公共財政體制創新

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怎樣聚財,一直是財政部門的頭等大事。那么,財政收入的“蛋糕”怎樣才能做大?

1994年以來,按照建立社會主義市場經濟體制的要求,我國在財政收入管理方面推出了一系列改革,主要有四項:財稅體制改革;所得稅收入分享改革;稅費改革;深化“收支兩條線”管理改革。

這四項改革進一步規范了分配關系,也做大了財政收入這塊“蛋糕”。2001年財政總收入已達16386億元,比上年增收了近3000億元,光是增收部分已經相當于10多年前全國一年的財政收入。

財稅體制改革———帶來財政收入大幅度增長

1993年,黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,對財稅體制改革提出了明確要求:主要是把地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制;其次是按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權的原則,改革和完善稅收制度。

為了加快建立社會主義市場經濟體制,1994年,黨中央、國務院一攬子推出了財稅、金融、投資、計劃、外貿五大改革。在這五大改革中,財稅體制改革是中心環節,是整個宏觀經濟體制改革的重頭戲。

財稅體制改革的重點是工商稅制和分稅制財政體制,即收入管理體制改革。工商稅制改革主要是簡化稅種,從過去的30多種簡化為18種,形成了以流轉稅、所得稅為主體,多稅種、多環節、多層次調節的復合稅制體系。分稅制改革核心是進一步理順中央與地方的財政分配關系,更好地發揮國家財政的職能作用,增強中央的宏觀調控能力,其基本內容是:按照中央與地方政府的事權,合理確定各級財政的支出范圍;根據事權與財權相結合原則,按照稅種統一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅,并建立中央和地方兩套稅收征管機構;科學核定地方收支數額,逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度;建立和健全分級預算制度,硬化各級預算約束。

財稅體制改革以來,國家財政收入呈現大幅度穩定增長的態勢。1994年到2001年,財政收入增加了2.14倍,年均增加1593億元,增長17.7%,是歷史上財政收入增長最快的時期,也是增長最穩定的時期。全國財政收入占國內生產總值的比重由1994年的11.2%提高到2001年的17.1%,由不斷下降的趨勢轉變為穩步上升的趨勢。地方財政收入也實現了持續、快速、穩定增長,從1994年到2001年,地方財力年均遞增19%,增幅高于中央財政收入16.7%的增長幅度。

所得稅收入分享改革———加快區域經濟協調發展

1994年財稅體制改革時,由于當時現代企業制度改革沒有完全展開,政府機構改革有待深入,在國有企業分別由部門和地方政府主管的情況下,所得稅收入仍按隸屬關系劃分,難以馬上改革。

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和經濟社會的不斷發展,按隸屬關系劃分所得稅收入的問題凸現出來。企業所得稅按隸屬關系劃分,一定程度上導致一些地方政府為追逐稅收利益搞地方保護主義和重復建設,阻礙企業的兼并改制,特別是阻礙深化企業重組改革,制約了經濟結構調整,不利于提高國有經濟的整體素質和國有企業的競爭力,也不利于平衡地區間財力差距。為解決這個問題,需要進一步完善財稅體制,實現鄧小平同志“共同富?！睉鹇詷嬒牒屯尽叭齻€代表”重要思想要求,從我國政治、經濟和社會發展全局需要出發,中央決定從2002年1月1日起,打破現行按隸屬關系和稅目劃分所得稅收入的辦法,實施所得稅收入分享改革。它是財稅體制改革的深化。

所得稅改革的主要內容是:除少數特殊行業或企業外,絕大部分企業所得稅和全部個人所得稅(包括對個人儲蓄存款利息征收的所得稅)實行中央與地方按比例分享。分享范圍和比例全國統一。在核定基數的基礎上,中央和地方分享比例2002年為5∶5,2003年為6∶4,往后根據實際收入情況另行確定。改革后中央從所得稅增長中多分享的收入,全部用于增加對地方,主要是中西部地區的轉移支付,中央財政不留一分錢。

稅費改革———理順不合理的分配關系

收費的大量存在,不僅增加社會負擔,造成國家稅收流失,而且由于有的地方和部門巧立名目亂收費,更滋生了腐敗。中央決定進行稅費改革。近幾年,對各種收費、基金區分不同類別和不同情況,采取“一清、二轉、三改、四留”的改革措施。

“一清”,就是根據轉變政府職能和建立公共財政的要求,在對現行收費進行全面清理整頓的基礎上,堅決取消不合法、不合理的收費項目。

“二轉”,就是按照政企分開的要求,將一些不再體現政府職能的收費,轉為經營性收費,如道路收費、橋梁的車輛通行費等,對其所得收入依法征稅。

“三改”,就是將一部分具有稅收特征的收費,按照優化稅制結構的要求,改為相應的稅收,納入政府稅收體系。

“四留”,就是保留少量的符合國際慣例和國際條約的收費,以及政府對社會實施特定管理或提供特殊服務收取的規費,對重新核定的收費進一步明確標準并實行規范化的財政管理。自1997年以來,財政部已會同有關部門取消收費1965項,共減輕社會負擔1332億元。

農村稅費改革與交通和車輛稅費改革(包括車輛購置費改稅和燃油稅改革)是近期稅費改革的重點,其中,車輛購置費改稅已經完成,燃油稅改革工作仍在積極準備過程中。

2000年,安徽全省進行農村稅費改革試點,同時在全國部分省區選擇56個縣進行試點。2001年,除繼續在安徽全省進行農村稅費改革試點外,江蘇省根據本省改革工作安排及財力情況,自主決定在全省范圍實施了改革試點;其它除少數省份外,均確定了部分縣(市)進行試點,全國試點縣(市)達102個。2002年,黑龍江、吉林等16個省(自治區、直轄市)成為擴大農村稅費改革試點省。

從記者在安徽省等地采訪了解到的情況看,改革試點工作取得了明顯成效:初步規范了農村稅費,基本解決了鄉村干部因催糧催款與農民群眾直接發生矛盾的問題,農村黨群干群關系明顯改善,促進了農村社會穩定;試點地區的農民負擔明顯減輕,有效地遏制了農村“三亂”,試點地區減負率一般都在25%以上;帶動和促進了農村各項改革,促進了鄉村機構改革和基層政府職能轉變,對農村教育體制改革、縣鄉財政體制改革起到了積極的推動作用。目前試點地區已初步建立了農村中小學教師工資發放、學校公用經費和危房改造投入、鄉鎮五項事業費、村級三項費用的經費保障渠道。

“收支兩條線”———最終取消“預算外收入”

如果說稅費改革的目的是對那些不合法、不合理的收費予以清理整頓,理順分配關系的話,那么“收支兩條線”管理改革在收入方面則是對那些合法合理收費收入,實行收繳分離,納入財政預算或實行財政專戶管理。即取消現行各執收單位自行開設和管理的各類預算外資金收入過渡賬戶,改由財政部門在委托的銀行為執收單位開設預算外資金財政匯繳專戶,該賬戶只能用于預算外資金的收入收繳,不得用于執收單位的支出;規范預算外資金收入收繳程序,使用統一、規范的執收票據,實行直接繳庫和集中匯繳兩種方式;建立健全預算外資金收入收繳監管機制和財政部門內部監督機制,保證預算外資金及時、足額繳入財政專戶。

“收支兩條線”管理改革意義重大,一是有利于全面、真實地反映政府的收入狀況,實現預算內外資金統籌安排,增強政府的宏觀調控能力;二是有利于規范政府的執收行為,從機制上制止亂收費,最終取消“預算外收入”。

2002年,國務院決定,在公安部、質檢總局等34個中央部門進行“收支兩條線”管理改革試點,其預算外收入有的全部納入預算管理,有的全額繳入財政專戶,實行綜合預算。

財稅體制改革重在建立財政收入穩定增長的機制,增強中央政府的宏觀調控能力;所得稅收入分享改革是財稅體制改革的進一步完善,重在協調區域經濟發展,均衡地區間財力分配;稅費改革重在清理整頓亂收費,規范稅費關系,增強政府調控能力;深化“收支兩條線”管理改革,從“收入”的角度講,主要是規范預算外收入收繳和減少部門、單位資金占壓。

四項改革各有側重,相輔相成,目標是致力于構建適應社會主義市場經濟發展要求的以稅收為主,少量規范化收費為輔的公共財政收入體系。