公共危機管理

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摘要：我國公共危機管理從20世紀90年代初至今，經歷了從無到有，不斷完善的過程。本文圍繞危機意識、機構設置、預警機制、信息溝通、法制建設和管理結構六方面，回顧了我國公共危機管理的主要歷程和取得的成就，分析六個方面存在的問題，并提出相應的改革建議。

關鍵詞：公共危機管理;回顧;問題;建議

20世紀末，我國開始現代政治學研究，其中包括對政治危機的研究。我國有關公共危機管理的研究是從20世紀90年代初起步，對該領域最初的研究也始于政治尤其是國際政治方面的研究，如臺海問題、東突問題等。2000年左右，我國公共危機管理研究的重心逐漸從國際危機轉向國內危機，包括從SARS疫情到近年接連不斷的特大自然災害、食品衛生安全問題、群體性集體事件等。盡管由于中國公共危機管理理論研究起步晚，在接連不斷的突發性、復合型危機面前顯得經驗不足，一些理論上的困境與實踐中的難題一時難以解決，但恩格斯曾經說過，“一個聰明的民族,從災難中學到的東西會比平時多得多”，這也是我們研究公共危機管理的意義所在。

我國的公共危機管理主要內容大致可以分為危機意識、機構設置、預警機制、信息溝通、法制建設和管理結構六方面，我將圍繞這六個方面回顧改革開放以來我國公共危機管理的主要歷程和取得的成就，分析上述六個方面存在的問題，并提出相應的改革建議。

一、危機意識

危機意識是危機預防的起點。過去由于種種原因，我們一直不能把“危機”與社會主義國家聯到一起，甚至不敢直面現實生活中各種潛在的和顯現的社會危機，常常用“假語言”談論真實的危機問題，導致我國從政府到社會、從群體到個人，嚴重缺乏危機和危機管理意識。改革開放以來，我國基本上保持著和平穩定的發展勢頭，各級政府部門將主要精力集中于經濟建設，忽視了危機意識的培養,缺乏敏銳的危機判斷能力。2003年SARS疫情出現后，“公共危機”成為政府的重要管理對象。我國逐漸以責任政府為價值取向，并通過制度安排保證了政府某些責任的實現，且加強了對危機的重視。目前，政府和政府人員已經對潛在和已暴露的公共危機普遍具備了基本的警覺性和應變力。

但由于深受傳統行政文化的影響，我國政府責任意識及危機意識仍然不夠，導致某些管理環節責任缺位現象嚴重。這就需要繼續深入開展政府人員危機管理培訓和全民危機管理意識教育，從而增強全社會特別是政府人的危機管理意識和技能。

二、機構設置

改革開放至今，我國逐步建立起五大類公共危機管理機構，包括：預防和處置自然災害的管理機構，如抗震救災指揮部、防汛指揮部；預防和處置災難事故的管理機構，如防火總指揮部、淮河流域水資源保護領導小組；預防和處置公共衛生突發公共事件的管理機構，如政府衛生行政部門、全國突發公共事件應急指揮部；預防和處置社會危機的管理機構，如國家公安部；預防和處置經濟危機的管理機構，如中國人民銀行、國務院銀行監督管理機構。

回顧我國政府近年來應對幾次特大突發公共事件的經驗，可以發現每當突發公共危機發生并造成一定的災難后，國家最高決策機關就根據相關法律法規的規定緊急宣布成立一個臨時性的指揮部。該指揮部在中央國家機關層面一般由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導擔任總指揮；在地方國家機關層面則由省、自治區和直轄市政府的主要領導人擔任總指揮。指揮部根據國家法律法規或政策的授權，統一領導、監督和處置突發公共事件。待突發公共事件處置完畢，就撤銷解散，相關人員各自回歸原單位。可見，我國尚未建立全國性的公共危機管理的常設管理機構，全國性的公共機應急系統也尚未形成。這種臨時成立的管理機構暴露了以下不足。

1.不利于突發公共事件應急處理的經驗積累。

2.人治色彩、實用主義取向濃厚，規則意識淡薄，導致管理成本增加且矛盾繁雜。

3.容易產生法律責任的承擔主體缺位問題，無法嚴格實現行政問責制。

因此，當務之急是設立綜合協調的中央和地方各級公共危機管理機構。綜合協調的管理機構的重要功能在于突破傳統管理機構分散和分割的局限性，同時整合不同職能部門的專業優勢。并且，這些管理機構應當是常設機構，應分別設有相應的辦公室，既承擔公共危機預防和預警階段的職權與職責，也承擔公共危機處理階段的職權與職責。

三、預警機制

戴維·奧斯本指出，政府管理的目的是“花少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”。危機管理的首要環節為危機的預測，建立預警機制的根本目的就在于通過完善的預警體系使危機的損失降到最低。

在全國應急預案框架體系逐步建立的同時，我們必須看到一些問題。公共部門對應急預案的理解和認識不到位,預案質量不高；國內預警機制的建立和運作缺乏情報學基礎，缺乏系統性、可操作性和協調性；在應急預案評價過程中難免不存在隨機性、專家主觀上的偏好和認識上的模糊性等問題。

要解決這些問題，首先要提高各地政府和各部門制訂的相關應急預案質量，不僅要在原則層面加以規定的，更要在實施層面加以具體化。其次，在跨地區、跨部門的大范圍危機的預警上要制定特別專項的、具體的應急方案，堅持公共危機管理的基本原理，避免各自為政現象,把應急預案從政府報告帶入市民的現實生活中去，將效應發揮到最大化。另外，要繼續深入對社會公共事件應急預案綜合評價方面的研究，運用更科學的能歸納專家評價意見的方法，并盡可能有效地消除評價中隨機偏差和系統偏差的評價方法來提高綜合評價精度。

四、信息溝通

我國公共危機管理的信息溝通狀況以2003年SARS事件為轉折點。事件之前，為了有效控制危機信息的傳播范圍和影響力度，政府常采取“內緊外松”、“內外有別”的媒體政策。如1989年1月，國務院、發出《關于改進突發事件報道工作的通知》，規定發生重大突發事件時，要請示國務院領導批準，一般由中央新聞單位報道，必要時由新華社統一。SARS爆發前期,政府消極地壓住了信息，結果是在社會中造成了不必要的恐慌，也給我國的國際形象帶來了巨大的負面影響。經過不斷調整，特別是2008年“5·12”汶川大地震期間，政府以新聞發言人制度為主的一整套及時信息公開措施逐步成熟并發揮了積極作用，真正做到了取信于民，成功地消除恐慌和凝聚人心，維護了社會秩序的穩定，同時也挽回了我國政府的國際聲譽，樹立了負責任的政府形象。

面對諸多現實危機，政府積極做了許多危機管理工作，取得了一定的成績，在很大程度上保護了人民的利益，促進了社會的發展。但是，我國政府在危機信息溝通上仍然存在著一些不足之處，例如：政府內部信息流動不暢；對外信息公開程度低、傳播渠道狹窄；信息傳播制度不完善等。

要強化公共危機管理中的信息溝通，除了應當加強信息溝通,提高政府公信力，建立有效的信息傳播系統，做好危機發生時的溝通外，還要正確處理政府媒體關系，完善媒體策略。特別應當從制度上保障政府的信息溝通略，建立和完善新聞制度。政府可以定期以口頭或書面公告的形式，向新聞界和公眾提供官方正式認可的權威信息，從而在公眾面前以一個統一、協調、負責的形象出現,避免信息傳播失真、失控,有效理順政府的公共關系。

五、法制建設

改革開放來，我國相繼頒布了《特別重大事故調查程序暫行規定》、《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國突發事件應對法》等公共危機相關法律制度，公共危機管理法律體系建設迅速且成果顯著。

盡管我國有獨立的危機管理法律法規，但由于缺乏統一的危機應對規范，職能職責不清，建設不標準，預案不完備，對危機的響應緩慢、管理脫節等問題一直存在，亟待解決。

建立完善的公共危機管理制度，應當在憲法中更明確地規定緊急狀態制度，確立應急機制的憲法基礎，為危機法制建設提供憲法保障；其次，應迅速補充相關空白領域的應急法律，賦予相關危機事件管理部門以必要的緊急處置權力，保證應急處理效果;再次,要對現行的危機管理法律規范進行清理。對相互矛盾的法律進行修改，對概念模糊的進行法律解釋，廢止不適時的法律規定，減少部門法之間的沖突，破除部門法的局限性，建立統一的法律規范體系。當然，在司法過程中還應完善應急程序，明確規定應急措施的適用范圍、程序、原則，以及建立約束機制、救濟機制等。

六、管理結構

改革開放至今，基于全能政府的理念，我國公共危機管理體系于政府行政管理系統之中不斷構建和完善。這種一元性的危機管理結構強調的是政府及其相關部門對抗擊公共危機進行全面的安排，各類社會組織、經濟組織、公眾以及輿論成為政府動員和安排的對象，從而使得抗擊公共危機實際上完全變成了政府的內部事務。

然而實踐證明不存在全能的政府，國外公共危機管理經驗和公共危機管理的發展趨勢表明，政府在公共危機管理中作用的同時,必須最大可能地調動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，形成以政府為核心，專家、公眾、媒體、社團以及國際社會緊密聯系的多元反應結構。政府和非政府組織、企業、家庭、公民個人共同參與公共危機管理，通過協商對話、相互合作等方式建立伙伴關系來共同治理公共危機，構建社會整體的公共危機應對網絡，有效地預防、處理和消弭公共危機，最大限度地維護和增進公共利益，實現公共危機協同治理。社會生活中表現為“信任、互惠規范和網絡”等特征的社會資本的狀況決定了公民社會的精神面貌，從而也最終決定了協同治理能否順利實現。而觀照轉型期中國現實可以發現，當前中國社會資本總體上呈現出“多元并存、分布不均、發育不良”的狀況，這一狀況顯然不利于公共危機協同治理在中國的實現。因此，就當前中國來說,實現公共危機協同治理，大力培育和發展社會資本，特別是培育和發展公共危機治理方面的社會資本，需要提高政府行為透明度，營造信任氛圍；強化培育公民的現代公民意識和公共精神；精心培育和發展非政府公共組織；關注弱勢群體,營造更多的社會共同利益；健全公共危機治理相關法律及制度。

總而言之，我國改革開放的過程是實現中國特色社會主義現代化的過程，是一個包括經濟生活、政治生活和文化生活在內的整體性社會變遷過程。同時，根據世界發展進程的規律，當一個國家或地區的人均GDP處于1000—3000美元的發展階段，往往是經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期，也是危機頻發的時期。處于這樣一個特殊發展階段，我國公共危機管理任重而道遠。

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