公共政策執(zhí)行困境

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[摘要]加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問(wèn)題，應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。

[關(guān)鍵詞]公共政策執(zhí)行監(jiān)督公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體困境問(wèn)責(zé)制

[Abstract]Tosolvethepositionproblemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldstrengthenthepublicpolicyexecutionsupervision,andformatheorysystemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldmainlyanalyzethedifficultpositionsfromfollowingseveralaspects:thefirstfromthepoliticalculture,theadministrativesystemaspectwhichwatchesthedifficultpositionofthepublicpolicyexecutionsupervision;thesecondwatchesthemainbodyofthepublicpolicyexecutionsupervision;thethirdwatchesthepublicpolicyexecutionsupervisionfrom“Responsibility-asking”system.

[KeyWords]thePublicPolicyExecutionSupervisionMainBodyDifficultPosition“Responsibility-asking”System

公共政策執(zhí)行監(jiān)督，是公共政策正確貫徹執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期公共政策目標(biāo)的重要保障。許多制定十分周密、科學(xué)的方案，在執(zhí)行時(shí)偏離了既定的公共政策目標(biāo)方向，最終導(dǎo)致政策失敗，一個(gè)非常重要的原因是公共政策執(zhí)行監(jiān)督不嚴(yán)格，不到位。為此，必須加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

公共政策執(zhí)行監(jiān)督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)際環(huán)境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點(diǎn)的角度來(lái)對(duì)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響進(jìn)行分析。

公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過(guò)政治社會(huì)化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認(rèn)知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度。民主、現(xiàn)代的政治文化為有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了文化背景，而封建社會(huì)專(zhuān)制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，一般表現(xiàn)為官本位思想、臣民意識(shí)等。我國(guó)是一個(gè)具有幾千年歷史的文明古國(guó)，封建歷史相當(dāng)?shù)挠凭茫m然我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但是不可否認(rèn)的是，幾千年封建社會(huì)遺留下來(lái)的“官本位”思想、為民做主思想等傳統(tǒng)政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時(shí)還是相當(dāng)?shù)纳羁蹋斐闪爽F(xiàn)代公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體之一的人民群眾往往沒(méi)有參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，造成了參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，普遍認(rèn)為“在其位謀其政”，國(guó)家大事是那些當(dāng)權(quán)者的事，于己無(wú)關(guān)，長(zhǎng)期以往，就逐漸地失去了參與政策執(zhí)行監(jiān)督地?zé)崆椤６裰魃鐣?huì)要求社會(huì)公眾能意識(shí)到自己是國(guó)家地主人，參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督既是自己的一項(xiàng)權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)。所以這種封建社會(huì)政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會(huì)公眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。

公共政策是“政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對(duì)全社會(huì)的利益調(diào)配，而不是針對(duì)個(gè)人的利益。正是因?yàn)楣舱哂绊懙牟皇且粋€(gè)人的利益，因而公共政策執(zhí)行監(jiān)督也存在著較強(qiáng)的外部效應(yīng)。筆者認(rèn)為人民群眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個(gè)人行為。如果一個(gè)農(nóng)民通過(guò)各種途徑游說(shuō)政府，希望減輕他的農(nóng)業(yè)稅，或者提高他的福利水平，他會(huì)遵循一種什么樣的準(zhǔn)則呢？首先，我們不說(shuō)這個(gè)農(nóng)民是否具有這種游說(shuō)的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動(dòng)。奧爾森認(rèn)為，在一個(gè)群體范圍內(nèi)，集體受益是公共性的，即集體中的每一個(gè)人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個(gè)農(nóng)民去游說(shuō)政府，那么得到利益的是整個(gè)農(nóng)民階層。集體受益的這種性質(zhì)促使每一個(gè)集體成員都想坐享其成，來(lái)“搭便車(chē)”。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，人民群眾可能都很想?yún)⑴c公共政策執(zhí)行監(jiān)督，因?yàn)楣舱吲c他們自身的利益息息相關(guān)，但是理性的個(gè)人選擇了不監(jiān)督，原因很簡(jiǎn)單，是因?yàn)閭€(gè)人參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督并不是免費(fèi)的，即使公共政策執(zhí)行監(jiān)督有效，受益者也不是他一個(gè)人，成本—受益不對(duì)稱(chēng)，他人的“搭便車(chē)”心理導(dǎo)致了個(gè)人不會(huì)參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。這種情況必然阻礙社會(huì)公眾特別是目標(biāo)群體對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。

二、從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

狹義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體。廣義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，不僅包含行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，還包括履行公共政策執(zhí)行監(jiān)督職能的政黨組織，立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)，社會(huì)輿論以及人民群眾等。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策監(jiān)督體系的一個(gè)分系統(tǒng)，與公共政策制定監(jiān)督相輔相成，相互促進(jìn)。但是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體并沒(méi)有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督中，出現(xiàn)了“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了監(jiān)督的效果。追其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督權(quán)力

要監(jiān)督，就必須由監(jiān)督權(quán)力。公共政策執(zhí)行監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約。監(jiān)督的效果在很大程度上取決于監(jiān)督主體的地位、權(quán)能。但從目前我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體的實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)監(jiān)督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，受同級(jí)政府人事、財(cái)政制約。雖然1997年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。但是，由于受同級(jí)政府人事、財(cái)政等的制約，在實(shí)際監(jiān)督中沒(méi)有體現(xiàn)出應(yīng)有的獨(dú)立性。在行政系統(tǒng)外部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的各級(jí)人大實(shí)際上是法律地位高而實(shí)際地位低，突出體現(xiàn)在監(jiān)督方面的法規(guī)不健全，力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現(xiàn)人大的監(jiān)督作用。[2]

（二）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體功能不全，缺乏監(jiān)督合力

公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體以不同的方式在公共政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著監(jiān)督功能。但是監(jiān)督功能不全，導(dǎo)致它們沒(méi)有有機(jī)結(jié)合、密切配合，沒(méi)有能夠整合監(jiān)督資源和監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效，體現(xiàn)多元監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)：⑴黨的監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨，是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的核心，在監(jiān)督的多元主體中處于核心地位，對(duì)廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務(wù)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和約束的作用，對(duì)公共利益的促進(jìn)發(fā)揮重要的作用。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過(guò)各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)實(shí)行監(jiān)督，并不能對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全面的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督。⑵立法監(jiān)督。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督在理論上應(yīng)該是最有效地、最權(quán)威的。但實(shí)際上，權(quán)力機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候存在著比較大的問(wèn)題，“主要是監(jiān)督方式單一，程序不完善，通常僅限于執(zhí)法檢查、質(zhì)詢等。”[3]因?yàn)槿舜蠹炔煌谛姓C(jī)關(guān)行又不同于司法機(jī)關(guān)，它既沒(méi)有調(diào)查取證的權(quán)力，也無(wú)直接處理案件的權(quán)力，這樣就很明顯地削弱了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督效能，也無(wú)法顯示出人民代表大會(huì)作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性。⑶司法監(jiān)督。人民法院和人民檢察院，對(duì)于公共政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督受到很大程度的制約。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。公共政策執(zhí)行，關(guān)乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，則不能成為行政訴訟的監(jiān)督申訴對(duì)象，因?yàn)橹挥泄瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織認(rèn)為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權(quán)益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督。⑷其他各種社會(huì)監(jiān)督。在我國(guó)主要包括政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體、人民群眾以及新聞媒體等。根據(jù)我國(guó)《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，他們享有各種形式的監(jiān)督權(quán)力，諸如舉報(bào)、信訪、輿論批評(píng)等。并且輿論媒體的最大優(yōu)點(diǎn)是社會(huì)影響力大、效果顯著，但是無(wú)論怎樣，他們改不了“民間”的性質(zhì)和定位，沒(méi)有“官方”的權(quán)威和地位，并且供他們發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的效率。