公共行政發展民主價值取向和政府行政摸式轉換

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我國傳統意義上“一切斷于法”的“法治”觀念，是以行政權高于立法權和司法權的權力結構為基礎。這種”法治”是作為國家行政機關管治社會的工具與手段而存在和起作用;它既無法形成對政府行政權力行使的限制與制約，也無法表現出它的最高權威性。在這種”法治‘，觀念支配下，法只是掌握在政府手中而沒有有效地被社會公眾所掌握;法不能有效地為社會公眾用來維護與實現自身的合法權利，更無法有效地用來制約政府權力的行使;政府對社會公眾賦予義務、剝奪權利以及對社會公眾申辯的駁回，往往缺乏必要的和充分的理由與說明。

法治原則意味著法律最高是市場經濟和民主政治發展的必然要求。“法治意味著法律的統治。????（P.214）。這種法治應當充分符合并反映市場經濟的發展規律與要求，應當充分體現社會公眾的利益與意志;社會秩序應當由這種法治來加以規定和維持。同時，法應當為社會公眾所掌握，為他們用來捍衛與實現自己的合法權利和制約政府權力而起作用。因此，樹立當代市場經濟與民主政治所要求的法治行政理念是我國行政發展的當務之急。

就政府公共行政的具體環節而言，我國在行政立法方面，“法律的至高地位和至上權威尚未得到社會普遍認同的歷史條件下，立法所追求的主要是法律的工具性價值’????(P.46)。這種“工具性”的立法指導思想導致了我國地方利益和部門利益“立法”的出現。現實中有的行政立法者借助立法來反映和確定其自身的特定利益，甚至維護其自身的權力和壟斷地位的“經濟人”特性使其不惜抵觸憲法和法律，并呈現出主要不是從“全局利益”出發考慮問題，而是作為本部門、本地區代言人出現的立法特征;還有的地方政府和部門，把計劃經濟體制下的“計劃”翻板為行政規章，行政手段以行政立法的形式出現，并在公共行政改革和加強政府法制建設的旗號聲中用這種“計劃”式行政規章去干預市場主體的經營活動，從而造成了市場經濟的扭曲發展和一定程度的國家法制的不統一。結果是導致了政府行政權力及其干預領域的不斷擴張，甚至出現了政府行政機關以“泛化”的行政規章任意干預市場經濟活動的不當規制和規制泛濫等問題????(p.167)，形成了授權對象超越授權范圍進行立法的大量事實。因此，越強調依法辦事，就越導致了行政權力對市場與社會的干預和對社會公眾合法權利的侵害，就越導致了權力的商品化。這是當前我國政府公共行政中應當引起高度重視的一個新動向。

在行政執行方面，有法不依、執法不嚴、違法不究和執法不公的現象普遍存在。一方面，行政執行過程中執法不公的問題嚴重，一些政府行政部門、政府經濟管理部門和壟斷性行業，在利益的驅動下，利用職權或行業壟斷地位助長權力進人市場和權力商品化，進而產生了以尋租(rent-see-king)為典型特征的“權錢交易”。另一方面，行政執行手段不力的問題突出，執行手段疲軟，政府監管不力。法律在賦予政府執行權力的同時，卻沒有規定強度相應的執行手段，執行往往都是根據地方政府或各部門的要求采取措施。

在行政處罰方面，處罰的目的與手段之間不協調，以罰代刑放縱了違法者;處罰與違法行為所造成的后果不相適應，處罰軟弱無力使違法者有利可圖，同時，該得到有效規制的行政處罰權卻沒有得到規制，濫用職權的現象嚴重。沒有處罰設定權的行政機關亂設處罰，且自罰自收;有處罰設定權的政府機關超越其職權界限增加處罰種類，改變處罰適用范圍，處罰不依程序。這已成為了社會的一大弊端。

在政府行政組織內部的相互關系方面，政府與企業、與市場、與社會公眾之間關系的制度還沒有建立與形成;政府行政系統內部在機構設置、層級劃分、分工協作、溝通方式、職能范圍等方面，存在著部門職能重疊、政出多門、長官意志、事權分散、扯皮推誘、相互制約、辦事效率低下的現象;有直接或間接隸屬關系的上下級行政機關之間、有授權關系的行政機關之間、一般權限部門和專門權限部門之間職權逾越或侵權的現象嚴重。

在政府人力資源管理方面，以客觀、公平、公正和能力競爭為特征的人才選拔錄用機制、績效管理與評估機制、晉升機制、獎懲機制和公共責任機制尚未形成，公共服務意識和職業道德觀念不強，缺乏公共倫理(publicethics)和健全的權責利機制，長官意志嚴重。由此發展到政府中的工作人員只對權力執掌者和上級主管負責人負責，下級的晉升與獎勵通過滿足上級的利益與欲望而獲得實現的地步。普通公務員由升遷無望發展到漸漸喪失開拓精神和消極頹廢，結果在政府行政組織內部缺乏了開拓進取的動力，缺乏了生機與活力。

在行政監督方面，國家權力機關和社會公眾對政府行政機關監督的機制與渠道不暢通，導致監督職能弱化;沒有把已有的各種形式的監督與追究領導責任直接聯系起來，導致監督不力，導致實踐中職務越大、地位越高，就越沒有追究責任的狀況，也導致了上有政策、下有對策，違法亂紀的情形時有發生。

在行政目標模式方面.我國公共行政活動以追求行政效率為目標，公共行政的改革與發展也完全是作為尋求提高效率的途徑。但是，效率目標和解決各種利益沖突的民主目標在實際運作上的矛盾沖突和無法達到的統一，使得政府公共行政在把效率作為核心價值目標來追求的同時，忽視了公共行政應當重視與承擔的社會公平、社會責任和服務質量;在強調政府與社會公眾之間關系的不對等性和公共行政直接維護政治統治的工具性作用時，忽視了政府應置于社會公眾監督之下的機制與渠道建設，也忽視了公共行政的服務性功能。一句話，忽視了政府公共行政的民主價值。因此，適應公共行政發展的民主化要求，必然要轉換我國的政府行政模式。這種轉換在內容上主要包括:

第一轉換政府的行政理念。轉換政府公共行政的行政理念就是要使政府公共行政從更多地強調“特殊集團”的意志到更多地強調社會公眾的意志;從公共行政活動以政府自身的規則為導向到以社會公眾的需求為依歸;從強調公共行政是直接進行與維護政治統治的工具性作用到強調經濟、科技文化和社會公共事務的管理以及提供公共服務的服務性作用;從強調公共行政活動對上級負責到強調對社會公眾負責，建立和發展廣泛的社會公共責任機制;從條、塊分割的行政體制向統一、協調的行政體制轉變，從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉變，從行政控制型體制向依法行政型體制轉變。服務行政謀求提高行政效率的同時，更謀求提高服務質量和社會公眾的滿意程度，發展公共責任機制;既謀求提高公共行政的效率和管理能力，又謀求公共行政活動對社會公眾負責、對結果負責。因此，這是公共行政民主價值與行政體制的全新設計。

在這種民主化行政理念下，政府行政模式的轉換包括:一是改革我國的政府機構。對于那些本質上不屬于政府功能的社區性、社團性活動轉移給社會上的個人、團體和社會中介組織;加強與發展協調性機構;通過機構的分化與組合，改變我國政府機構高高在上的官僚機構性質而成為公共服務的供給者，并實現各級政府之間、各政府機構之間的合理分丁與適度分權。二是建立健全政府公共部門之間、政府公共部門與社會公眾之間信息交流的傳遞機制、反饋機制和回應機制，實現透明行政和規范行政。三是建立和發展公共責任機制，強調政府公共行政對社會公眾負責、對結果負責和對績效負責。只有政府對社會公眾負責，社會公眾才會義無返顧地去履行他們的基本義務。政府責任是公共責任機制的核心。建設責任政府是建立和發展公共責任機制、遏制政府腐敗不可缺少的，????(P.3)。四是建立公共服務型的財政體制，實行績效預算。在市場經濟條件下，政府的主要任務是提供公共產品、維持市場秩序、全面承擔改革成本。為此，就必須把經濟建設型財政轉變為公共服務型財政，包括轉向公共安全、公共衛生、公共的教育與職業培訓、公共的救濟體制和公共便利。

第二，轉換服務范式，推進電子政務建設進程。全球化和信息化意味著全球信息溝通網絡的形成與世界聯系的加強，但我國在信息化發展方面還很滯后。因此，在實現政府行政模式由管理型向服務型轉變的過程中，應當把行政模式轉換與運用先進的科學技術有機結合起來。最突出的表現就是推進電子政務建設進程，走向在線服務，包括運用信息與通訊技術，特別是因特網技術來管理公共事務和傳遞公共服務????（p.88-101）。”;擴大信息技術在政府公共行政中的應用與服務.把工業時代形成的集中管理、分層結構的“大政府”通過因特網信息技術再造為新型的組織形式與管理體系。

電子政務建設的實質就是不斷擴大信息技術在政府公共管理中的應用與服務，運用信息網絡技術打破傳統層級傳遞信息和書面審核的工作方式，以及時空距離的障礙;使政府行政組織的金字塔結構改變成扁平式、無中心式的網絡結構，使傳統行政組織轉化為數字化組織((digitalorganization)，使管理型的行政模式轉化為服務型;使公眾通過各自的電子渠道進人因特網，更完全地了解政府.獲得政府的信息與服務，又迅速地將意見傳遞給政府:使政府部門之間、政府與企業和公眾之間通過網絡進行溝通.并成為公眾選擇服務、獲取服務和監督政府公共部門的有效手段。這是公共行政民主價值取向的充分體現。

第三，根據社會的發展需要界定好政府的職能和優化行政業務流程。在我國社會主義市場經濟體制獲得了深人發展的歷史條件下，社會企事業組織的發育、獨立和成熟程度.以及社會群團組織的獨立程度和參與意識都得到了相當的發展。因此，取消阻礙社會主義市場經濟體制建立和發展的那些政府權力，把本來屬于企業的生產經營管理權毫無保留地還給企業，對各級政府進行合理分權，把過分集中于上級政府的權力下放給下級政府，發揮社會中介組織和社會團體的作用，建立和強化政府宏觀調控的權力、管理監督國有資產的權力、市場監管的權力和社會公共服務的權力已經成為政府公共行政民主價值取向的必然要求。因此，政府公共部門不僅需要著眼于政府與社會的關系。重新界定政府職能，通過合同出租、租賃、招標、承包、采購等方式把原來由政府包攬的職責市場化和民營化，實現政府部分職能的市場化和政府從社會的部分撤出。同時，即使對于那些必須由政府承擔的職能和負責提供的公共服務，政府也必須強調社會公眾至上，以效率、服務質量和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標，以較低的成本來提供最有效的服務。政府公共行政不再是管制行政，而是實現了管治與服務的有機統一。也只有這樣，才能體現我國政府公共行政的民主價值和以人為本的科學發展觀。???.在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[R].北京:人民出版社，2002.

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