公共支出預(yù)算準(zhǔn)備改革管理

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1．預(yù)算準(zhǔn)備

預(yù)算準(zhǔn)備是預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)，在預(yù)算管理中處于核心地位，各國都非常重視預(yù)算準(zhǔn)備工作，通常用一年以上的時間進(jìn)行預(yù)算準(zhǔn)備，投入大量的人力物力財力，進(jìn)行深入的科學(xué)研究分析，反復(fù)論證，并采用多種預(yù)算編制方法，不斷進(jìn)行預(yù)算技術(shù)創(chuàng)新。

預(yù)算準(zhǔn)備期是指從中央機(jī)構(gòu)發(fā)出概算編制指示（預(yù)算通報）到立法機(jī)關(guān)預(yù)算定案提交立法立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)前的時間跨度。英國和瑞典大約在實(shí)際提交預(yù)算一年前，就把概算編制通報分送給各支出機(jī)構(gòu)；在美國，預(yù)算日程表在提交預(yù)算的18個月前就開始了，大約在預(yù)算生效前的11—12個月，國會就進(jìn)行考慮；日本的預(yù)算年度是從4月1日開始的，但各省（廳）的負(fù)責(zé)人必須在上一年度的8月31日前，將所有與預(yù)算編制有關(guān)的估算資料提交具體負(fù)責(zé)起草的大藏省大臣。比較而言，目前我國的預(yù)算準(zhǔn)備期明顯偏短，在預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和及時性方面造成許多問題，集中表現(xiàn)為預(yù)算編制比較草率，準(zhǔn)確性不夠，以致本應(yīng)由預(yù)算解決的問題被大量地推移到?jīng)Q算工作中去解決，形成“輕預(yù)算、重決算”的不正常局面。

在編制方法上，我國多年來一直采用已顯得明顯過時的基數(shù)法。預(yù)算年度的規(guī)定也存在問題。目前的預(yù)算年度采用日歷年制，這與人代會審批的時間明顯沖突，形成預(yù)算已執(zhí)行一個季度才具備法律效力這種“名不正言不順的局面”。此外，目前的中期預(yù)算形同虛設(shè)，對年度預(yù)算的編制基本上沒有產(chǎn)生有效的作用。

針對以上問題，參照國際通行做法，今后我國預(yù)算管理方面的改革思路應(yīng)該是：

(1)改單一預(yù)算為復(fù)式預(yù)算。

(2)延長預(yù)算準(zhǔn)備期，按照國際通行做法并結(jié)合中國的具體情況，以1年的提前期為宜，也就是說，本年度的預(yù)算應(yīng)該在上一預(yù)算年度剛剛開始時就著手準(zhǔn)備，上一預(yù)算年度結(jié)束之時正好是本年度預(yù)算開始生效之時。

(3)改革預(yù)算年度，使預(yù)算可以在財政年度開始前便能通過，增加支出使用部門和地方政府在資金可獲性方面的可預(yù)見性，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，為此，建議預(yù)算年度由目前的日歷年制改為跨日歷年制，即改為每年4月1日至次年的3月31日。

(4)在年度預(yù)算之外，編制5－6年期滾動預(yù)算。預(yù)算是政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個重要工具，在中國這樣政府起重要作用的發(fā)展中國家中，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的一個重要工具。由于發(fā)展計(jì)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)政策需要有跨越多個年度的政府收支予以配合，單純的年度預(yù)算辦法不能適應(yīng)這個要求，因此需要有跨年度的預(yù)算，以便與宏觀經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展計(jì)劃相銜接。跨年度政府預(yù)算也非常有利于對財政政策的效果作出較為準(zhǔn)確的評估。與年度預(yù)算相比，滾動預(yù)算能夠?qū)ξ磥砟甓蓉斦罩Ш蛡鶆?wù)概況提供更為長遠(yuǎn)的見解，對政府決策具有重要意義。

2．預(yù)算執(zhí)行

目前我國的預(yù)算執(zhí)行也存在著比較突出的問題：

預(yù)算調(diào)整過于頻繁，嚴(yán)重?fù)p害預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

政府某些部門的領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算執(zhí)行的行政干預(yù)過多。

中央年中臨時出臺的減收增支政策對預(yù)算的沖擊很大。

預(yù)算執(zhí)行情況的分析工作未受重視且嚴(yán)重滯后。

對下級年中臨時安排的專款過多，沖擊地方預(yù)算，地方挪用專款的現(xiàn)象嚴(yán)重，很難做到專款專用（據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1994年分稅制財政體制實(shí)行以來，中央專款已由386億元增加到1997年的517億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央通過過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法所分配的資金量。由于專款的分配方式基本上沒有大的改革，許多專款在分配上帶有很大的主觀隨意性。由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，專款分配到地方后常常被挪用。據(jù)監(jiān)督司統(tǒng)計(jì)，1997年中央防汛救災(zāi)補(bǔ)助專款地方違紀(jì)挪用資金達(dá)1億元）。

預(yù)算工作中的問題，在很大程度上也反映到?jīng)Q算工作中。由于預(yù)算工作不到位，本應(yīng)由預(yù)算解決的問題被大量地轉(zhuǎn)移到?jīng)Q算中去解決，以致預(yù)算與決算功能錯位，形成重決算、輕預(yù)算的不正常局面。

針對以上問題，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)各級政府和有關(guān)部門都必須尊重預(yù)算的權(quán)威性，減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性和過多的干預(yù)。

3．財政經(jīng)濟(jì)形勢的預(yù)測與財政預(yù)決算資料的分析

對宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測與分析是科學(xué)編制預(yù)算的前提條件，也是制定科學(xué)決策所必不可少的信息來源。目前財政部有相當(dāng)多處室的主要工作和精力放在處理大量的繁瑣事務(wù)上，對財政經(jīng)濟(jì)形勢和預(yù)決算資料的分析與研究則嚴(yán)重不足，以致于對政府每個時期的政策目標(biāo)和工作重點(diǎn)把握不準(zhǔn)，造成工作上的被動。1994年分稅制推行以來，國家財政收入每年以1000多億元的速度增長，但仍然未能有效地保證國家一直強(qiáng)調(diào)的教育、科學(xué)以及文化等事業(yè)的發(fā)展的資金需要，就是個相當(dāng)?shù)湫偷睦印Ｒ虼耍窈笮枰M(jìn)一步加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財政運(yùn)行情況的預(yù)測與分析，加強(qiáng)對未來趨勢的研究，同時加強(qiáng)與其他部委協(xié)作，投入更多的時間和精力研究政府在每個時期的戰(zhàn)略重點(diǎn)，根據(jù)我國的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、目前及即將出臺的稅收政策與支出政策，作出多年收入與支出的預(yù)測，編制多年滾動預(yù)算計(jì)劃，使政府決策更具前瞻性、連貫性和可預(yù)測性。

對預(yù)決算資料的分析與利用工作也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。預(yù)算和決算綜合地反映了政府活動的范圍和方向，其中包括了大量珍貴的財經(jīng)信息，但是必須加以細(xì)致的分析才能產(chǎn)生積極的作用。通過分析這些資料，決策部門既可對過去的財政經(jīng)濟(jì)情況了然于心，又可對未來的財政經(jīng)濟(jì)形勢和政策變化趨勢作出大致準(zhǔn)確的判斷，從而為編制未來年度的政府預(yù)算和制定科學(xué)的決策提供不可或缺的重要依據(jù)。過去，我們對預(yù)決算資料分析的重要性認(rèn)識不夠，以致于大量的預(yù)決算資料被閑置，殊為可惜。此外，隨著外開放的縱深發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)正在成為國際經(jīng)濟(jì)的一個不可缺少的組成部分，國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，因而應(yīng)當(dāng)大力研究并及時掌握國外財政經(jīng)濟(jì)最新發(fā)展動態(tài)，吸收借鑒國外的改革經(jīng)驗(yàn)。

4．政府資金的預(yù)算管理范圍

目前我國國家預(yù)算大體上只承擔(dān)了政府性資金的分配的一部分，大量的應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算內(nèi)管理的政府性資金游離于預(yù)算外，形成世界上獨(dú)一無二的“部門財政”，預(yù)算的職能被嚴(yán)重肢解，可以說這是我國預(yù)算管理中諸多弊端的總根源。一個直接的后果是導(dǎo)致政府預(yù)算根本不能反映政府活動的范圍和方向，預(yù)算也無法成為實(shí)施政府公共政策的有效工具。可以說眾多的“部門財政”是我國財政管理中許多重大弊端的總根源。長此以往，健全和加強(qiáng)財政職能以及實(shí)施有效的財政政策，就是一句空話。

為此，財政部近期應(yīng)該著手進(jìn)行變“部門財政”為“政府財政”的改革，盡快研究將游離于政府之外的各種財政性資金納入預(yù)算、由財政部門統(tǒng)一管理的可行性和具體操作辦法，努力維護(hù)政府預(yù)算的完整性。基于此，當(dāng)前財政部的一項(xiàng)重要工作是需要著手研究和推進(jìn)費(fèi)改稅。亂收費(fèi)是多年來社會各界反映十分強(qiáng)烈的問題，近年來，不少地方進(jìn)行了費(fèi)改稅的試點(diǎn)，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在應(yīng)該加以認(rèn)真總結(jié)，在條件具備時逐步予以推廣。這是一項(xiàng)深得民心的改革舉措，財政部應(yīng)該把它作為近期工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。以費(fèi)改稅為核心，擴(kuò)大政府預(yù)算的范圍。從政府預(yù)算的完整性原

則出發(fā)，所有以政府名義或依據(jù)國家權(quán)力取得的收入，原則上都必須納入預(yù)算進(jìn)行管理。

5．政府采購制度與支出效益評估

許多國家的實(shí)踐和我國近年來重慶、深圳等地的試點(diǎn)情況表明，推行政府采購對于節(jié)約政府支出、提高政府活動透明度和效率具有重要意義。財政部應(yīng)該抓緊進(jìn)行可行性研究，特別是要著手抓好關(guān)于政府采購的法律法規(guī)建設(shè)和其他基礎(chǔ)性工作。

財政部的中心工作就是確保合理有效地分配公共支出，使之用于最有價值和效益的用途，為此，必須著手開展支出效益的評估工作。這項(xiàng)工作的意義重大，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到政府的許多重大決策活動。通過這項(xiàng)工作提供一系列信息，例如哪些支出項(xiàng)目完全可以節(jié)省下來，哪些項(xiàng)目更為迫切但資金嚴(yán)重不足，哪些項(xiàng)目應(yīng)該是政府最應(yīng)該優(yōu)先保證的，哪些項(xiàng)目是不那么切需的，甚至哪些機(jī)構(gòu)本身就可以取消，等等，政府的財政收支決策就有可能建立在合理有效的基礎(chǔ)上。有一些支出，看似合理，但實(shí)際上可能存在著很大的節(jié)約潛力。近期與支出效益評估相關(guān)的另一項(xiàng)重要工作是：必須對現(xiàn)有的政府職能和支出項(xiàng)目進(jìn)行徹底的清理，弄清楚其中哪些是政府在越俎代庖，仔細(xì)考慮其中的哪些事務(wù)可以轉(zhuǎn)由市場來承擔(dān)。