網絡經濟稅收創新
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摘要隨著網絡經濟在全球范圍的迅速發展,國際稅收理論和制度面臨一系列嚴峻的挑戰,各國都在努力進行稅收制度的調整與創新,新的國際稅收理念不斷出現。本文從網絡經濟條件下出現的“稅基的可移動性”,“稅收憑證基礎的削弱”以及“世界稅基的形成”這三個稅收新動向出發,提出了在國際稅收新格局中,導入稅收收入國際分享機制,建立國際稅收信息系統和成立國際稅收組織的觀點,并分析了其必要性與現實意義。
關鍵詞網絡經濟國際稅收經濟全球化
中圖分類號f810.42文獻標識碼a
2000年1月27日,33個國家的領導人和1020位世界一流大公司的首席執行官會聚瑞士小城達沃斯,出席在那里舉行的世界經濟論壇年會。本次年會以“新開端,新思路(newbeginning,makedifference)”為主題,對近年來迅速發展的網絡經濟以及由此推動的全球經濟一體化等令世界各國普遍關注的經濟發展問題進行了研討,再一次顯示了網絡化經濟發展的新動向。
網絡經濟時代的特征是企業成為“網上實體”,企業對于產品與服務的制作銷售方式和實施方式、企業的組織結構與目標、企業之間競爭的動態關系以及企業的財務處理模式等都發生了革命性的變化。網絡空間的無國界特征,使得跨國貿易避開了海關的監督和檢查,貿易對象的數字化則為商品和服務從有形轉為無形提供了條件和途徑。微觀經濟領域的這些變化,足以動搖與經濟結構密切相關的宏觀國際稅收結構的基礎,使基于以往經濟結構和信息結構的傳統國際稅收理論和制度面臨一系列嚴峻的挑戰。面對挑戰,各國都在努力進行著稅收制度的調整與創新,其結果是促使傳統的國際稅收理念發生了若干具有根本性的變化。
一、稅基的可移動性與稅收收入國際分享機制的建立
傳統的國際稅收制度主要是以屬地原則為基礎實施稅收管轄,通過居住地、常設機構等概念把納稅義務與納稅人的活動聯系起來。居民與非居民身份的主要判定依據是納稅人在一國有無住所,其中對居民自然人的界定是以永久性住所和居留達一定時限的居所為標準,對居民公司的界定也是依據“住所”原理,以成立登記地、管理控制地或者經營地、供應地為標準。
但是,通過網絡進行的跨國經營動搖了“住所”的基礎概念。因為網上交易不要求從事經濟活動的當事人必須在交易地點出現,外國企業利用互聯網在一國開展貿易活動時,很多情況下也無須在該國境內設立常設機構,這使一國政府失去了作為收入來源國針對發生于本國的交易進行征稅的基礎。網上交易的高度流動性和隱匿性,嚴重阻礙了稅收當局獲取信息的工作,使得政府無法全面掌握納稅人經濟性活動的相關信息。這種由網絡貿易造成的“稅收失靈”正在成為更多納稅人盡早加入網上經營的推動力。
顯然,網絡經濟對國際稅收制度的第一大沖擊就是動搖了各國的稅基,使稅基具有了高度的可移動性。各國政府如若繼續固守傳統的稅收管轄屬地原則,沿著傳統征稅思路,不惜代價地跟蹤納稅人行跡,以達到保住原有稅基、維持原有稅收模式的企圖顯然是無法實現的。現在,一些網絡經濟的先發國家如美國、oecd成員國等,憑借自己的先發優勢,力求在新一輪國際稅收游戲規則的制定上占據主動,對網絡貿易實行了極為寬泛的稅收優惠政策。1998年5月14日,美國參議院商業委員會以41票比0票的全票通過因特網免稅法案(簡稱itfa),決定對網上交易實行三年免稅。同年10月20日,美國總統克林頓又簽署命令,把該法案上升為法律,這使得美國的網上廠商和消費者大獲其益。美國還制定了若干網上電子商務的稅收原則:(1)課稅須保持中性,不致影響電子商務的發展;(2)課稅應簡單、透明、易于執行;(3)盡量減少繁雜的帳簿記載要求;(4)能夠運用于美國及其國際伙伴;(5)產品及勞務如經因特網傳送者,應予以豁免關稅。這些原則體現了美國的全球經濟戰略,對于推動美國網絡經濟的發展,擴大其在這一領域的優勢,進一步增強美國的經濟實力和國際競爭力具有不可低估的作用。
與美歐等網絡貿易的凈出口國相比,其他國家的網絡貿易尚不發達或正在起步,他們屬于網絡貿易的凈進口國。美國等國家對網上貿易的免稅舉措,實際上是在借大多數國家面對網絡貿易對本國稅收管轄權的沖擊束手無策之機,極力擴張自己在網上的地盤,先發制人。這也從一個側面表明,網絡經濟將會使全球的財富以更快的速度向少數國家手中集中,從而進一步拉大富國與貧國之間的收入差距。出席今年世界經濟論壇年會的1000多位世界知名大公司的首席執行官中有50%對此表示認同。
有鑒于此,必須建立與稅基的可移動性相適應的國際稅收新理念,即建立稅收收入的國際分享機制。隨著網絡貿易的不斷普及,世界各國應協力探索網上貿易相關國依據交易收益的最終流向和流量分享稅收收入的可行方法,協商制定稅收分享的計算公式,以便在貫徹稅收中性、不傷及經營者和消費者利益的前提下,各國政府能夠充分享有自身的稅收權利,切實保障本國的經濟利益,只有這樣才能實現各國在國際稅收范圍內的平等地位。二、稅收憑證基礎的削弱與國際稅收信息系統的建立
長期以來,稅收一直是以會計信息系統的核算、帳簿記錄、憑證等作為征管、稽查的基礎的,然而,在網絡經濟條件下,電子商務卻呈現出無紙化特征。其一,稅收征管、稽查所需的原始紙制憑證,如帳簿、發票等均不復存在,被數字化信息儲存和處理介質所取代。其二,向計算機輸入的數據與計算機輸出的數據之間越來越缺少一一對應關系。在一些內部聯網系統中,采用聯機數據輸入技術,輸入數據時并不產生和留下原始憑證;在另一些系統中,由于采用實時文件更新技術,各原始數據在輸入計算機后,立即就加以處理,數據文件隨時都在更新,其打印結果極可能有滯后性。其三,保留在計算機中的電子憑證可被輕易地修改,并且不留任何痕跡。會計信息的這種根本性變化,使得交易難以追蹤,征稅無所依循,審計失去基礎。
與此同時,在網絡經濟的無紙化貿易中,電子貨幣(electronicmoney,簡稱em)的應用也為貨幣資金的逃稅開辟了新的途徑。電子貨幣是一種被數字化、電子化了的可轉換貨幣,其類似于現金貨幣,交易成本低廉,可以迅速轉移,且不易被監督。從稅收的角度看,電子貨幣應用的普及極有可能對稅收的稽征與核算產生重大的沖擊和不利影響,導致逃稅的可能性空前增加。
網上無紙貿易的發展,還使稅務登記制度受到挑戰。按照傳統的稅收管理體系的規定,納稅人必須依法向稅務機關辦理納稅登記手續,稅務機關依此控制納稅戶數和對納稅義務人進行監督。稅務登記制度還規定了納稅人辦理開業、變更、注銷等稅務登記事項的詳細要求,以便保證稅務管理的有效性和完整性。而在網絡經濟下,這些規定都變得毫無意義。網上公司的各種交易活動可能隨時發生,隨時結束,或隨時轉變,其經營活動呈現出一種即時性或隨意性,這就使得傳統的稅務登記制度在實施對網上實體進行有效的監控與管理方面無計可施。
面對網絡經濟對稅收憑證基礎的侵蝕,各國政府可以有兩種選擇:一種是沿著維持原有稅收征管制度不變的思路,設法建立以國別為單位的更加嚴密的稅收實時監控系統,運用更為先進的電子化手段,跟蹤隨意性極強的網上潛在納稅人的經營性行為的全過程。在建立這樣一種高技術支持的現代化稅收征管監控系統的前提下,制定適合網絡貿易特點的納稅人登記制度、會計核算憑證保留制度和電子貨幣流通記錄憑證留查制度,使得納稅人在確信無空可鉆的情況下采取納稅依從的態度,主動保留并適時提供所有憑證資料,以使稅收征管制度得以正常運行。事實上,這種做法在現實中幾乎是很難實現的,因為這樣做無論是對作為征稅主體的各國政府而言,還是對作為納稅主體的納稅人而言,其實施成本都太高了。這樣高額的稅收征納成本,在很大程度上會使網絡化給全球經濟帶來的交易成本的節約大打折扣。
另一種選擇是改變思路,探討建立全新的網絡時代國際稅收信息系統,即“在國際稅收會計標準的方法方面謀求國際一致性———實行會計公司的全球化”。這一理念的重要創新意義在于,它全面提升了稅收計算依據的信息源層次,使得匯集和傳遞稅收相關信息的領域大大拓寬,時速明顯提高。這既可以對網上跨國經營企業的構成稅基的交易額和所得額提供國際一致的度量依據,也可以為各國稅務當局提供稅務審計合作與協調的基礎。隨著網上貿易的迅速發展,建立這樣一種信息體系的要求勢必愈來愈迫切,其最終出現將為時不遠。
三、世界稅基的形成與國際稅收組織的建立
網絡經濟時代到來之前,國際稅收的范圍主要局限于處理各國因稅收管轄權重疊而對流動于國際間的資本和個人的所得進行重復征稅方面的問題,在網絡經濟迅猛發展的今天,網絡化已使整個世界的經濟活動日益呈現多層面的相互交織過程。在急速擴張的跨國交易中,國別概念已經日漸淡出,幾乎每個國家的稅收都緊隨其貿易跨出了國門,與其他國家的稅收交匯于一處,從而形成了稅基的“世界性”,并由此構成了遠遠大于以往國際稅收范圍的新的國際稅收范圍。這就在客觀上要求各國政府從本國的長遠利益出發,與其他國家建立更全面、更深層、更有效的協調與合作,即構建一種與全球經濟一體化相適應的更具一體化特征的國際稅收制度新框架。
在這一新的制度框架中,處于基礎層面的,應該是本文第二部分中提到的國際稅收信息系統。它應當采用最先進的網絡技術,對與網上交易當事人(包括自然人和經濟實體)的涉稅行為有關的各種信息進行實時跟蹤、匯總和處理,在網上公開,為各國提供稅收的基礎性信息服務。
建立在這一信息系統基礎之上的,應該是若干由各國稅務專家和稅務官員組成的專題性政策研究與咨詢機構,其任務是關注網絡經濟條件下稅種結構、稅率制定、稅基流動、稅收分配以及國際間稅收利益協調等各個方面的發展現狀、趨勢和問題,提出可行的政策建議與改革方案,供各國政府討論、協商,以便各國據以做出自己的調整。
位于這一新制度框架最上層的,應當是一個在全球范圍內具有普遍代表性的稅收領域的國際組織,我們姑且稱之為“國際稅收組織”。同類國際組織中已為人們所普遍熟悉的有國際貨幣基金組織(imf)和世界貿易組織(wto)等,其成功運作經驗完全可以成為國際稅收組織的參照系。實際上,建立國際稅收組織的建議早在十年前就被現任國際貨幣基金組織官員維托·坦茲先生提出,近年來他又再次重申這一觀點,并具體歸納出國際稅收組織所應具有的八項職能(詳見:bulletinforinternationalfiscaldocumentation1998,89)。與此同時,我國國內的一些專業人士的同類呼聲也時常出現于各類專業期刊的文章當中。這足以說明,適應世界經濟一體化的發展趨勢而建立相應的國際稅收世界性組織,以協調國際稅收領域出現的新矛盾、新問題,已成為國內外稅收界人士的共識。
網絡經濟對國際稅收制度的沖擊,勢必會影響到我國。以上論及的國際稅收新理念,是在網絡經濟與世界經濟一體化的條件下生成的,我國要在國際稅收新制度的規則制定過程中擁有發言權,最根本的是要盡快地發展網上貿易,在新一輪國際經濟增長進程中盡量爭取主動。正如日前召開的全國人大九屆三次會議上科技教育界代表們所呼吁的那樣,對于網絡時代,錯過一段時間可以原諒,最可怕的是錯過一個時代!只有我國經濟跟上了網絡時代的步伐,稅收方面的國家權利和利益才能獲得根本的保障,才能削弱發達國家的沖擊,才能在國際稅收的新格局中擁有與我國地位相稱的位置。
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