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本文作者:譚海波作者單位:中山大學
回顧公共行政的一百二十余年的發展,其價值的變遷歷經傳統公共行政時期的效率導向、新公共行政時期的公平導向和新公共管理的效能導向,科學主義和技術理性的分析進路始終是公共行政隱性的宏大敘事。現代性歷史語境描繪了一幅人們為追求科學、效率和理性而開展公共行政變革的美好圖景,但卻無法掩飾工具理性本身的結構性缺陷,并最終妨礙公共行政形成終極性的價值追求。正如懷特和亞當斯所說:“技術理性似乎是公共行政中最持久的敘事方式,但卻是一種混亂的敘事。”[3]現代性觀照下的公共行政難以擺脫技術和工具理性的桎梏,因而在不同時期都呈現出其內在的困境。
效率迷思:傳統公共行政范式的價值困境
首先,以效率為標尺判斷行政的優劣,體現了效率至上的價值追求,這是科學分析和技術理性的產物。在這種價值傾向指導下的公共行政被簡化成一套行政程序、管理技術和管理工藝,公共行政被視為遠離政治的純事務性的技術領域。也就是沃爾多所指的:“舊公共行政學的特征是相信行政實踐是一個技術問題,其關鍵在于執行中的工作效率”。[9]自由、正義、秩序、公平、民主等,這些有廣泛社會基礎的價值信念被忽略和拋棄,從而使公共行政價值缺乏應有的社會關懷。其次,在公共事務上的應用,公共行政的功能大多被定位于政策的執行和內部的管理。人們不再把效率看作是實現目標的一種手段,而是逐漸將其本末倒置,變成公共行政的價值本身。這種只重“技術合理性”和“工具合理性”卻忽視“目的合理性”的研究使公共行政學變成了一種純技術性的學問,從而使公共行政面臨著兩大難題:一是行政領域的“尋租”現象,最主要的表現是市場等價交換的規則侵入公共行政過程之中,公共權力成為少數人謀取私利的工具和手段。二是公共權力的異化,突出表現在以實現公共目的的手段變成了目的本身,變成了自我服務的壟斷性資源。最后,在傳統公共行政中,這種效率至上的行政價值觀強調非人性化和客觀化的所謂理性效率,促使組織對人與人之間的互動采取機械性的控制。為追求高效率的完成組織目標,個人只能慣性的服從于工作程序,人與人之間變成了工具般的相互操縱。由此而來,個人則失去了自我反思和自我了解的主體意識,導致缺乏創造精神,甚至使個人的行政人格畸形發展,成為“效率機器人”。[5]最終會造成組織成員與社會公眾之間的疏遠和隔離,進而失去組織應該表現出的社會價值取向和公共責任感。
公平之“謎”:新公共行政范式的價值困境
首先,公平、民主和人道主義與現代性社會的主流經濟價值觀有著內在的沖突。利益的最大化、私有財產神圣不可侵犯、自由市場等為資本主義主流經濟學長期奉行的價值圭臬與平等、社會責任感、普遍福利的社會價值觀歷來相互抵牾、難以兼容。公平價值的極端形式并不支持市場效率,反之亦然。并且這些相反的價值取向互相限制且同時為公民所欲求,公民既渴望市場和效率,但同樣也需要秩序、公平和人權。這就使得如何在同一社會體制和政府框架里同時管理或保留市場與民主的權利成為一種兩難選擇。新公共行政倡導的“公平至上”的理念顯然并沒有找到整合兩種價值觀的最佳途徑。其次,新公共行政主張的社會公平缺乏清晰和明確的定義。維克斯認為:“價值是抽象而明確的,規范則是具體而含蓄的,在一個理想化的組織里,我們期盼清晰陳述的價值,從中邏輯的派生出規范和規則”[3]。弗雷德里克森將社會公平定義為“一系列價值偏好,包括組織設計偏好和行為方式偏好的關鍵詞語”,這顯然使社會公平的概念過于寬泛而又模糊不清。另外,社會公平是否是指無須考慮種族、收入狀況、政治傾向等因素都給所有人分配同樣的權力或是給每人提供同樣的機會?這些都需要明確的界定,而這些界定在新公共行政那里是找不到的。最后,新公共行政范式最大的問題還在于其價值追求缺乏執行的制度保障。盡管新公共行政對社會公平的價值追求意味著變革,弗雷德里克森也強調要建立適合社會公平實現的組織模型,清除妨礙社會公平價值實現的組織體制。主張從分配、整合、邊際交換、情感訓練四個方面建構開放靈活的組織理論,并推出了行政分權、鄰區控制、矩陣、聯盟、契約五種組織模型。但這些主張和模型似乎過于宏闊空疏,從來沒有被廣泛接受和具體運用。正如登哈特所說:“這一重要性主要體現在指出背離傳統理論框架的異常之處,而不是提出新的解決方法。”[5]如果聯系到新公共行政出現的背景,我們不難覺察到與其說新公共行政學有著恒定和深遠的價值意蘊,不如說它是美國20世紀60、70年代動蕩時期公共行政回應社會危機以維護自身合法性的臨時性產物。其貌似激進的公平論調,仍然帶有濃厚的工具色彩。以至于沃爾多后來不乏尖銳的評價道:“新的浪漫主義,其論據如果說不是不真實的,那么就是特設的和自相矛盾,孩子們的討伐與青年運動從整體上并沒有在文明的歷史上寫下愉快而光輝的紀錄。”[10]
績效崇拜:新公共管理范式的價值困境
首先,新公共管理把經濟、效率和效能視為政府施政和改革的基本價值。這些基本價值往往強調企業的價值、理念和方法,充滿了濃厚的工具理性色彩。登哈特認為,以經濟、效率、效能為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段而忽略對目標本身的關切。在工具理性下的種種行動,將使行政工作越來越遠離社會價值。過分強調對工具理性的追求,使公共行政無力反省其根本價值和目標,無力擔負起公共行政捍衛民主政治價值的責任,也無法實現提升公民道德水準的使命。其次,新公共管理主張公營部門私有化,把公共部門與私營部門等量齊觀,忽略了兩者之間的本質差異。這種傾向很容易使政府改革走入誤區,即認為市場化、私有化是解決公共部門弊端的萬能藥方和不二法門,從而在實踐中助長政府放棄其提供公共服務和履行監管的職能,逃避應有的公共責任。此外,新公共管理強調的目標管理、績效管理,并非一種新的方法和思潮,實際上是泰勒主義的現代翻版,體現了效率至上的價值取向,是對傳統公共行政管理主義方法的復古。最后,新公共管理將顧客對企業的重要性比擬為人民—政府間的關系,認為顧客導向的理念會促使服務者直接對顧客負責。在新公共管理者看來,以顧客為導向的產出較能符合大眾的需求,而且能夠排除政治因素的不當干預。但是,“顧客導向”本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻[11]。它模糊了公民既是公共服務的接受者,又是公共服務的參與者、合伙人和監督者這樣一種多元角色,忽視了公民在民主治理中的主動性和創造性。