財政支持民辦教育不斷壯大的途徑

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《教育法》規定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”《民辦教育促進法》強調:“民辦教育事業屬于公益性事業。”公益性是教育的本質屬性，它并不與教育的投資主體或來源直接相關。公辦教育與民辦教育在公益對象和公益內容上并沒有本質區別。民辦教育與公辦教育一樣服務于公共利益，承擔了同一性質的社會責任。因此政府公共財政支持民辦教育的發展也有其合理性與必要性。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出要“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”，要實現規劃綱要的目標要求，就必須提高政府部門和社會大眾的認識水平，努力創新公共財政扶持民辦教育的途徑，從而更好地促進民辦教育事業的健康持續發展。

一、世界各國對民辦（私立）教育的資助政策。從世界各國的通行做法來看，民辦教育同公辦教育一樣承擔著社會公共教育的責任，政府公共財政或多或少地對民辦學校給予相應的資助。美國1862年頒布施行《莫雷爾法》，使得大批私立高校獲得了政府的贈地而得到鞏固和發展。20世紀50年代，聯邦政府通過的《高等教育法》，使政府對私立高校的資助經費成倍增長。政府對私立高等教育實行多種資助模式，有非競爭性資助和競爭性資助，前者主要包括撥款、非競爭性助學金與合同資助，后者主要包括限制性助學金、合同資助及專項經費資助。政府的財政資助已成為美國私立高校穩定的收入來源，它有效地保證了私立高校的持續發展與公益性。澳大利亞所有私立學校均享受財政資助，政府資助經費占私立學校日常經費總額的50%，資助比例占澳大利亞私立學校總數的90%。德國各州對私立學校的資助政策不同，但都對私立學院的教師工資和學校運行費等方面進行財政資助，個別州的資助款甚至占這類學校經常性費用支出的90%以上。日本通過三部法律確定了國家財政對私立學校的資助，分別是1957年《國家對私立大學科研設備補助法》、1970年《日本私學振興財團法》和1975年《私立學校振興助成法》。政府采取一般補助和特別資助、免稅、減稅等多種直接或間接形式對私立學校進行資助，緩解了私立學校的經費不足狀況，在一定程度上改善了私立學校的辦學條件，維持并促進了私立學校的發展。

二、公共財政支持民辦教育發展的方式。鑒于我國維持民辦學校辦學經費基本以自籌為主的現狀，政府應該給予民辦學校適當資助，以便達到鼓勵、管理、規范和引導民辦學校健康發展的目標。但考慮到民辦學校在舉辦性質、法人財產權等方面的差異，應當以不同形式或內容的財政支持方式。

1.政府公共財政直接給予民辦學校財政補貼。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出，國家財政性教育經費支出占GDP比例要達到4%。總理在十一屆全國人大五次會議作政府工作報告時提出，2012年中央財政將按全國財政性教育經費支出占國內生產總值的4%編制預算，地方財政也要相應安排。匯總公共財政預算、政府性基金預算中安排用于教育的支出，以及其他財政性教育經費，2012年國家財政性教育經費支出將達到21984.63億元。教育經費的投入保障得到穩定增長的基礎上，建議將民辦教育享有的公共財政補貼資金也納入財政性教育經費的總盤子中予以考慮。地方財政應當以當地公共財政投入公辦學校的生均經費與民辦學校收取學費的差額作為依據，從而確定資助民辦學校的比例標準。目前，已有一些省市的地方政府按這種方式對民辦學校進行資助。對受政府委托承擔人才培養教育任務的民辦學校撥付相應的教育經費，是各省市較為通行的做法。如江蘇省2010年對民辦學校總投入達117.3億元，按照對營利性和非營利性民辦學校實行不同的資助辦法，即重點資助非營利性學校，對營利性學校予以間接資助，從而引導民辦學校準確定位，使得公共財政的補助具有針對性。通過以下幾種形式對民辦學校給予財政補助：一是對承擔義務教育任務的民辦學校，由財政按公辦學校生均公用經費撥款標準進行補貼。2011年補貼標準為每生每年小學550元、初中750元。二是對民辦學校中家庭經濟困難的學生執行與公辦學校同樣的資助政策，資助經費由財政全額承擔。2011年各類教育的助學金標準分別為每生每年幼兒園1000元、普通高中及中職學校1500元、高校3000元。此外，還提供民辦高校符合條件學生每生每學年8000元的國家獎學金和每生每學年5000元的勵志獎學金。三是積極支持民辦學校的建設和發展。省財政在職業院校示范校建設、實訓基地建設、教學改革和質量提升等方面的專項經費，對符合條件的民辦校也給予相應的支持。

2.政府設立民辦教育發展專項資金，對民辦高校實行績效資助。《民辦教育促進法》第44條規定：“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人。”民辦教育發展專項基金完全實行績效資助，營利性學校與非營利性學校均享有平等權利。專項基金的管理應當按照公平、公正、透明、競爭的原則，合理確定資助對象、資助形式及資助額度，堅持效率原則和績效標準、建立績效評價體系，在對民辦學校進行全面評估的基礎上，對教學管理規范、辦學成效顯著、具有一定發展潛力的民辦學校重點扶持，對民辦高校內涵建設、學科建設及科研項目申報等方面給予專項資助。例如，江蘇省2010年11月出臺的《關于進一步促進民辦教育發展的意見》明確規定設立民辦教育發展專項資金的資助方式。《意見》第十一條規定：“省、市、縣（市、區）人民政府可根據本行政區域的具體情況設立民辦教育發展專項資金，用于支持鼓勵民辦學校發展，獎勵和表彰對發展民辦教育作出突出貢獻的集體和個人。”江蘇省宿遷市早在2004年就將設立民辦教育發展專項基金納入政府的民辦教育政策，市委、市政府出臺了《關于建立教育事業發展專項基金的暫行規定》。目前，該市和所轄縣（區）財政均設立了教育發展專項基金，資助和獎勵民辦學校，市、縣（區）兩級對創建成三星級以上普通高中、省重點職業中學、省合格職教中心、國家級重點職業中學和省示范幼兒園的民辦學校，按等級給予20—60萬元的一次性獎勵；每年對辦學條件較好，幼兒園在校生數達500人以上、普通高中達到2500人以上、中等職業學校達到2000人以上的民辦學校，給予10—50萬元的獎勵。

3.完善稅收優惠政策，優化民辦教育的發展環境。考慮到民辦教育發展現狀和籌集資金的能力較弱，對營利性民辦學校應當以稅收減免優惠為主的財政支持方式。例如在營業稅、增值稅、房產稅、契稅、土地占用稅、印花稅等稅種上，可根據財政部、國家稅務總局《關于教育稅收政策的通知》的要求，對其符合條件的收入或辦學行為予以稅收減免。在企業所得稅方面可以通過優惠稅基、優惠稅率等方面給予支持。例如，在稅基方面，對與學校辦學宗旨相關的收入，以及繼續用于辦學活動的收入予以免稅；在稅率方面，營利性民辦學校的稅率可以參考國家重點扶持高新技術企業稅率的標準予以減免征收。非營利性民辦學校應當完全享受與公辦學校相同的政策，在稅收支出上應享受免稅待遇，從財政上間接支持民辦教育事業發展。

4.實行對民辦學校師生的多樣化資助辦法。（1）針對民辦學校學生的資助政策。健全國家財政對民辦學校貧困家庭學生助學貸款制度、醫療保險制度、獎助學金制度等各級各類經費補助政策，按照民辦學校與公辦學校學生同等待遇的原則，進一步擴大民辦學校學生受益面，適當提高資助標準。例如，江蘇各級各類學校學生校方責任險，均由省財政負責安排專項，民辦學校與公辦學校學生一視同仁，2010年該項經費省財政補助389.56萬元；全省普通高校在校大學生參加城鎮居民醫療保險，民辦高校學生與省屬高校學生一樣，由省財政負責安排專項解決，2010年該項經費為5016萬元。為應對物價上漲，對高校食堂臨時補助及對困難學生的臨時補貼也涵蓋了民辦學校，連續兩年累計補助2376萬元。（2）針對民辦學校教師的資助政策。對于民辦學校教師可設立養老保險補助政策，教師可按事業單位標準辦理養老保險，地方財政給予一定比例的補助。江蘇省在2010年預算內教育事業費撥款中，民辦學校教師工資福利支出為1.33億元，占預算內教育事業費撥款的23.09%。江蘇在《關于進一步促進民辦教育發展的意見》中對維護民辦學校教師合法權益提出了具體要求。一是規定有國有資產參與舉辦的民辦學校可以登記為事業單位法人，為民辦學校教師爭取福利待遇打下了基礎。二是要求各級政府落實民辦學校教師待遇。《意見》規定登記為事業單位的民辦學校教職工可參加事業單位保險，并鼓勵民辦學校為教職工建立職業年金制度，吸引和穩定優秀人才，提高教師隊伍整體素質。

三、加強對政府公共財政資助的監管，保障資金合理有效利用。目前，政府對民辦學校實行雙重管理制度。民辦學校在民政部門登記為民辦非企業單位，民政部門主要負責法人的成立、變更、注銷登記備案，年度檢查，處罰違法行為、委托審計師事務所對民辦學校進行財務審計等。教育部門主要負責籌備申請、設立、變更、注銷前的審查、年度檢查、業務活動指導等方面。由于缺乏具體監管程序和機制，無論是教育主管部門還是民政部門對民辦學校的監管都是比較薄弱的，部分民辦學校內部監督機構幾乎空白，真正意義上的外部獨立審計很難開展，其他媒體和社會力量的監督基本不存在。因此民辦學校完全接受公共財政經費資助后，其有義務接受政府、社會的全面監督，確保資金依法有效使用。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出在民辦學校建立監事制度。我們可參考臺灣地區學校法人的監事制度，設置監察人1—3人，由理事會（董事會）依章程選聘，聘期四年，職責為財務監察，主要監督學校剩余資金的使用、盈虧情況、財務賬冊、決算報告等。接受政府財政資助達一定額度和比例的民辦學校，政府須向其派駐“公益監察人”，保障學校和社會公眾的最大利益，以獨立和公正的態度，依照相關規定行使監督職權。規范合理的民辦教育資助體系會幫助民辦教育更好地為社會提供豐富的教育產品和多樣化的教育機會，有助于教育公平，使公共財政資源有效配置，幫助民辦教育走健康可持續發展之路，從而使我國教育發展的整體水平更加積極地適應社會經濟發展的需要。