收費，超過規定范圍收費，同一部門重復收費，不同部門多頭收費，巧立名目收費，搭車收費，甚至強行攤派。在一些收費部門，收費管理工作混亂，一些收費人員收費不開收據，甚至使用無效收據，其中包括白條；收費時“開價”很高，但是可以“討價還價”，其中不乏中飽私囊者。有些收費單位甚至雇用品行不端的社會閑雜人員收費，默許甚至縱容他們胡作非為。一些收費部門違反財經制度，擅自截留并濫支濫用收費資金，不僅大吃大喝、蓋房、買車，而且出現了貪污腐化和浪費等問題。這些不正之風和腐敗現象引起了社會各界的強烈憤慨，嚴重地敗壞了國家機關及其人員的聲譽。
4、由于收費失控，加重了納稅人的負擔。從我國稅制的總體設計和各個稅種的設計及其國際比較來看，我國的稅負水平屬于中等，例如，增值稅基本稅率為17％，企業所得稅基本稅率為33％，個人所得稅最高稅率為45％。從稅法的實際執行結果及其國際比較來看，我國近年來的稅負總水平（指稅收占國內生產總值的比重，下同）只有10％至11％，屬于偏低的水平。但是，我國除了稅收之外還有大量的基金和收費等項目存在，這部分收入估計占國內生產總值的10％以上，所以納稅人的總體負擔水平并不輕，估計超過國內生產總值的20％，高于一般發展中國家的水平。特別是由于收費過多、過亂、過濫，大大地加重了納稅人的經濟負擔和精神負擔，這對于增強企業的活力，促進經濟發展的大局是極為不利的。在對外開放中，也不利于改善投資環境和吸引外資，近年來外商對此屢有反映，且日益強烈。
5、過多的基金、收費嚴重地擾亂了分配秩序，侵蝕了稅基，蠶食了國家的財政收入，削弱了國家、特別是中央政府的財權。由于基金和收費與地方、部門的利益直接相關，并且往往擁有許多強制性的手段，如電力部門可以限電停電，工商部門可以吊銷營業執照，交通部門可以扣留車輛等，征收力度往往大于稅收，收費和基金的收入增長速度也快于稅收，由此導致國家應得的稅收流入了一些地方政府及其所屬部門、單位甚至個人的口袋。應當說，這決不僅僅是一個簡單的稅收、財政問題，而是一個十分嚴肅的政治問題。因為稅權是國家主權的一個重要方面，稅收收入是國家行使職能的財力保證。特別是在我國這樣一個幅員遼闊，人口眾多，經濟發展總體水平不高，且各地區之間發展很不平衡的發展中大國，各地區、各部門都應當以國家大局為重，保證國家財政、首先是中央政府財政的收入。否則，國家的宏觀發展戰略就無法實施，各地區、各部門之間的協調發展也難以實現，局部的發展也會受到很大的限制。中國社科院財貿所研究員何振一撰文指出：“費改稅”應實行配套改革
何振一認為，要徹底解決亂收費問題，必須在“費改稅”的同時配套改革，挖掉亂收費的制度根源。
何振一提出的配套改革的具體對策是：一個統一、三個同步。
一個統一，就是統一國家財政，將政府的一切公共收支統一納入國家預算管理。不再保留任何放在國家預算外、實行自收自支自行管理辦法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理辦法，以便從國家財政管理制度方面挖掉產生亂收費的根源。
三個同步包括以下內容：
一是城市和農村“費改稅”同步。實踐表明，城鄉收費有著密切聯系。農村亂收費項目許多是來自上級政府部門的推動和壓力，諸如下達一些不切實際的“達標”、“升級”等等增加支出但沒有經費供給的任務，鄉鎮就不得不開征新的收費項目，以滿足資金需要；反之由于農村公共分配不規范，以及與上級政府職能范圍缺少明確劃分等等，鄉鎮政府又常常將一些開支推向上級，擠壓上級政府同意開征新費以滿足其需要。這樣，如果農村實行“費改稅”而城市不實行，其成果就無法穩定。因為即使農村實施“費改稅”，決心不再開口子征收新費以后，由于財力有限，一旦上級政府部門壓下收費新項目也難以抵制，近幾年一些地方“費改稅”試點的實踐證明了這一點。農村“費改稅”如果不和城市“費改稅”同步，城市亂收費項目一旦涉及農村，農村也就難免在“費改稅”后出現新的亂收費。
二是清理收費項目與行政事業體制改革同步。現在的各項收費無論是否合理，都已打入各行政事業單位收支基數之中，其中不少合理或不合理的收費項目，還在支撐著一些不合理的機構和人員，支撐著一些不應當由政府舉辦的事業。如果在清理收費項目中廢除了一切不合理項目的同時，不進行政府職能轉換和改革事業體制，解散那些不合理的機構，將不應由政府養活的事業推向市場，就會由于“廟”還在，人還在，他們不可避免地要利用手中的權力，巧立名目再開新的收費，以滿足自己的需要。
三是“費改稅”與調整優化國家預算支出結構同步。費改成稅后，其收入自然會納入國家預算，原來靠收費支撐的機構和各項事業，也就隨之失去經費來源，從而需要財政給予相應的支持，否則會造成各行政事業單位收支矛盾尖銳，不能正常實現其職能，結果就不得不再回到自我創收、巧立名目收費來增加收入的老路。然而就財政來說，僅靠費改稅增加的收入，是無法滿足這些行政事業單位支出需要的。因為現在的各項收費中，能夠改成稅的只是一部分，很大一部分會因其不合理而被廢除掉。這樣，財政因“費改稅”而增加的收入量，勢必大大小于原來各行政事業單位靠收費支撐事業的支出需要量。在“費改稅”后，財政依然按原來的行政事業支出結構供給經費是不可能的。出路只有一個，就是在實現政府職能轉換和事業體制改革的基礎上，大力壓縮行政經費支出，同時實現財政轉型，從計劃經濟財政向市場經濟財政轉換，從市場可以解決的各項事業供給中退出去，全面進入必須由政府實施的各項事務供給領域，保障這方面的各項基本需要，依照新的職能結構，全面調整和重新構建支出結構。這樣，才能有效地滿足各方面基本需要，使各方面沒有必要再去自找財源，亂收費現象就可隨之消失。
收費分類及其含義
國家稅務總局科研所課題組對我國目前的各種收費進行了科學分類及其含義分析。（1）行政性收費。這類收費是政府行政部門為了履行其職能，對自身經費不足的一種補助。（2）事業性收費。這類收費是國家規定的實行事業管理的單位為了履行自身職能而收取的費用。我國事業性單位的經費來源存在三種情況：一是國家財政全額撥款的單位，一般不允許收費；二是國家財政部分撥款，部分的經費依靠自身創收解決，可以按有關規定和標準收費；三是國家財政不予撥款，完全依靠自身創收收費解決支出。應當講，后兩種情況的事業性收費，只要是作為成本補償性與使用性質的收費，應當是合理合法的，屬于使用費。但是，某些事業單位代政府履行職能，經費已到位再收費就屬于亂收費。目前存在的使用性質的收費，如一些工本收費應當是允許的。（3）基金。這是指具有專項用途的事業發展資金。但是在實際執行中，已經出現不按規定、不報國務院批準自行設立基金的問題。（4）其他收費。除了上述收費以外的所有收費，包括各種非規范的“三亂”收費在內。
“費改稅”建議方案框架
國家稅務總局科研所課題組的專家們提出以下建議方案框架。“費改稅”的指導思想和原則：（1）并設結合，以并為主，以設為輔，即能將收費并入現行稅種的，不開征新稅種，確有必要的設立新稅種。（2）擴大稅基，保持總體負擔不增加。（3）本著簡化和優化稅制、體現效率和公平的原則，進一步完善和實現“費改稅”，預防增設新稅又減少不了收費，或者是舊費復歸或新費出臺的現象發生。（4）兼顧中央和地方的利益分配，既保證中央政府的宏觀調控，又不影響地方事業的正常發展。（5）把“費改稅”與規范收費結合起來，對暫時改不了稅的收費項目，要進行規范，防止其對“費改稅”項目的沖擊。（6）把“費改稅”同規范政府行為結合起來，以減輕地方政府行為對“費改稅”工作的阻力。（7）費稅改革要與立法相結合，以減輕“費改稅”的壓力和難度。（8）費稅改革要同規范預算管理相結合，以防止增了稅、費未減的現象發生。（9）費稅改革一定要本著科學、審慎的原則進行，切忌一刀切或一哄而上。（10）既要有利于完善現行稅制，又要積極穩妥，先易后難，分步實施。
“費改稅”應具備的條件。由于費稅并存且并重的狀況已存在多年，其絕大部分收費均已各有專項用途。因此，在目前情況下，把所有收費立即取消并全部改成稅，不但難度很大，而且也不可行。因此，只能在深入調查研究的基礎上，把那些確已具備稅收條件的收費改成稅收。因為稅和費畢竟具有各自的職能范圍和特點。課題組通過調查和廣泛征求各方面的意見認為，適合“費改稅”的收費項目必須具備下述特征：（1）收費項目沒有明顯的利益補償性，收費者與付費者之間不存在直接的利益交換關系，即使具有某種利益補償性，但不局限于特定的付費者，而是覆蓋整體、全面。（2）征收范圍較廣，至少要覆蓋一省范圍以及具有眾多的繳納單位和個人，便于體現公平原則。（3）有一套較為規范的征收辦法，便于征管和操作。（4）“費改稅”項目具有長期穩定的收入來源且規模較大。（5）有規范的調整各級政府利益關系的辦法，不會過大影響原來的財力分配格局。
費改稅方案框架和總體設想。
調查結果表明，目前“費改稅”工作存在著“四難”：一是難定（定位改什么）；二是難改（怎么改）；三是難管（改后征管難度大）；四是難分（利益關系難分）。因此，要想在一個短的時間內完成“費改稅”工作，并把方方面面的利益關系調整過來，做到既改了費，又能讓各級財政職能正常運轉起來，困難是可想而知的。因此，費改稅工作必須在積極、穩妥的前提下，理性決策、精心設計、逐步過渡、分步實施。具體可分為近期目標和中期目標兩步走。
第一步：近期目標。所謂近期目標，就是指近兩年，最遲不超過2000年前的“費改稅”目標。近期目標應本著有利于強化政府的宏觀管理職能和理順社會分配關系；有利于調動中央和地方政府兩個積極性；有利于以稅聚財，規范預算管理；有利于減輕企業和農民負擔；有利于完善現行稅制的原則，把那些具有稅收或準稅收性質，收入來源較穩定，涉及面較廣，受益面較寬，收費具有連續性和持久性且無人員開支或只涉及行政管理費和基金的收費項目改為稅收。具體形成共識可以作為近期改革目標的，有以下三個稅種：（1）社會保障稅；（2）教育稅；（3）燃油稅。
第二步：中期目標。所謂中期目標，是指“十五”計劃期間或者更短一些時間內完成的費改稅目標。由于費改稅是一項艱巨而又復雜的系統工程，必須采取實事求是的態度，成熟一個改一個，切不可操之過急。加之費改稅涉及到方方面面既得利益的調整和重組，必須協調好各地區、各部門、各經濟單位的經濟利益。這就需要我們采取更加科學的態度，不然的話，將會羈絆整個改革的進程。
因此，根據對全國的調查情況表明，可以納入中期費改稅目標的有以下10個稅種：（1）將環境保護費、超標排污費等五種收費改為環境保護稅；（2）將城建費、河道養護費等九種收費改為城市維護建設稅；（3）將證券市場監管費、期貨市場監管費等兩種收費適時開征證券交易稅；（4）將棉花價格調節基金、副食品價格調節基金等五種基金改為社會福利稅，或并入相關稅基征稅，不再設稅種；（5）將農（牧）業稅地方附加、復墾基金等八種收費并入農牧業稅；（6）將礦產資源補償費、無線電管理費等11種收費并入資源稅；（7）將電力建設基金、散裝水泥專項基金等九種收費改為基礎設施建設稅，或建立專項投資基金，并設立《投資基金法》；（8）將外商投資土地使用費、土地管理費等四種收費并入土地使用稅；（9）將城市開發收取的各種城建配套費用并入固定資產投資方向調節稅；（10）將農村的“三提五統”收費并入農業稅，或設立農（牧）業附加稅。
“費改稅”基本思路
國家稅務總局科研所課題組提出的“費改稅”的基本思路是：根據對我國收費項目按性質分類，實現由費改稅，應本著先清理、整頓，區分性質，而后逐步改稅的原則。總的指導思想是分類進行：取消收費項目由費改稅一部分；收費項目保留一部分降低收費標準一部分；收費改為價格一部分。實行“費改稅”是近兩年革的重要環節，既要扎實推進，又要處理好各方面的關系。因此，其基本設想和具體改革措施是：對于省級以下地市、縣、鄉等四級政府自行設立的各種收費項目應分兩年全部取消，確需保留的項目，經清理后由省政府報國務院批準；行政單位的經營性收費項目應全部取消；將行政單位收取的大部分行政性規費改為稅收；將事業單位收取的有償性工本費、手續費等，實行一部分保留，一部分合并，一部分根據成本情況以不盈利或少盈利為原則降低標準；將事業單位收取的帶有經營性質的收費改為價格。
具體改革意見為：1、取消一切不合理的收費項目。既無法律、法規依據，又無正式行政文件的各種亂收費、亂攤派、亂集資，均在取消范圍內。國家已經下文件明令取消的各種收費，應依照國務院規定，堅決取消。2、對現有的各種行政性收費，經過調查研究和綜合分析，確實既不合法又不合理的，再列出一部分名單，應由國務院下文，明令廢止。3、應明確規定，取消地、縣級以及縣以下行政單位確定并收取行政性規費的權力，其項目及收費標準，一律由中央和省兩級政府依照法律法規，制訂具體的收費項目目錄和收費標準，以及管理、監督辦法。省級政府確定的收費項目必須報國務院批準。4、對省級政府初審提出取消的基金項目，省級政府所屬部門和省級以下政府或人大批準設立的基金，地方政府及其部門在國家設立的基金之外“搭車”或重復設立的基金，國家法律法規之外涉及農民負擔的基金，以及1990年以后國務院下屬部門自行設立的基金，原則上公布取消。
收費膨脹的成因分析
財政部財科所副所長賈康認為，我國預算外和“制度外”收費的膨脹，有其復雜的形成原因，主要可歸為如下幾個方面：第一是80年代以后我國政府系統在處理堆積如山的“歷史欠賬”并啟動體制改革和經濟現代化宏大工程時所面臨的巨量資金需求，不可能通過預算內籌資的驟然擴張來滿足，必然迫使各級政府走多渠道籌資道路；第二是分權式改革激活了原先受壓抑的部門、地方局部利益和事權財權化意識，在他們事權擴張的同時提供了通過預算外籌資擴張財權的動力和機會；第三是原體制下政府間財力分配的不規范造成政府各級次、各系統的彼此猜疑戒備，促成地方、部門盡可能擴大不納入體制分配的資金；第四是正稅的稅源流失比較嚴重，導致預算內資金增長乏力，也促使各級政府通過非規范手段籌措預算外、制度外資金；第五是市場化過程中政府各部門、各權力環節在本位利益驅動下，通過盡量擴張可供他們掌握支配的非規范的財力，來尋求其自身福利的最大化；第六是在我國體制、市場和技術條件發生較大變化情況下必然發生的某些公共產品向“半公共產品”乃至私人產品的轉變中，公共產品邊界模糊漂移，帶來公共服務與商業性服務邊界相應模糊漂移，不同性質的收費魚龍混雜，使原來就具有擴張非規范收入動機的各利益主體，借勢巧立名目增加收費。
因此，在上述諸多因素綜合作用下，從總體上看，我國改革開放以來經濟轉軌過程的一定階段上，“收費”的膨脹具有必然性。客觀地考察，前些年收費膨脹的效應也具有兩重性：一方面，對于整個政府系統實施經濟社會發展戰略和履行優化基礎結構、公共服務、社區建設等職能，提供了重要的財力來源；另一方面，也為政府行為的非規范和隨意性，提供了物質條件，并以地方、部門各權力環節財力分配的各行其是，裂解了統一的政府權威，影響和阻礙中央政府全局性政策意圖的貫徹和宏觀調控的有效施行，降低了政府資金的使用效益，加大企業、個人負擔，同時也為腐敗行為的滋長提供了土壤。
賈康指出，隨著我國經濟、社會的發展和改革的深化，上述負面效應變得越來越明顯，越來越成為“兩個轉變”的阻礙因素。時至今日，收費泛濫、政府收入非規范化的現狀，已完全不能適應形勢變化和建立社會主義市場經濟新體制的要求。所以，我們必須積極尋求以“費改稅”為重要內容的下一輪稅費改革的可行之路。
