公共支出管理理論政策
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內容提要:本文運用現(xiàn)代公共財政理論,并結合國內外財政管理實踐,界定了公共支出管理的概念和內容,揭示了我國公共支出管理存在的主要問題,在此基礎上,側重圍繞公共支出的總量控制、結構優(yōu)化及支出效益等問題進行了深入分析,并提出了相關的政策建議。
關鍵詞:公共支出;管理研究
公共支出管理是財政管理的重要內容,也是貫徹國家政策意圖、充分發(fā)揮財政宏觀調控職能作用的重要手段。根據(jù)建立穩(wěn)固、平衡、強大的國家財政的戰(zhàn)略目標,按照建立適應社會主義市場經濟發(fā)展需要、有中國特色的公共財政的需要,必須盡快建立一個結構合理、管理規(guī)范、約束有力、講究效益的公共支出管理新機制。本文主要從理論、實踐與政策的結合上,闡述公共支出管理的概念、內容及其強化公共支出管理的緊迫性和必要性,進而重點圍繞公共支出的總量控制、結構優(yōu)化及其支出效益等問題作進一步深入探討。
一、公共支出管理的基本內容
(一)公共支出的概念和分類
公共支出是公共財政的一個重要方面。在市場經濟國家,公共財政對經濟的影響作用主要表現(xiàn)在稅收和公共支出上。可以說,公共支出的數(shù)額和范圍反映著政府介入經濟生活和社會生活的規(guī)模和深度,也反映著公共財政在經濟和社會生活中的地位和作用。
公共支出一般是指政府為完成其職能、取得所需商品和勞務而進行多種活動的財政資金的支付。就其本質而言,公共支出反映了政府的政策選擇,是政府職能行為的成本。按照國際貨幣基金組織列舉的市場經濟國家公共支出的內容一般包括:一般公共服務,國防與服務,社會治安事務,教育事務與服務,衛(wèi)生保健事務與服務,社會保險福利事務與服務,住房和社區(qū)設備的事務與服務,娛樂文化和宗教事務與服務,燃料和能源事務與服務,農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和狩獵業(yè)的事務與服務,除燃料以外的采礦和礦山資源事務與服務,制造業(yè)事務與服務,建筑業(yè)事務與服務,運輸和通訊事務與服務,其它經濟事務與服務等(1)。
公共支出按照支出的經濟性質可劃分為兩大類:一是購買性支出,二是轉移性支出。購買性支出也稱為消耗性支出,是政府用稅收收入購進并消耗商品和勞務過程中所產生的支出。具體包括政府購買進行日常政務活動所需的商品和勞務的支出,也包括用于進行國家投資所需的商品和勞務的支出,如政府各部門的行政管理費支出、各項事業(yè)的經費支出、政府各部門的投資撥款等。這些支出項目的目的和用途雖然有所不同,但都有一個共同點,即都是由財政一手付出資金,另一手相應地獲得了商品和勞務,履行國家的各項職能。在這些支出的安排中,政府如同其它經濟主體一樣,從事等價交換的活動。這些支出反映了政府部門要運用一部分社會經濟資源,這必然排斥了個人與一般經濟組織對這部分社會經濟資源的購買和享用。因此,購買性支出的規(guī)模、方向和結構,對社會的生產和就業(yè)具有直接重要影響。
轉移性支出直接表現(xiàn)為資金無償?shù)摹畏矫娴霓D移,主要包括政府部門用于補貼、債務利息、失業(yè)救濟金、養(yǎng)老保險等方面的支出。這些支出的目的和用途各異,卻有一個共同點:政府財政付出了資金,卻無任何商品和勞務所得。在這里,不存在任何交換的問題。這類支出并不反映政府部門占用社會經濟資源的要求,相反,轉移只是在社會成員之間的資源再分配,政府部門只充當中介人的角色。因此,轉移性支出對社會公平分配具有重要影響和作用。
(二)公共支出管理的基本內容
公共支出管理是現(xiàn)代經濟管理的重要組成部分,其實質是按照市場經濟要求,遵循國家有關制度、法規(guī)、政策,對各項公共支出的安排使用進行規(guī)范和監(jiān)督,從而確保公共支出的正確運用,為履行政府職能提供必要的財力保障。公共支出管理涉及的面很寬,但主要內容包括以下幾個方面:
1.控制支出總量
公共支出管理的首要任務就是控制支出總量水平,緩解財政壓力和矛盾,為國家財政運行的良性循環(huán)和長期可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。
在當今市場經濟國家,控制公共支出已經日益成為其財政管理的一項重要任務。從過去長期歷史發(fā)展進程看,發(fā)達國家財政收入和支出表現(xiàn)出不斷擴張趨勢,公共支出占GDP的比重大幅度上升,這是政府宏觀調控加強和財政活動領域拓寬的客觀要求,具有歷史的必然性。但公共支出、特別是公共部門社會福利性支出的過度擴張,使政府財政面臨的壓力越來越大,愈益陷入一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務”的困境。正是在這種情況下,發(fā)達國家比以往更加重視公共支出總量的控制。美國是世界上最發(fā)達的國家,財政經濟實力雄厚,但過去長期以來一直受巨額赤字和債務的困撓。從20世紀90年代中期開始,克林頓政府和國會采取了新的平衡預算方案,在提高個人所得稅稅率和公司所得稅稅率的同時,對于支出控制和管理采取了硬措施,包括削減政府社會保障支出、推遲對政府退休人員生活費用的調整、進一步限制可自由支配項目的開支(如國防、國際事務、國內規(guī)劃)等。上述增收控支措施取得巨大成效,美國聯(lián)邦財政1998年第一次消滅了近30年來的財政赤字,后來兩年也表現(xiàn)為財政盈余。意大利近年來財政支出改革的步伐也很大,主要從三方面控制財政支出:一是改革退休金發(fā)放辦法,減少政府的社會保險與福利支出;二是改革醫(yī)療衛(wèi)生管理辦法,解決醫(yī)療衛(wèi)生支出消費嚴重的問題;三是壓縮政府機構,實施政府雇員“零增長”方案,削減政府行政經費開支。上述措施有效地控制了財政支出增長,財政赤字占GDP的比重已由1984年的13.6%降到1996年的4.4%,公共債務比重在1996年出現(xiàn)了70年代以來的第一次下降。由上述分析可知,西方一些發(fā)達國家將財政改革的重點放在支出改革及其支出管理控制方面,是適應宏觀經濟運行的一項重要政策選擇,同時對改變財政困境、壓縮和控制財政赤字也已起到了重要作用。顯然,國外的這些做法和經驗很值得我們研究和借鑒。
中國是一個發(fā)展中國家,與西方國家相比,經濟實力和財政收入能力相對較低,同時又面臨著巨額赤字和債務的困撓,更有必要強化管理,控制支出。中央十五大提出“振興國家財政”的重大任務,1999年9月總書記在《領導干部財政知識讀本》中又進一步明確提出“建立穩(wěn)固、平衡、強大的國家財政”的戰(zhàn)略性要求,這是從我國宏觀經濟全局及其當前財政現(xiàn)實矛盾出發(fā)作出的一個正確判斷和決策,也為今后中長期財政改革和發(fā)展指明了方向。那么,如何根據(jù)中央步驟,在未來一個時期使國家財政建立在穩(wěn)固、平衡、強大的基礎上?我們認為,最根本的取決于兩條,一是統(tǒng)一財政,集中財力,提高“兩個比重”;二是切實改進和強化財政支出管理,建立合理控制財政支出增長的機制,二者缺一不可。因此,當前和今后中長期,通過采取有效措施,控制財政支出總量,這是改變我國財政困境、實現(xiàn)“振興國家財政”戰(zhàn)略目標的正確選擇。
2.調整和優(yōu)化支出結構
所謂支出結構就是公共支出的內部比例關系,這一比例關系是否合理,影響和決定著整個國家積累與消費的比例關系,也在很大程度上關系到能否充分發(fā)揮財政政策宏觀調控的職能作用。因此,公共支出管理還必須把調整和優(yōu)化支出結構作為一項重要內容。
理論研究表明,財政支出結構的發(fā)展變化與經濟發(fā)展階段密切相關。美國財政學家馬斯格雷夫在對不同國家不同發(fā)展階段的支出狀況進行大量的比較研究之后,對不同經濟階段財政支出結構的變化有獨到的見解。他認為:從經濟發(fā)展的觀點看,在經濟發(fā)展的早期階段,由于交通、通訊、水利等基礎設施落后,直接影響私人部門生產性投資的效益,從而間接影響整個經濟的發(fā)展。而對這類經濟基礎設施的投資往往投資大、周期長、收益小,私人部門不愿投資或沒有能力投資,但對這些經濟基礎設施的投資又是具有較大外部經濟效益的。因此,需要政府提供,或者是地方政府提供,或者是中央政府提供,為經濟的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境,克服可能出現(xiàn)的基礎設施“瓶頸”效應。此外,在經濟發(fā)展的早期階段,由于私人資本積累是有限的,這就使得某些資本品必須公共生產,即使這些資本品的利益是內在的,不具有外部經濟效益,也要求通過政府預算提供。所以這一階段公共資本的作用很大。一旦經濟進入發(fā)展的中期,私人產業(yè)部門業(yè)已興旺,資本存量不斷擴增,私人企業(yè)和農業(yè)的資本份額增大,那些需由政府提供的具有較大外部經濟效益的基礎設施已基本建成,對其的增加也逐漸變緩了,此時私人資本積累開始上升,公共積累支出的增長率就會下降,從而公共積累支出在整個社會總積累支出中所占的比重就會下降。當經濟進入“成熟”期,公共凈投資的份額又會上升。這是因為隨著人均收入進一步增長,人們對生活的質量提出了更高的要求,私人消費形式將發(fā)生變化,從而預算形式也要發(fā)生變化。因此,這一階段對私人消費品的補償性公共投資將處在顯著地位,從而使公共積累支出又出現(xiàn)較高的增長率。總之,在經濟發(fā)展的早期階段,對公共資本比例要求較高;而在“起飛”實現(xiàn)之后會暫時有所下降;當經濟步入“成熟”階段時又會上升。其增加與下降的程度主要取決于特定的收入階段和它對資本的要求。
至于公共消費支出的增長變化,馬斯格雷夫認為關鍵取決于人們對公共消費品的收入彈性。雖然不可能在經濟發(fā)展的各個階段都準確地測出該彈性的大小,但就經濟發(fā)展的全過程看,這一彈性一般要大于1.在經濟發(fā)展的早期階段,主要是滿足人們的基本需要,如衣、食等的消費,因而對公共消費支出要求不高;隨著人均收入的增加,基本需要滿足之后,私人對基本需要的支出比例將減少,對提高生活層次的消費支出將增加,資源更多地被用于滿足第二需要,如教育、衛(wèi)生、安全等的需要,由于這些消費項目都需要較大的公共消費支出作補充,因此,公共消費支出占社會總消費支出的比重相應地就要提高;此外,伴隨著經濟的增長,將會出現(xiàn)日益復雜的社會經濟組織,要求政府提供各種管理服務來協(xié)調和處理增長所引起的各種矛盾和問題,如交通警力、控制污染、反托拉斯等等需求的增加,這將引起政府的各種管理費支出的增加,從而導致整個公共消費支出的迅速增長。(2)
從國際經驗看,在不同國家,由于經濟發(fā)展狀況不同,財政支出結構也有差異,這突出表現(xiàn)在財政投資方面。從工業(yè)化國家情況看,由于其經濟發(fā)達,市場機制完善,社會籌資能力強,由此決定政府投資主要定位在彌補市場缺陷,提供公共產品,具體投資范圍限于基礎設施、儲備戰(zhàn)略性物資以及補充或增加特定主體的資本等。與此同時,工業(yè)化國家的政府投資比重也相對較低。在發(fā)展中國家,政府部門作為一個投資者,比工業(yè)國發(fā)揮著更大的作用。這至少是因為,在發(fā)展中國家基礎設施的建設需要比工業(yè)國更多的投資,而基礎設施的建設一般說周期長、耗資多、收益低、非政府部門既無力量也不愿進行投資,因此只能由政府擔當起這方面投資主體的任務。此外,發(fā)展中國家大多處于經濟起飛階段,國民經濟的一些重要領域和產業(yè)需要政府投資興建或扶持,這也決定了發(fā)展中國家的政府投資職能更要重一些,投資范圍更要寬一些(3)。
中國正處于經濟起飛階段,改革和發(fā)展的任務很重,調整和優(yōu)化財政支出結構勢在必行。受傳統(tǒng)體制慣性的影響,當前我國的財政支出結構仍然具有大包大攬的鮮明特征,在早已打破財政統(tǒng)收局面的情況下,目前國家財政仍然包攬了一些本應由企業(yè)、個人和社會負擔的支出,承擔了一部分應由市場功能承擔的經營支出。與此同時,一些本應由財政供給資金的事業(yè)和項目卻得不到應有的資金保障,如社會保障、基礎教育、科研等方面的支出滿足不了日益增長的需要。國家財政投資在總體投資能力日益低下的狀況下,還存在著投資面寬、投資分散的弊端,而國家重要產業(yè)和關鍵領域的投資卻缺乏相應的保障。這說明,如何按照市場經濟要求,合理調整和優(yōu)化財政支出結構,這是下一步中國公共支出管理需要研究解決的一個重大問題。
3.提高公共支出效益
所謂效益,就是人們在有目的實踐活動中“所費”與“所得”的對比關系。所謂提高效益,就是“少花錢,多辦事,辦好事”。對于微觀經濟來說,需要講效益,沒有效益就沒有生存;對于政府公共部門來說,也必須講效益,公共支出沒有效益或效益低下,實際上等于浪費了公共資源,國家履行職能也會受阻。可以說,效益是現(xiàn)代經濟活動的核心,而提高公共支出使用效應是財政支出的最終目的,是衡量財政工作的重要標準。
國際貨幣基金組織的一項研究表明,支出效益的改善有賴于支出管理,二者存在密切關系。該項研究成果指出,財政支出效益“是包括支出管理在內的眾多的種種努力的最終結果,同時人們也普遍相信,一個好政策必須依靠支出管理,在完成特定目標的整個資金流動過程中,支出管理起到了關鍵性的作用。”(4)
需要指出的是,公共支出效益與微觀經濟效益存在重大差別。首先,兩者計算的所費與所得的范圍不同。微觀經濟主體只需分析發(fā)生在自身范圍內的直接的和有形的所費與所得;政府則不僅要分析直接的和有形的所費與所得,還需分析長期的、間接的和無形的所費和所得。其次,兩者的選擇標準不同,微觀經濟主體的目標一般是追求利潤,絕不可能選擇賠錢的方案;政府追求的則是整個社會的最大效益,為達此目標,局部的虧損是可能的,也是必要的。所以,在提高財政支出使用效益的過程中,政府需要處理極為復雜的問題,最為關鍵的是,公共支出管理部門需要探索切實有效可行的管理辦法。
二、強化公共支出管理的必要性和緊迫性
20世紀80年代以來,我國財政體制進行了一系列重大改革,為推進經濟的市場化和國民經濟的穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展作出了積極貢獻。特別是1994年以來國家出臺了新的財稅改革方案,不僅促進了財政收入的穩(wěn)定增長,增強了國家的調控能力,而且規(guī)范了分配關系,初步建立起了一個適應市場經濟要求的財政體制的基本框架。這表明我國的新財稅體制經過幾年的運行已經獲得了巨大成功。但必須指正,我國過去長時期進行的財政改革主要集中在收入分配領域,財政支出管理方面的改革已顯得嚴重滯后,傳統(tǒng)體制下形成的一整套管理模式、管理結構和管理手段,在很多方面得以延續(xù)下來,財政部門長期以來重收入、輕支出、管理弱化的弊端仍然存在。因此,從宏觀財政管理的戰(zhàn)略高度著眼,切實改進和強化公共支出管理已顯得日益必要和緊迫。
當前中國公共支出領域及其支出管理中主要存在以下幾個問題:
(一)財政支出能力低下與財政資金損失浪費并存
目前從總體上講,我國的政府財力規(guī)模非常狹小,特別是當前正處于體制轉軌時期,由于分配關系尚未規(guī)范,國家財權相當分散,加之宏觀經濟效益日趨下降,因此,財政收入占GDP的比重不斷降低,已由80年代初期的30%以上降為1996年的10.9%,近幾年有所上升,但在2000年也僅為15%.正是在這種宏觀分配格局的影響下,我國財政支出的規(guī)模和水平日益萎縮,據(jù)我們測算,財政支出占GDP的比重1980年為27.2%,1985年為22.4%,1990年為16.6%,到1995年已降為11.7%,到2000年也僅為17.7%.這樣一種低水平的財政支出格局與國際上財政支出比重日益上升的趨勢相悖,已經嚴重制約和影響了政府正常履行職能,不僅難以確保社會公共性開支的最低資金需求,而且在相當一部分地區(qū)已無力維持政府機關的正常運轉,有的甚至連工資也按時發(fā)放不了。這就表明,當前財政的支出職能非常弱化,財政支出總量嚴重匱乏。
但與之相對應的是,一方面支出總量不足,另一方面支出管理失控,資金損失浪費嚴重。當前整個社會上奢侈擺闊之風盛行,花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現(xiàn)象比比皆是,過去長時期存在的有法不依、有章不循、管理滯后、財政紀律松弛的狀況尚未得到根本扭轉。建設領域的浪費也不容忽視,各地項目單位基建概算編制中高估冒算現(xiàn)象嚴重,基建預算執(zhí)行中超預算現(xiàn)象普遍,建設成本高,資金浪費嚴重,尤其是重復建設、盲目建設帶來的損失浪費更是驚人。在社會事業(yè)發(fā)展方面也存在資源配置不夠合理、效益下降的問題,一些地區(qū)的事業(yè)機構重復設置、設備重復購置、“大而全”、“小而全”,投入產出效益差,規(guī)模效益低,從而造成財政資金的浪費。我國是一個發(fā)展中國家,資金不足始終是制約經濟發(fā)展的一個重要因素。
(二)國家財政包攬過多,供給制分配方式尚未完全打破
改革以來,我國財政統(tǒng)收的局面被打破,但國家大包大攬的傳統(tǒng)分配思想和財政統(tǒng)支的局面依然存在,財政職能范圍及其支出責任沒有進行相應的調整,許多應由市場提供的商品和由社會負擔的支出仍然背在財政身上。這與市場經濟要求不相適應,同時也不利于優(yōu)化財政支出結構。目前國有企業(yè)自主經營的市場主體地位已經確立,但自負盈虧、優(yōu)勝劣汰的機制尚未完全形成,財政仍需彌補企業(yè)的虧損補貼,“八五”期間國家財政累計支付企業(yè)虧損補貼2060.48億元,相當于同期國家財政支出的7.1%.1996-2000年,財政負擔的企業(yè)虧損補貼更大,累計額為3455億元,這是造成這一時期財政困難的一個重要原因。在經濟改革中,我國有相當比重的事業(yè)單位已走向市場,收入規(guī)模相當可觀。但財政供應的經費仍需增加,難以核減。這一方面造成事業(yè)單位之間收入和財力分配苦樂不均,另一方面加劇了國家財力緊張的矛盾。就國家和個人的分配關系而言,隨著國民收入分配格局的調整,已經發(fā)生了重大變化,國民生產總值在政府、企業(yè)、個人之間的初次分配比例已由1978年的34:16:50演變?yōu)?000年的13:19:68,即是說,在每年創(chuàng)造的國民生產總值中,有愈來愈多的收入轉化為個人收入,但國家財政通過“明補”和“暗補”的形式仍然保留了對居民個人的大量財政補貼及其各種福利性照顧。
(三)在財政分配格局中,支出“缺位”矛盾相當突出
當前我國的財政支出結構,一方面如前所述,存在著財政包攬過多的弊端,即所謂財政的“越位”;另一方面還面臨支出“缺位”的矛盾,這主要是指應由政府承擔的社會公共事務,財政力不從心,并沒有完全承擔起來,或者說財政未能充分發(fā)揮支出分配的調控作用。
教育經費支出一直是國家財政必保的一個重點,近年來雖然國家盡力確保教育支出的穩(wěn)定增長,但仍遠遠滿足不了教育發(fā)展的需要。1998年教育經費占財政支出的比重已達到16%,但由于受財政支出總量的制約,國家教育投入數(shù)額畢竟有限,因而,教育經費占GDP的比重仍相當?shù)?1997年僅為2.6%,比世界5.1%的水平低2.5個百分點,比發(fā)展中國家4.0%的平均水平也低1.4個百分點。顯然,當前我國教育投入的不足是造成教育設施條件落后、總體教育發(fā)展水平低下的關鍵原因。
在市場經濟條件下,建立一個較為完善的社會保障體系顯得日益迫切和重要,正如世界銀行1998年年度發(fā)展報告指出的那樣:“中國在未來的發(fā)展中,如何建立一個既充滿競爭、又充滿關懷的社會是政府面臨的一項重要任務”。但從當前的現(xiàn)實看,對于社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險這些事關社會穩(wěn)定大局的事情,并沒有完全納入財政分配管理范圍,籌資渠道不順,社會保障資金供給不足,長此以往,將會對社會經濟的協(xié)調發(fā)展和體制轉軌帶來不利影響。
再一個突出問題是國家財政投資日益弱化,影響國民經濟長遠發(fā)展。我國是一個發(fā)展中國家,經濟正處于轉型之中,這不僅包括經濟的市場化,也包括經濟結構的調整和升級,由此決定政府在組織經濟運行、強化經濟投資、引導全社會投資方向方面具有比發(fā)達國家更多的責任,但當前我國財政的資金供給能力不足,財政的經濟建設性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢,與政府的宏觀調控要求相去甚遠。據(jù)世界銀行對12個發(fā)展中國家的抽樣調查與13個工業(yè)國抽樣調查表明,1980-1985年財政投資占社會投資的比重,發(fā)展中國家平均水平為43%,工業(yè)化發(fā)達國家平均水平為33%.而我國在80年代以來財政投資占財政總支出的比重和財政投資占全社會固定資產投資的比重都不斷降低,1980年分別為28.2%和27.9%,1990年下降為17.7%和8.7%到1995年進一步降為11.6%和3.1%.到1998年,上述比重有所提高,但也僅分別為8.7%和4.2%.到2000年我國財政投資占財政支出的比重上升到13.2%,對促進經濟增長和結構調整發(fā)揮了積極作用。但仍需看到,現(xiàn)在我國的財政投資水平由于受財力制約,仍然比較低。資本市場的發(fā)育水平也較低,市場化籌資能力極其有限,能源、交通、農業(yè)等基礎產業(yè)和基礎設施的投資下降和嚴重不足,必然促使“瓶頸”制約和結構失調加劇,也不利于增強國家綜合經濟實力。
(四)財政供養(yǎng)人員日益膨脹,加重了公共支出負擔
財政供養(yǎng)人員與財政支出呈正相關關系,當前我國財政運行面臨的一個重大難題就是財政供養(yǎng)人員管理失控,規(guī)模龐大,增長迅猛,財政不堪重負,這是導致各級財政困境日益加深、財政支出結構不合理的一個關鍵因素。資料表明,截止到1996年底,我國財政供養(yǎng)人員總數(shù)已達3673萬人,比1978年增長82.3%,大大高于同期我國總人口的27.1%的增長幅度,財政供養(yǎng)人員占全國總人口的比例由2.1%上升到1996年的3.0%.這意味著在改革初期,全國總人口中,大約50個人養(yǎng)一位“吃皇糧的人”,到1996年已演變?yōu)榧s30個養(yǎng)一位“吃皇糧的人”。近年來財政供養(yǎng)人員不僅沒有得到有效控制,相反仍在不斷增長。據(jù)有關資料,到目前為止,我國財政供養(yǎng)人員已超過3800萬人。由于財政供養(yǎng)人員的膨脹,財政負擔越來越重,導致財政支出的相當部分被“人頭費”吃掉了,若按平均每人每年一萬元人員經費標準計算,財政供養(yǎng)人口一年就需要財政供給經費3800多億元,在國家總財力支出中占有相當?shù)谋戎亍Ａ硗?增人增加的財政壓力遠不止這些,還需提供辦公設施、個人住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等,若將這些因素考慮進去,政府部門每增加一個人,一年至少需增加財政支出2萬元以上,由此增加的財政負擔就更為沉重。因此,當前國家財力增長的大頭只能用于滿足“吃飯”和“養(yǎng)人”。近些年,國家財政收入每年增幅較大,但同期財政供養(yǎng)人口每年增加100多萬人,加之工資制度改革的因素,近年來財政每年需要增加的工資性支出就占國家新增財力的60%以上,在不少地區(qū)新增財政收入約有80%以上用于人員經費。這表明,由于“養(yǎng)人”太多,我國財政正在日益向“吃飯型財政”發(fā)展,財政調控經濟和社會事業(yè)發(fā)展的能力受到嚴重限制。
(五)財政支出管理和控制機制尚未健全
政府預算本是規(guī)范支出管理最重要、最有效的一項法律制度,是支出管理的基本依據(jù),但預算執(zhí)行中的隨意性與長官意志太大,預算約束軟化的狀況相當嚴重。我國自1995年起已正式頒布了《預算法》,但實際執(zhí)行情況并不理想。有的地方未按法定程序隨意調整預算,支出預算追加頻繁;有的地方隨意開減收增支的口子,以人代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生;一些部門和單位不按規(guī)定嚴格執(zhí)行預算和財政制度,擅自擴大開支范圍,提高開支標準,改變支出用途。
此外,多年來預算支出分配一直沿用“基數(shù)加增長”的辦法,這已被實踐證明是不科學的,存在很多弊端:一是以往年支出實績?yōu)橐罁?jù)確定支出指標,以承認既得利益為前提,固化了原有利益分配格局,因而固化了原有財政供給范圍和支出結構,不利于財政供給范圍的科學界定和支出結構的調整優(yōu)化。二是“基數(shù)加增長”缺乏科學依據(jù),忽視了社會經濟形勢的變化,往往使該支的無法支,影響經濟和社會事業(yè)發(fā)展。同時往往出現(xiàn)事后被迫調整支出預算的現(xiàn)象,使支出預算失去了應有的嚴肅性。三是“基數(shù)加增長”不能客觀、公正、公平地對待各個預算單位,使原來厲行節(jié)約的單位少支,大手大腳的單位多支。
還有一點需要引起注意,即財政支出中法定支出膨脹,“以法壓法”、法與法“打架”的現(xiàn)象十分突出,財政無所適從,平衡壓力加大,這實質上也是財政支出管理和控制機制不健全的一個突出表現(xiàn)。《預算法》是財政部門的一個“根本大法”,但國家同時以法律、法規(guī)形式,確立了不少法定支出項目,如農業(yè)、教育、科技、計生、文化宣傳等,要求財政對這些法定支出項目必須保證一定的數(shù)量和增長水平。法定支出的設立,對保證一些重點事業(yè)的發(fā)展,確實發(fā)揮了積極作用,但法定支出過多和過亂,也使有限的財政資金被瓜分和肢解,為切實貫徹“預算法”設置了障礙。
三、公共支出的總量控制
從管理角度講,公共支出總量控制的關鍵在于,按照現(xiàn)代經濟管理規(guī)范化、法制化的本質要求,著力推動和深化公共支出管理制度創(chuàng)新,從而探索支出總量的有效控制機制。
(一)正確界定市場經濟下公共支出的供給范圍
公共財政分配是政府的經濟行為,因此,界定和規(guī)范公共支出的供應范圍,其實質就是要明確在社會主義市場經濟條件下,哪些事項應該由政府負責,哪些事項應該由市場負責,以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國現(xiàn)有的財政供給范圍和公共支出格局是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的,是建立在傳統(tǒng)計劃經濟體制上的,它的最大特征是國家包攬的面過大,財政支出范圍過寬,一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇,而應由財政供應的事業(yè)卻得不到應有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當前宏觀分配格局形勢的變化,也與市場經濟的要求不相適應。
按照市場經濟的一般理論,政府的負責事項和活動范圍主要是通過介入“市場失效”領域,運用財政分配手段,滿足社會共同需要,而不屬于社會共同需要的事務和領域則一般應由市場去調節(jié)和供給。那么,什么是社會共同需要?從理論上分析,它具有三個特點:一是只有由政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務;二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會存在與發(fā)展所必需的事務;三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調各方面利益的事務。可見,社會共同需要是指那些代表社會共同利益,必須由政府集中供給的事務,這是確定政府和財政職能的基本依據(jù),也是界定公共支出供給范圍的重要標準。
由此出發(fā),今后我國公共財政支出供給的范圍需要結合改革的進程和財政職能的轉變進行相應調整,有的支出需要強化,有的支出需要弱化,有的支出需要取消。首先,公共財政的基本職責是為國家機器的正常運轉提供財力保障,但這純屬消費性的開支,必須進行嚴格控制。其次,隨著市場經濟的推進和經濟的發(fā)展,財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支(如科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等),但傳統(tǒng)的“由國家包下來”的方式也需要改變,這些社會公共性開支在總體上應以財政供給為主渠道,同時要按照“誰受益、誰負擔”的原則,適當開辟一些新的資金來源渠道。再次,在公共財政框架下,財政投資范圍也必須進行相應調整,對于一般競爭性領域的投資,財政要逐步退出,以集中有限財力著力強化國民經濟的關鍵領域和重要產業(yè)的投資。在不同財政級次,公共財政投資還應根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級財政分別供應。此外,有的公共支出如補貼等,則應進行清理、控制、逐步削減。
(二)著力推進公共支出預算管理的制度創(chuàng)新
公共支出預算是指政府在一個財政年度內為滿足公共需要,提供給社會成員大體均等的公共服務所需開支的分配計劃。公共支出預算作為政府的基本財政支出計劃,構成了政府財政活動及公共財政預算的一個重要組成部分。它反映了政府活動的范圍、方向和政策,也決定了公共支出的流量和流向。當前我國公共支出預算管理體系仍存在諸多弊端,與市場經濟要求極不適應,因此,著力推進公共支出預算管理的制度創(chuàng)新勢在必行。這是我國下一步整個公共支出管理面臨的一項緊迫任務,也是從根本上約束政府盲目擴張公共服務、控制公共支出總量水平的關鍵途徑。
——要實行部門預算,提高預算的透明度。部門預算是指一個部門的所有經費支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報表格式,編制統(tǒng)一的預算。《預算法》規(guī)定,“中央政府預算由中央部門的預算組成”。這就要求改變傳統(tǒng)的功能預算編制方法,采用部門預算編制方法,將原來按功能劃分的行政事業(yè)經費等全部細化到部門。所有的開支都要在預算中加以反映,預算中沒有列出的項目不得開支,同時要求將各種收入全部納入預算管理。編制部門預算是公共支出預算通行的做法,通過編制部門預算,一是細化支出預算編制,提高預算的透明度,有利于防止支出預算分配和執(zhí)行中的“黑箱操作”,便于立法機構對預算的審查和監(jiān)督;二是強化預算的約束力,能夠有效防止擠占挪用財政資金現(xiàn)象,有利于提高預算管理。需要指出的是,實行部門預算,不是將政府預算支出切塊分割到各部門,由各部門自由分配,而是要求更加詳細地確定和規(guī)范部門及其下屬單位支出項目和支出內容,更全面地發(fā)揮財政分配資金的職能作用。
——要實行綜合財政預算,提高預算的完整性。實行綜合財政預算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預算統(tǒng)一管理,集中分配,建立統(tǒng)一完整的國家預算。從目前的政府性收支管理狀況分析,實行綜合預算,必須做好以下三方面工作:一是對預算外資金項目進行全面清理,堅決取消越權設立或不合理、不合法的行政性收費和政府性基金項目;二是要實行稅費改革,將一部分具有稅收性質、便于征收管理的收費納入稅收調控范圍,實行“費改稅”;三是將“費改稅”的收入以及符合國際慣例、政府行政需要保留的規(guī)費收入,統(tǒng)一納入預算管理。此外,還應改革現(xiàn)行預算科目設計,反映國家預算范圍的變化。
——要實行零基預算,提高預算的準確性。零基預算,是以零為起點編制預算,對每一個預算單位的資金需求逐項重新審核,根據(jù)其人員編制和工作任務重新確定預算資金分配計劃。零基預算和過去基數(shù)分配法的最大不同在于,擺脫原有預算基數(shù)和不合理既成事實的束縛,公平合理地確定預算支出,避免各個預算單位之間的資金苦樂不均。零基預算起源于美國,早在20世紀70年代末期,美國聯(lián)邦政府開始全面采用零基預算的辦法編制預算,盡管剛剛開始,處于起步摸索階段,但這種改革思路值得充分肯定,而且在公共支出管理方面取得了顯著成效,一方面提高了預算編制的公開性和透明度,有利于促使財政資金分配的規(guī)范化、程序化,另一方面優(yōu)化了公共支出結構,對確保地方財政的預算收支平衡也起到了重要作用。理論和實踐表明,實行零基預算是強化公共支出管理的一種有效形式,這決不僅僅是預算編制方法的改變,而且是整個財政改革的一個重要內容。因此,我們要進一步研究、制定規(guī)范化的零基預算改革方案,以盡快在全國普遍推行,這對于提高我國公共支出的整體管理水平,提高財政支出的資源配置效益,將會產生重要和深遠的影響。
——要實行國庫單一賬戶制度,提高財政資金使用效率。過去長期以來,我國實行的是國庫分散支付制度,即將預算分配給各部門和單位的年度支出總額,按期(中央部門按季,地方部門按月)撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶中,由其自主使用。從實際看,這種支付制度存在較多弊端,其主要問題:一是支出過程脫離財政監(jiān)督,財政部門只能依賴各支出部門的財務報告進行事后審查監(jiān)督,不能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀違法行為。二是資金分散支付和儲存,使用效率不高。由于單位資金都有個逐漸支用的過程,在預算資金按期撥付、由各單位分散保存的情況下,必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉淀,而財政部門為應付短期資金需求,有時不得不向銀行借貸或發(fā)行短期公債,從而大大增加財政利息負擔。三是財政資金運行的信息反映滯后。因為財政資金大量分散于各部門、各單位在商業(yè)銀行開設的賬戶中,財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉狀況,難以對財經形勢作出及時、準確的判斷。(5)因此,國庫制度改革勢在必行。
國庫制度改革的方向是實行國庫單一賬戶制度。所謂國庫單一賬戶制度,簡單地講,就是將政府所有財政性資金集中在國庫指定的行開設賬戶,同時,所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。它是市場經濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度。據(jù)了解,包括美、日、英、法、加在內的經合組織國家都采用了這個制度。在我國實行國庫單一賬戶制度,從收入方面講,即意味著所有財政收入直接繳入國庫,征收機關、執(zhí)法機關目前設置的各種收入過渡賬戶以及各部門、各單位自設的各類預算外收入賬戶將不復存在;從支出方面講,財政資金將在實際使用時從國庫賬戶直接劃入商品和勞務者的賬戶,有關部門、單位現(xiàn)有的各類資金管理賬戶則會隨之取消。通過實行上述改革,其主要好處是:(1)它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象,真正解決財政收入不能及時、足額入庫的問題。同時還有利于從根本上改變財政預算外資金分散管理的狀況。(2)財政資金撥付一次到位,不需經過層層劃轉,會大大提高財政資金的使用效率。(3)有利于實現(xiàn)對財政資金流向、流量的全面監(jiān)控,進一步規(guī)范財政支出管理,強化預算約束,切實提高財政的宏觀調控能力。
(三)進一步完善政府采購制度
政府采購也稱政府統(tǒng)一采購或公共采購,是指各級政府為了開展日常政務活動的需要,將財政的購買性支出通過公開招標、公平競爭和財政部門直接向供貨商付款的方式,從國內外市場上為財政開支單位購買商品和勞務的行為。其實質是將市場競爭機制和財政支出管理有機地結合在一起,它一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務,有效地節(jié)約財政資金;另一方面使財政管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài),從而改變過去財政支出一撥了之、管理粗放的狀況,提高財政資金的使用效率。政府采購制度在國外已有相當長的歷史,在許多國家的經濟發(fā)展和宏觀管理中起著非常重要的作用,已日益成為政府調節(jié)經濟運行、強化財政約束、提高財政資源配置效率的一個重要手段。據(jù)有關資料,國外政府采購在國民生產總值中占有相當?shù)谋戎?目前美國的這一比重為20%,歐盟成員國約為15%-20%,日本為10%.在東亞國家中,政府采購在GDP中的份額不等,但大體保持在5%左右的水平。因此,強化和改革我國的財政支出管理,需要借鑒國際經驗,引人市場競爭機制,實行政府采購制度,這是財政支出管理適應市場經濟體制發(fā)展要求的重要舉措,也是加強財政管理和監(jiān)督的現(xiàn)實選擇。
我國目前各支出單位的采購行為都是各自分頭進行的,這種方式的弊端非常明顯:一是政府采購資金的分配和使用脫節(jié),資金使用效益不高,財政無法實行有效監(jiān)督。二是采購過程不透明、不公開,容易產生腐敗,損害政府的形象。三是強化了地方保護主義,不利于全國統(tǒng)一市場的形成。為了克服上述弊端,今后,政府各部門的直接支出,包括各類辦公用品、設備、公共設施以及政府所需的其它商品和勞務,在條件允許的情況下,都要按法律規(guī)定的方式實行規(guī)范化集中采購,采用招投標方式,引進競爭機制。這樣做的目的和作用,不僅在于控制和節(jié)約公共支出,而且有利于推動并實現(xiàn)政府消費行為市場化,是促進反腐倡廉和整頓財經秩序的重要配套措施。
推廣和完善政府采購制度,有幾個問題需要注意和明確:一是政府采購應最大限度地維護公共利益,力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正公平、公開。二是政府采購范圍包括使用國家財政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務。三是切實搞好政府的采購招標工作。根據(jù)國外情況,政府采購招標方式大體有三種,即公開招標、有限招標和單一招標。結合我國國情,我們應該有針對性地做好招標工作。要注意把競爭機制引入招標中;實行多方招標,至少有三個以上的競爭者才能從中進行選拔;要增加招標的透明度,不論是國內招標者,還是國外招標者,凡是有關參加招標的資格條件、時間限制等問題均應公開。當然,對一些批量采購、限額以下的政府采購行為,亦可以采取詢價采購的方式。四是財政作為社會綜合的經濟管理部門,應在政府采購中發(fā)揮主導作用。政府采購制度本身是一種控制支出、加強支出管理的手段,它的運作涉及到預算資金的安排、預算會計、國庫撥款、支出管理政策等多方面的財政事務。因此,財政部門應主動取得這項工作的主導權,這與國際慣例也是一致的。具體講,財政部門作為政府采購管理機關,其主要職責是:制定政府采購的政策、法律和集中采購目錄;審核政府采購預算;制定供應商和中介組織的市場準入規(guī)則;撥付與管理采購資金;監(jiān)督采購行為;收集、統(tǒng)計和政府采購信息。
(四)依法理財,硬化預算約束
市場經濟是法制經濟,沒有法制的強制約束,公共支出的主觀隨意性就難以避免,硬化預算約束也只能是一句空話。因此,加強財政支出管理就必須堅持和確保依法理財,這也是關系到建立新型財政運行機制的一個重大問題。這里具體需要強調以下幾點:一是要嚴格按照《預算法》的規(guī)定和各級人代會批準的預算辦事。經過法定程序審批的政府預算,具有法律效力,是規(guī)范支出管理的最重要的法律依據(jù),各級政府和財政部門必須嚴格按預算程序辦事,預算一旦通過,不論是什么人,不管官大官小,權大權小,都不能凌駕于預算之上批條子,撥入情款,任意追加和變更預算,損害預算的權威性和嚴肅性。二是要加強財政執(zhí)法檢查力度,對違反財政法規(guī)、浪費國家資財?shù)男袨楸仨殢膰缿吞?維護法律和法規(guī)的尊嚴。三是要搞好法規(guī)之間的協(xié)調。隨著法定支出的增多,不僅財政支出壓力越來越大,而且《預算法》的權威性也受到了損害。因此,依法理財還必須注重法規(guī)之間的協(xié)調,避免法與法的“沖突”。建議各級人大和有關立法機關對現(xiàn)有的法定支出分類排隊,對關系國計民生的重要項目予以保留,沒有必要的項目予以取消。今后原則上不再出臺新的法定支出項目,如要制定與財政預算支出有關的法規(guī),均應與財政法規(guī)充分協(xié)調,不得草率從事。
四、公共支出的結構優(yōu)化
合理的公共支出結構政策是國家調節(jié)經濟與社會發(fā)展和優(yōu)化經濟結構的強大杠桿。如前分析,針對我國當前面臨的矛盾和問題,按照市場經濟發(fā)展要求,財政支出結構必須進行戰(zhàn)略性調整,其核心是解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾,力求通過改革和政策調整,著力建立起一個支出合理增長、內部結構有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經濟要求的支出結構框架。
根據(jù)這一思路,現(xiàn)就當前和今后一個時期我國財政支出結構調整、優(yōu)化的方向和重點,提出一些看法和建議:
(一)加大改革力度,改變國家財政包攬過多的分配局面
這方面主要應解決三個問題:
一是國家財政對競爭性領域的投資要逐步退出。按照市場經濟要求,財政投資的基本政策取向必須是有所為有所不為,也就是要科學界定財政投資的范圍,改變財政投資包攬過多的弊端,逐步減少和退出競爭性領域的投資,以集中財力確保國家投資重點。關于競爭性領域的財政投資,這是一個十分復雜的政策理論問題,在不同的國家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國是一個發(fā)展中國家,又處于體制轉軌時期,當前及今后一個時期的財政投資只能是退出一般競爭性領域,而對于支柱產業(yè)與基礎產業(yè)等重點競爭性領域,政府及財政投資還不能過早地退出,應當采取扶植政策,促進產業(yè)結構和技術結構的升級。
二是清理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經費供給范圍。在社會主義市場經濟條件下,各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質,財政不可能也不應該對其經費開支進行統(tǒng)包統(tǒng)攬,要將市場機制引入事業(yè)單位,針對不同的類型采取不同的財務管理辦法。一般地講,事業(yè)單位按其服務性質,可以分為三類:即公益性的、準公益性的和經營性的。其中:公益性的事業(yè)單位,如基礎教育、基礎科研、圖書館、計劃生育、公共性防役等事業(yè)單位,其進行的活動屬于典型的社會共同需要,財政應保障其經費供給。準公益性的事業(yè)單位,如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等,這些單位提供的服務介乎于社會共同需要與個人需要之間,是屬于現(xiàn)代社會的存在與發(fā)展所必需的,也基本屬于政府公共預算的供給范圍,然而要由享受服務的對象承擔一部分費用,因此,財政對其可采取資助的形式。經營性的事業(yè)單位,如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術表演團體、藝術表演場所和社會中介機構等,這些單位提供的服務一般說不屬于社會共同需要,應與財政供給脫鉤,逐步走向市場。總之,通過上述改革,逐步規(guī)范事業(yè)單位的財政供給范圍,這也有利于更好地發(fā)揮財政在社會主義市場經濟中的調控作用。
三是對國有企業(yè)的虧損補貼制度進行改革。對一些特殊行業(yè)(如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護等)的價格和收費仍需由國家進行管理,還有一部分國有企業(yè)承擔著政府特殊的責任,由此產生的虧損仍應由財政給予補貼。其它大多數(shù)屬于競爭領域的國有企業(yè),其虧損補貼則應隨著企業(yè)改革的推進予以取消。必須看到,當前和今后一個時期,整個國有經濟面臨著戰(zhàn)略性改組的艱巨任務,如果對現(xiàn)行國有企業(yè)的補貼制度不進行改革,財政就無力支持整個國有經濟的發(fā)展。
(二)采取綜合治理措施,控制行政人員和經費的膨脹
一是在財政內部全面實行“下管一級”的管理辦法,也就是上級財政對下級財政的行政經費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標,進行動態(tài)考核,輔之以一定的獎罰措施。其目的和作用在于建立一種制約和控制機制,形成從中央到地方一級抓一級、一級管一級的管理格局,使行政費支出保持一個合理的水平,實現(xiàn)行政費管理的科學化和規(guī)范化。與此同時,財政對各類行政單位還需全面實行“經費定額包干”辦法,這樣才能使控制行政費的工作進一步落到實處。
二是推進行政改革,精簡機構,這是減少財政供養(yǎng)人員和壓縮行政經費的治本之策。隨著市場化的推進,轉變政府職能、精簡政府機構勢在必行。維持現(xiàn)狀似乎穩(wěn)定,但從長期趨勢看,對國民經濟的宏觀全局也具有極大的消極影響,甚至構成隱患,不僅財政將會被拖垮,而且整個經濟改革的進程也將會延緩。因此,行政改革不能久拖不決,應該納入國家的總體政治經濟改革規(guī)劃協(xié)同進行。總體設想是,對于政府的綜合經濟部門要加強,對于專業(yè)經濟管理部門應進行撤銷、合并和精簡,有的可以并入有關綜合管理部門,有的可以改組為行業(yè)管理機構,有的可以改組為行業(yè)性公司或國家授權的資產經營性管理機構。1998年國家機構改革已在中央這一層次率先進行,邁出了重要的改革步伐。下一步要按照總體規(guī)劃,不失時機地在地方堅定不移地繼續(xù)推進這方面的改革。此外,在市場經濟條件下,政府直接管理的范圍將會縮小,但社會中介機構(包括會計事務所、審計事務所、法律事務所等)的職能和作用將會日益上升,這是一個必然趨勢,但按照市場經濟規(guī)則,社會中介機構是靠實力、靠競爭生存的,必須與政府部門脫鉤,這不僅僅是為了減輕財政的經費供給壓力,更重要的是為了充分發(fā)揮社會中介機構獨立、公正的職能作用。再就是對于隸屬于各級政府部門的服務事業(yè)單位及其人員,從今后的趨勢看,要進一步加大推向市場的力度,這也是整個行政體制改革的一個重要內容。
三是建立有效的政府公務員系列的競爭機制。這不僅包括公務人員的公開考試錄用制度,而且要逐步推行機關干部的辭退制度,改變行政機關人員只進不出的現(xiàn)象,這樣就把動力和壓力有機地結合在一起,有助于提高行政效率,這實際上是一種與社會主義市場經濟相適應的行政管理體制。
(三)隨著市場經濟的推進,財政需要進一步加強社會公共性開支
社會公共性開支涉及的面很寬,包括科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等,是代表社會共同利益和長遠利益的支出,也是現(xiàn)代市場經濟條件下國家財政支出結構中一項十分重要的支出。從當今世界范圍看,隨著經濟發(fā)展和國家財力的增長,西方工業(yè)國普遍強化了社會公共性的開支,政府總支出中社會公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢,這對于調節(jié)社會經濟運行、推動經濟發(fā)展起到了十分重要的作用。而我國過去長期以來財政預算安排中屬于社會公共性的支出預算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下,雖然國家財力比重較高,但財力分配的大頭用于經濟建設,社會公共性支出比重較低、社會發(fā)展的欠賬較多。改革以來,隨著國家財力的大量分散,不僅導致財政投資急劇下降,而且連社會公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去,最終對經濟發(fā)展也將會形成很大的影響和制約,社會經濟協(xié)調發(fā)展將是一句空話。因此,從宏觀角度考慮,今后我國的財政支出政策必須切實強化社會公共性開支。當然,應該看到,我國作為一個發(fā)展中國家,和西方工業(yè)國相比處于不同的發(fā)展階段,在經濟實力及財政實力方面都存在顯著的差距,因此,未來強化社會公共性支出也有一個量力而行的問題,不能超過國家的承受能力。
教育投入屬于社會性開支,在任何一個國家都是財政支出的一項重要內容。國家財政要繼續(xù)把支持教育作為重點,采取有效措施,進一步提高財政支出中教育經費的比重。目前財政性教育投入約占我國教育投入總量的80%左右,顯然,增加國家財政性教育投入是增加教育投入總量的關鍵。為此,首先需要確保現(xiàn)有預算口徑的教育支出穩(wěn)定增長。各級財政部門要認真貫徹《教育法》,隨著經濟發(fā)展和財政收入的提高,加大對教育事業(yè)的投入力度。財政部決定從1998年至2000年,在中央財政支出中,教育支出比重每年提高1個百分點,這對于強化教育投入必將發(fā)生重要影響。此外,研究增設教育專項資金的新渠道。可考慮開征教育稅,取代現(xiàn)在的教育費附加,將中外各類企業(yè)都納入征稅范圍,從而拓寬稅基,穩(wěn)定稅源,專款專用,使財政教育支出具有更加可靠的收入來源。再一個重要思路是,需要改變國家財政統(tǒng)包教育經費的傳統(tǒng)做法,動員全社會力量走多渠道籌措資金的路子。實踐證明,以政府辦學為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國國情的教育發(fā)展模式。首先要研究建立規(guī)范的教育成本補償機制。對于九年義務教育,國家應該著力抓好,財政經費也應首先向這方面傾斜。對于非義務教育如高等教育、職業(yè)教育等,國家無疑也要給予支持,但應根據(jù)國外經驗,采取向學生合理收費的做法,這是改變國家對學生包攬過多的局面和拓寬教育經費來源的重大改革舉措。這當中要注意兩個問題,一是收費不能太高,要從我國實際情況出發(fā),與居民的實際收入水平相適應;二是進一步完善高校獎學金、學生貸款和減免學費等制度,健全高校學生解困機制。要繼續(xù)鼓勵社會集資、捐資助學活動。要注意從政策上加以引導和規(guī)范,嚴格履行審批手續(xù),規(guī)范捐、集資行為,通過建立教育基金會等組織統(tǒng)一管理境內外社會團體和個人的教育捐贈,引導社會集、捐資的使用方向。
社會保障是事關中國改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個全局問題,需要納入國家財政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。為此,必須針對當前的問題,調整財政支出分配結構,增加財政的社會保障支出。當前和今后一個時期,社會保障制度改革的重點是完善養(yǎng)老保障、失業(yè)救濟及其城市居民最低生活保障,這是社會保障的三道防線,與國家財政都有密切關系。特別要看到,未來中長期隨著老齡人口和失業(yè)群體的擴大,社會保障的資金需求會呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢,這無疑將對財政收支運行和分配格局產生深刻的影響。為此,財政必須按照公共財政要求,進一步調整現(xiàn)行支出分配結構,盡快使財政資金退出一般競爭性領域,同時相應削減行政經費和一般事業(yè)經費支出,從而真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內容。從國外發(fā)達的市場經濟國家看,社會保障制度在戰(zhàn)后有了很快發(fā)展,特別是進入60年代以來,得到了普遍推行和強化,成為政府財政支出的一項十分重要的內容,而且社會保障支出占財政總支出的比重表現(xiàn)出不斷上升的趨勢,目前一般達40%左右。中國與西方發(fā)達國家相比,無論是經濟基礎還是財政能力都存在很大差距,而且中國正處于體制轉軌時期,財政收支矛盾十分突出。因此,我國社會保障支出的比重無法達到西方國家那樣高的水平。但從長期趨勢看,社會保障支出比重不斷上升已日益成為財政運行發(fā)展的一個基本規(guī)律和國際經驗,這對我們是有啟發(fā)的。因此,中國財政下一步通過調整分配結構,著力強化社會保障支出,這不僅是從中國國情出發(fā)應該作出的一個重要戰(zhàn)略考慮,同時也是對國際經驗的有益借鑒。
(四)調整財政投資結構,著力強化國家重要產業(yè)和領域的財政投資
在我國未來財政支出結構調整的過程中,僅僅重視社會公共性支出是不夠的,還必須重視政府財政的經濟建設投資。現(xiàn)代經濟增長理論在揭示投資與經濟增長內在聯(lián)系的同時,還深刻地論述了政府投資在整個社會投資中的特點和作用。首先,政府居于宏觀調控主體的地位,它可以從社會效益和社會成本角度來評價和安排自己的投資,而不以盈利為主要目的,政府投資項目的建成,如社會基礎設施等,能極大地提高國民經濟的整體效益。第二,政府資本雄厚,而且資金來源一般是無償?shù)?可以從事大型項目和長期項目的投資。第三,政府可以從事社會效益好而經濟效益一般的投資。這說明政府投資與非政府投資相比,具有明顯不同的特征,政府投資是推動經濟發(fā)展的重要力量。中國仍是一個生產力相對落后的國家,工業(yè)化任務十分艱巨。一方面是中國現(xiàn)代化建設的起點低,負擔重,另一方面是當今世界科學技術改革的飛速發(fā)展。如果沒有政府統(tǒng)一的工業(yè)化戰(zhàn)略規(guī)劃和強有力的政府投入,要在不太長的時期內實現(xiàn)工業(yè)化任務,順利實現(xiàn)“三步走”的戰(zhàn)略目標,幾乎是不可能的。國際經驗表明,在現(xiàn)代市場經濟體系中,政府干預經濟的力度日漸增強,而財政投資是實現(xiàn)國家政策意圖和宏觀經濟調控的重要手段,這是銀行信貸政策所不能代替的。從我國的實際看,在經濟改革中,隨著國民收入分配格局的變化和銀行信貸資金的相應擴大,銀行適當參與投資是必要的,但銀行過分擴張投資性貸款或者說銀行信貸資金日益財政化,這不僅給宏觀經濟運行帶來隱患,加劇重復建設和結構失調,而且銀行的不良債務份額急劇上升,從長遠看也會阻礙金融體制改革的深化。因此,今后國家的宏觀調控必須改變過分依賴銀行的傾向,加大財政投資的力度,充分發(fā)揮財政政策在經濟發(fā)展和結構調整中的重要作用。
今后的財政投資應改變過去“撒胡椒面”的做法,集中財力,用于國民經濟發(fā)展和國家宏觀調控最急需的方面。我們認為,中長期財政投資的方向和重點主要包括下述幾個方面:
一是支持社會公共基礎設施建設。基礎設施是國民經濟的重要組成部分,它是為人類生產與生活提供不可或缺的物質載體和基本要素,在國民經濟發(fā)展過程中具有重要的產業(yè)地位和戰(zhàn)略地位。國際經驗表明,社會公共基礎設施是實現(xiàn)工業(yè)化的基礎,特別是在工業(yè)化初期,包括基礎設施在內的基礎產業(yè),更是推動經濟快速持續(xù)增長的主動力,盡管目前我國所面臨的國際經濟環(huán)境、科技進步等與發(fā)達國家工業(yè)化初期相比,已發(fā)生了巨大的變化,盡管我國的消費結構多樣化比發(fā)達國家來得更快,但這只能加大我國產業(yè)結構合理化的難度和緊迫性,要求我國的國民經濟既能夠盡快建立超重化工業(yè)基礎和社會基礎設施,又能夠滿足消費多樣化的要求,而不能跳過工業(yè)化初期階段所必須完成的任務。由此可見,大力發(fā)展社會基礎設施如鐵路、公路網的建設,城市化及城市基礎設施建設等,仍是我國經濟發(fā)展不可逾越的階段。國家財政強化基礎設施建設投資,既能有效刺激國內需求,迅速帶動經濟發(fā)展,又能避免重復建設,有利于調整改善投資與經濟結構,而且投資風險小,長期經濟效益和社會效益好,能為閑散資金找到出路,為下崗職工和農村剩余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會,有利于增加城鄉(xiāng)居民消費,實現(xiàn)國民經濟的良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。世界銀行1994年《發(fā)展研究報告——為發(fā)展提供基礎設施》深刻論述了基礎設施與經濟發(fā)展之間的關系,指出基礎設施與經濟產出是同步增長的——基礎設施存量增長1%,GDP就會增長1%,各國都是如此。該報告甚至還認為,基礎設施完備與否,有助于決定一國成功和另一國的失敗,無論是在促使生產多樣化、擴大貿易、解決人口增長問題方面,還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面,都具有顯著作用。因此,借鑒國際經驗,特別是考慮到中國當前內需不足、社會公共基礎設施總體落后的現(xiàn)實情況,國家財政采取措施,加大基礎設施的投資力度,無疑是一項符合國情的正確選擇。
二是著力強化農業(yè)基礎地位。農業(yè)是國民經濟的基礎產業(yè),又是市場競爭中的弱質產業(yè),世界各國大多都把農業(yè)作為政府的保護對象,而財政是政府保護農業(yè)的一個重要手段。中國的現(xiàn)代化必須過好農業(yè)關,要實現(xiàn)未來農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標,緩解農產品供需矛盾,必須強化政府對農業(yè)的保護和支持,切實有效地解決包括財政在內的農業(yè)投入問題。財政對農業(yè)投資的重點在于:支持那些風險大、投資經濟效益低、對農業(yè)發(fā)展起著保護性、開發(fā)性或有示范效益的項目,如大中型農業(yè)基礎設施、農業(yè)科研和新技術推廣、生態(tài)環(huán)境保護等方面投資,這是其它農業(yè)投資主體所難以承擔的,也是政府財政保護農業(yè)的重點所在。此外,從市場經濟國家的經驗及其中央與地方所處的地位看,不同政府級次的財政農業(yè)投資應該有所側重。具體主要根據(jù)政府承擔的農業(yè)生產建設與事業(yè)發(fā)展項目的受益范圍大小、外部效果的有無,來劃分各級財政農業(yè)投資范圍,充分體現(xiàn)誰受益誰負擔原則。就農業(yè)建設性、事業(yè)性投資的劃分看,大體應是:中央財政應主要承擔關系國家經濟發(fā)展全局、屬于全國范圍或跨地區(qū)、地方無力承擔或不適宜由地方承擔的支出,如大江大河治理、大型生態(tài)農業(yè)保護工程、帶有全局性、方向性的重點農業(yè)科技開發(fā)及大型糧棉基地建設等;省級財政掌握的投資,應主要包括全省性及跨地市水利工程建設,全省性農林水利事業(yè)發(fā)展項目,重大科技成果推廣應用等;市地縣財政應在承擔本區(qū)域農業(yè)工程設施建設與養(yǎng)護的基礎上,重點發(fā)展優(yōu)質高效農業(yè)、社會化服務體系及推廣先進適用的農業(yè)技術等。
三是采取有效措施,加大對科技進步與發(fā)展的支持力度。當今世界各國都非常重視科學技術的發(fā)展,不斷調整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略,促進科技事業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計,美國的研究與開發(fā)總投資居世界首位,近年來其投資情況分別為:1993年1373億美元,1994年為1730億美元,1995年為1786億美元,1996年為1843億美元,其投資額超過日、德、法、英科技投入之和。從研究與開發(fā)總投資占GDP的比例看,一些主要工業(yè)化國家均超出2%,如1995年美國為2.45%,日本為2.96%,德國為2.27%,法國為2.35%,英國為2.19%.即使一些新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家,也十分重視這方面的投資。我國是一個發(fā)展中國家,為了加速社會生產力發(fā)展,增強國家綜合經濟實力,實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標,今后必須采取措施,切實有效地強化科技投入力度,從而真正發(fā)揮科技進步對經濟發(fā)展的帶動作用。首先,要繼續(xù)發(fā)揮財政科研投入的主渠道作用。在國家重大科技發(fā)展計劃的實施、科技工程的運轉以及重點科研院所的發(fā)展上,財政科技投入起著主導作用,直接或間接地影響著產業(yè)發(fā)展和社會的進步,國家必須予以重視。從今后一個時期看,國家財政對于科技投入的重點應包括:一是繼續(xù)增加國家重大科研計劃經費,如科學基金、“863”高科技、攀登計劃和知識創(chuàng)新工程等專項投入,支持國家重點基礎研究單位和超越部門界限、集中學科優(yōu)勢的基礎科學研究基地的建設,為我國基礎研究和高技術研究的優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造條件。二是對農業(yè)科技投入實行重點傾斜政策,盡快改善農業(yè)科研條件普遍落后的狀況。三是優(yōu)先考慮人口、資源環(huán)境、醫(yī)藥衛(wèi)生和信息等方面的需要,促進重點社會發(fā)展領域的發(fā)展。其次,財政部門要利用政策的導向作用,促使企業(yè)建立技術創(chuàng)新機制,通過籌集科技研究開發(fā)資金和科技成果轉化基金等方式,積極增加技術開發(fā)經費,有計劃、有重點地推進企業(yè)科技進步。另外,國家政策性銀行可設立支持重大科技成果轉化的專項貸款,支持發(fā)展高技術產業(yè)。財政還要配合金融部門制訂科技貸款貼息政策,以使科研單位能及時爭取到國家科技貸款的支持。
四是關于促進國有經濟發(fā)展的財政投資政策取向。國有經濟在中國國民經濟中始終占居主導地位,而且它是財政的重要支柱性財源,因此支持國有經濟發(fā)展將是國家財政面臨的一項長期性任務。特別是人世后國有經濟面臨新的壓力和沖擊,由此客觀上要求進一步加強財政的支持力度,而且要有緊迫感。其一,應該積極支持國有經濟進行企業(yè)組織結構調整,著力培養(yǎng)資本技術、人才和組織高度集約化的大公司、大集團的成長。為此,政府要在逐步提高財力比重的基礎上,通過投資手段,逐步解決現(xiàn)有一些國有大型企業(yè)和企業(yè)集團資本金不足的矛盾。財政還應通過投資貸款手段對其補充優(yōu)惠的資金,并引導商業(yè)性金融向其注入資金,以增強國有大中型企業(yè)和企業(yè)集團的資金積累功能。對于有發(fā)展前途但目前尚幼小的新興產業(yè)領域的國有企業(yè),政府應通過財政投資手段及其政策性融資手段,促其發(fā)展和壯大,并向集約化方向發(fā)展。其二,要支持國有經濟的技術改造,提高國有經濟的技術水平和競爭能力。這方面,財政投資支持的重點在于,積極引進先進技術,鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新,加速新產品、新技術、新裝備的開發(fā)和利用,并按國家產業(yè)政策淘汰落后工藝和設備,從而真正推動和促進重點行業(yè)和重點企業(yè)上水平。財政投資手段既包括財政撥款,也包括財政貼息。這有助于財政政策與貨幣政策的配合,從而吸引銀行信貸資金的介入,擴大國有企業(yè)技改投入規(guī)模。其三,進一步落實并完善國有大型企業(yè)集團改組、改制的有關企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策,減輕企業(yè)負擔,增強企業(yè)積累,這是國家財政投資政策的一個重要間接措施。
綜上所述,從今后我國經濟發(fā)展和體制轉軌面臨的任務出發(fā),中長期公共支出的結構調整和優(yōu)化,其方向和重點是,一方面要改變政府大包大攬的財政分配格局,另一方面要強化財政的社會公共性支出和國家重要建設領域投資。只有這樣,才有利于促進我國社會經濟的協(xié)調發(fā)展,也有利于充分發(fā)揮財政在國民經濟中的調控作用。
五、公共支出管理的效益評價
在市場經濟下,任何經濟活動都要講效益,同樣公共支出也必須講求效益。可以說,追求公共支出的最大效益或最佳效益,這是加強支出管理的根本出發(fā)點,也是檢驗支出管理工作成效的重要標準。當然,公共支出的效益與一般微觀經濟活動的效益并不完全相同,公共支出效益既包含經濟效益,也包含社會效益,是社會經濟效益的綜合體現(xiàn)。因此,公共支出管理的效益評價更要復雜一些,難度也要更大一些。這里側重就公共支出管理效益評價的方法作一簡要介紹和分析。
(一)成本——效益分析法
成本——效益分析法就是針對政府實現(xiàn)職能所需公共支出目標提出若干實現(xiàn)支出目標的方案,詳列各種方案的全部預期成本和全部預期效益,通過比較分析,選擇出最優(yōu)的公共支出方案。成本——效益分析法主要適用于效益是經濟的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項目,如公共支出中的公共工程項目。
在對公共支出工程項目進行成本——效益分析時,計算出直接成本和直接效益比較容易,難點在于直接成本與效益之外的其他成本與效益的測算。因此,在確定公共投資方案時,政府還要考慮財政投資本身的成本、效益之外的諸多因素,結合各種因素來確定投資方案。
在成本——效益分析中,具體需考慮以下幾方面的成本、效益狀況:
實際成本、效益與金融成本、效益。實際成本是指由于建設該項目而實際耗費的人力、物力以及對社會、經濟和人民生活造成的實際損失;實際效益即指由于該項目建設而更多地生產出的社會財富,以及社會的發(fā)展及低生活水平的提高。金融成本與效益則是指該項目的建設,使社會經濟的某些方面受到影響,致使價格上升或下降,從而使某些單位或個人增加或減少了收入。
直接成本效益與間接成本效益。直接成本包括建設、管理和維護該項工程而投入的人力、物力的價值,直接效益是指該項工程直接增加的商品量和勞務量,以及使社會成本得以降低的價值;間接成本是由于建設該工程而附帶生產的人力和物力的耗費,以及通過連鎖效應而引起的相關部門產生的人力和物力的耗費,間接效益是指與該工程相關聯(lián)的部門的產量的增加以及得到的其它社會福利。
有形成本、效益與無形成本、效益。有形成本與效益是指可以用市場價值計算的,且按慣例應記入會計賬目的一切成本和效益;無形成本與效益則是指不能經由市場估價的,因而也不能入賬的一切成本和效益。
內部成本、效益與外部成本、效益。內部的成本與效益,包括一切在建設工程實施區(qū)域內所發(fā)生的成本與效益;外部的成本與效益,則包括一切在建設工程實施區(qū)域以外所發(fā)生的成本與效益。
中間成本、效益與最終成本、效益。中間成本與效益,是指在建設工程成為最終產品之前加入的其他經濟活動所產生的一切成本與效益;最終成本與效益則是指建設工程作為最終產品所產生的一切成本與效益。
在對工程投資項目的備選方案進行成本——效益分析時,不能簡單地把每個年度內發(fā)生的成本與效益相加、匯總,還必須考慮貨幣的時間價值,應把工程項目從開工到竣工全部工期的若干年里發(fā)生的成本與效益通過利息折算成現(xiàn)值,然后才能匯總加以比較,在此基礎上,再計算支出項目不同方案的成本效益比較,選優(yōu)汰劣。
成本——效益分析法對于選擇最優(yōu)工程投資方案,提高公共支出使用效益大有裨益。但由于分析過程的復雜性、多面性,實際運用的難度較大,對政府財政部門及公共支出使用單位工作人員的素質、技術水平都提出了較嚴格的要求。
(二)最低費用選擇法
最低費用選擇一般不用貨幣來計量備選的公共支出項目的社會效益,只計算各備選項目的有形成本,并以成本最低為擇優(yōu)的標準。這種方法適用于政府公共開支中的國防、政治、文化、衛(wèi)生等項目,其成本是易于計算的,但效益卻不易衡量,而且通過此類支出所提供的商品或勞務,不可能以任何形式進入市場交換。最低費用法是以取得一定社會效益而所需費用的大小為標準來評價公共支出效益的高低。取得同樣的效果,如果花費低則效益高,反之則效益低。
(三)財務分析法
財務分析是評價公共支出效益的一種重要手段,它是通過對單位財務運行狀況進行比較分析,來反映單位的支出執(zhí)行情況,并對其支出效果進行評價。運用財務分析既可以對單位內部財務狀況進行分析,也可對一個地區(qū),乃至全國的財務狀況進行分析。財務分析的具體方法很多,與公共支出相關的方法主要包括兩個方面:一是比較分析法。是指將兩個或兩個以上的可比數(shù)字或指標進行對比,以確定差異的方法,如本期支出實際完成數(shù)與預算數(shù)相比較,本期實際完成數(shù)與上期實際數(shù)相比較。運用比較分析法評價支出效益時,必須使對比的指標在內容、計算方法、度量單位、統(tǒng)計口徑等方面保持一致。二是比率分析法。是對各項財務指標之間的相關數(shù)進行分析的一種方法。比率分析法主要是通過分析有關財務指標之間比率的變化,并結合影響比率變化的相關因素來分析單位支出的效益。
參考文獻:
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[2]雷良海。財政支出增長與控制研究[M].上海:上海財經大學出版社1997.
ResearchonKeyIssuesofTheoryandPolicyofPublicExpenditureManagementinChina
Abstract:Combiningmodernpublicfinancetheorywithinternalandexternalpracticeofpublicexpenditure,thearticledefinestheconceptandcontentofpublicexpendituremanagement,andthenrevealsmainexistingproblemsofitinChina.Furthermore,thepapergivesadeepanalysisontheproblemsofgrosssizecontrolofpublicexpenditureandoptimizingexpenditurestructureaswellaseffectiveness.Basedontheauthor‘sanalysis,thearticlesuggestssomecorrespondingpolicyproposals.
Keywords:publicexpenditure;researchonmanagement
(1)馮秀華:《走向市場經濟的公共支出預算體系》,《財政研究》1999年第11期。第13頁。
(2)雷良海:《財政支出增長與控制研究》,上海財經大學出版社1997年出版,第24-25頁。
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(4)國際貨幣基金組織A.普雷姆詹。德著:《公共支出管理》,中國金融出版社1995年出版,第189頁
(5)樓繼偉:《深化財稅改革,強化財政管理》,《建立穩(wěn)固、平衡、強大的國家財政》,人民出版社2000年出版,第128頁。
