公共危機管理
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危機管理又稱突發事件管理、緊急狀態管理(EmergencyMana-gement),特指公共危機的潛伏、爆發、控制、化解、修復、常態化等全過程中的應對機制和制度安排。在現代法治國家,為防止突發事件對國家和社會秩序的巨大沖擊,需要實施應急法律規范并運用行政緊急權力,來調整緊急情況下國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系,以有效控制和消除危機,恢復正常的社會生活秩序和法律秩序,維護社會公共利益與公民合法權益。
在危機時期,政府必須采取各種有效的緊急措施來對抗危機,而法治行政的原則又要求政府在憲法規定的范圍內行使危機管理的各項權力,即政府危機管理的法治化。離開法治化的基本要求,政府的危機管理可能會違背憲法和法律的要求,可能導致濫用職權、超越職權,損害公民的憲法權利。所以在現代法治社會中,加強對政府危機管理的理論研究和制度建設,首先應該從法治原則的要求出發,將政府危機管理嚴格地限制在法治行政的范圍之內來加以討論。
一、公共危機管理法制化建設的必要性
重大自然災害、疫病、恐怖主義或者重大社會沖突與騷亂等事件的發生將導致社會進入危機狀態,公共管理機構必須行使非常權力并采取特別的應急措施以領導和組織社會與民眾共渡危機,盡快結束危機狀態。在危機狀態下,政府的權力與措施將會突破常態法制的框架,超越平時法治的要求,甚至可以暫停某些法律乃至某些憲法條款的執行或效力。但是非常時期和特別狀態下不能成為背離法治的理由,非常時期需要非常法制。危機狀態法制或稱非常法制的出發點,就是迎接各種社會危機對法治提出的挑戰。在憲法中規定危機狀態是為了通過憲法對危機狀態制度的確立,明確政府在危機狀態下所享有的行政緊急權力,防止政府在危機狀態時期隨意行使行政緊急權力,以免對憲法所確立的公民權利造成侵犯。實施危機狀態制度是為了能更好更快地恢復社會的正常狀態以恢復正常的憲法秩序。
關于危機狀態法,在現代法治原則的支配下,各個國家十分注意制定法律來調整危機狀態下的各種社會關系,以防止危機狀態的發生而導致整個國家和社會秩序的全面失控。因此,各個國家都制定了在危機狀態時期如何處理國家權力與國家權力、國家權力與公民權利之間以及公民權利與公民權利之間關系的法律、法規。這些法律、法規就構成了危機狀態法,是一個國家緊急狀態時期實行法治的法律基礎。
二、公共危機管理法制化建設的基本原則
將危機管理納入法制化的軌道,是世界各國建立公共危機管理機制普遍遵循的一項基本原則,也是現代行政法的一項重要法律原則。政府危機管理遵循的法律原則有:
1.合憲性和合法性原則。合憲性主要是指政府采取危機管理措施必須有憲法上的授權;合法性主要是指政府啟動危機管理機制必須要有法律上的明確規定。合憲性和合法性原則是依法行政的前提,也是政府危機管理是否符合法治原則的重要標準。關于合憲性原則,《馬爾代夫共和國憲法》第37條規定:在國家面臨緊急情況時,共和國總統有命令臨機應變之權,但這種應變命令不得違反憲法[1](P88)。關于合法性原則,如美國《全國緊急狀態法》規定:當出現聯邦法規規定的可宣布緊急狀態的情況時,總統有權宣布全國進入緊急狀態[2](P158)。上述規定都是從合憲性和合法性兩個不同角度強調了政府危機管理的“合法”原則。
2.合理性原則。所謂合理性原則,就是指政府在啟動危機管理機制的時候,必須針對所發生的公共危機狀態的具體情況,采取相應的措施。為了避免政府不必要地實施危機管理,許多國家對政府危機管理的期限作了嚴格規定。如法國1955年《緊急狀態法》規定:非經法律批準,實施緊急狀態不得超過12天[2](P158)。此外,還規定對于那些可以通過正常法律程序來處理的事務,也不應當通過實施應急管理的手段來進行。如1987年《菲律賓共和國憲法》就規定:戒嚴期間,不得停止實施憲法,不得取代民事法院和立法議會的職能,不得在民事法院能夠正常行使職能的情況下授權軍事法庭和軍事機構行使對平民的司法管轄權[1](P89)。合理性原則主要是為了防止政府濫用危機管理權力而破壞憲法和法律秩序的基本要求。
3.保障公民權利原則。在政府啟動危機管理機制期間,政府依據憲法和法律采取各種危機管理措施來有效地應對公共危機緊急狀態,特別是可以通過適當限制公民權利的方式來維護社會秩序。但是政府在啟動危機管理機制后,仍然具有保護公民權利的職責。這種法律上的義務主要表現在,不應該對那些公民依據憲法和法律所享有的基本人權加以不必要的限制。此外,對于因采取危機措施的需要,給公民的財產和權利造成損失的,也應當在事后給予必要的補償。如1984年《馬來西亞共和國憲法》規定:在緊急狀態生效期間,不得依據憲法的規定將議會權力擴大到涉及伊斯蘭教法律和馬來人習俗的任何事項,不得使與憲法關于宗教、公民資格及語言的規定相抵觸的任何規定生效[1](P94)。
4.責任原則。要保障政府實行危機管理權力符合憲法和法律的要求,就必須建立起與行使危機管理權力相對應的責任制度,這是各國政府危機管理法律制度所確立的重要法律原則之一。如1978年《西班牙憲法》第55條就規定,凡在法律規定的范圍內宣布特別狀況和戒嚴時,非法使用或者是濫用有關組織法所賦予的權力將像踐踏法律所保障的自由和權利一樣應當受到法律的制裁[1](P348)。這一規定可以說是非常清晰地表明了政府危機管理的責任制度。
5.時效原則。政府危機管理一般會以限制公民權利為前提,從保障公民權利的角度出發,政府采取危機管理的措施必須嚴格控制在一定的期限內,否則必須通過法律規定的形式來延長。這一制度可以有效地防止政府利用實施應急管理的便利,濫用或者超越職權,給公民的權利保護造成一定的危害。各國實施政府危機管理的期限并不是統一的,有的規定不超過12天,有的規定不超過3個月?？梢匝娱L的次數有的是一次,有的允許兩次以上。但少見無限期延長的。如《馬耳他憲法》規定:宣布緊急狀態的公告令如未被總統提前撤銷,應自宣布之日起屆滿14日停止生效,延長生效期不得超過3個月[1](P362)。
三、公共危機管理法制化建設的基本內容
在現代法治社會中,政府一切行為的準則是守法、依法。政府在危機狀態下享有更大的權力,這種權力可能對國民的基本人權、社會的法治造成一定的威脅。為了將政府行為在危機狀態下納入法治的范圍,使政府的緊急權力接受法律的約束和規范,從20世紀以來,許多國家開始制定專門的危機狀態法,在各種有關的行政管理法中規定危機狀態下行政權行使的特別條款?，F代法律對危機狀態下的行政權主要是從以下五個方面來加以規范的:
1.通過危機狀態法和其他有關法律來明確政府緊急權力的范圍和邊界。法律對政府在危機狀態下必須具有的權力,事前應明確規定。如制定和具有限制人身自由的強制措施和處罰的條例、決定、命令的權力;作出對疫區實施封鎖、對被污染水源實施封閉決定的權力;命令停止集市、集會、停工、停業、停課,征用房屋和交通工具;以及強制疏散、強制隔離、強制檢疫和強制治療的權力等。另一方面,法律也要嚴格確定政府應用緊急權力的邊界。如政府不得限制緊急狀態法和其他有關法律沒有授權其限制的公民的基本權利和自由,現代法治不允許法律授予政府無邊界、無限制的緊急權力。
2.通過危機狀態法和其他有關法律明確規定政府的職責。確定其處理危機事件的職責范圍,是防止其應對緊急狀態失職、不作為。如法律規定政府在突發危機事件出現后,應迅速制定應急預案,組織突發事件信息的收集、分析、報告和;采取救助遇難、遇險、致病、致傷、致殘人員以及防止危害擴大等各種措施;組織應急設施、設備、救治藥品、醫療器械及其他物資和技術的儲備和調度;等等。對于政府部門及其工作人員疏忽履行法定職責的不作為,法律應對之規定嚴格的責任追究機制。
3.通過危機狀態法和其他有關法律確定政府行使緊急權力的條件。在危機狀態下,政府雖然享有比平時更多且更具強制性的權力,但法律授予政府這些權力是附有條件的。如我國傳染病防治法在授予公安部門可協助防疫部門采取強制隔離措施的權力時,也規定了具體條件:(1)隔離對象應是甲類傳染病病人和病源攜帶者或乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人;(2)隔離對象拒絕隔離治療或隔離期未滿擅自脫離隔離治療[3](P73)。如果政府和政府部門違反法定條件行使權力,即構成濫用權力,將因此被追究法律責任。
4.通過危機狀態法和其他有關法律確定政府行使緊急權力的程序。法律應明確規定行使緊急權力的嚴格程序。如意大利憲法規定,警察機關采取限制人身自由的臨時預防措施,須于48小時內通知司法機關并申請其批準,如在48小時內未獲司法機關批準,則視為該措施已被取消,警察機關應解除對相應人的人身自由限制[1](P343)。
5.通過各種相應法律規定政府行使緊急權力的目的。在法律授予政府權力時明確規定授權的目的,以便制約政府機關及其工作人員在法定目的的范圍內行使所授權力,防止其濫用緊急權力,在授予政府緊急權力時尤其如此。例如日本的《警察法》在授予警察處理緊急事態以及各種相應權力時,為保障這些權力和警察的其他權力的正當行使和不被濫用,在該法第一條明確規定,本法的目的是保護個人的權利和自由,維護公共安全與秩序,保障以民主觀念為基礎的警察管理工作和有效地完成其任務[2](P183)。
為了保障公民的權利不因危機狀態的發生而被政府隨意剝奪,許多國家憲法和國際人權文件都規定,即使是在危機狀態時期,一些最基本的人權,如生命權、語言權、宗教信仰權等也不得被限制,更不得被剝奪。這些規定都是為了防止政府隨意濫用行政緊急權,而使公民失去不應當失去的權利。在危機狀態下,政府不僅享有法律權利也要承擔相應的法律義務。
還有一些權利,如公民的知情權,因為它不僅實現著危機管理的公開性,使民眾能夠有效地參與公共危機治理,而且有利于公民“趨利避害”,減少危機產生的社會危害。政府必須通過履行公開義務和危機信息通報責任來予以切實回應。
四、啟用危機管理法律機制的條件
政府啟動危機管理機制,行使危機管理權力,即便是依據合法,正確行使應急權力,這種非正常行使管理權力的方式也會對公民的權利造成一定的威脅。在各國憲法和法律中,都對政府啟動管理機制提出了程序化和制度化的要求,以保證政府行使管理權力的合法性,更好地約束政府行使應急管理權力的行為。這些程序化和制度化的要求主要包括以下幾點:一是危機事實的存在。所謂危機事實,即是社會正常秩序或者說社會關系內部和社會關系之間出現了混亂,國家的正常管理機制失靈,人民的生命和財產安全處于危險狀態之中。危機事實的存在是政府啟動應急管理機制的客觀要件,沒有危機事實的存在,政府是不能啟動法律所規定的危機管理機制的。二是危險要迫在眉睫。沒有危險性的社會秩序,不能稱之為危機狀態。危機狀態必須具有高度的危險性,對于危機狀態,由于其迫在眉睫,不能通過正常的管理手段來加以控制,所以,必須要啟動危機管理機制。所謂迫在眉睫,主要是指危險已經發生,威脅到人民的生命財產安全或者是危險不可避免地將要發生,必須立即采取危機措施來加以防范和制止。三是有必要采取危機措施。在社會出現了公共危機狀態之后,如果是政府可以采取一般性的管理措施就可以有效加以解決的,就沒有必要啟動危機管理機制,行使危機管理權力。政府啟動危機管理機制是迫不得已而為之。四是對需要采取政府危機管理措施的緊急狀態應當通過合法程序加以確認,并且通過合法的程序加以宣布。此外,對于危機管理機制生效的期限、宣布解除應急管理措施等,都必須有明確的法律規定。
五、立法機關在公共危機法制化建設中的作用
現代憲政國家,在危機狀態下政府能否依法辦事,是對一個政府的能力和法治水平的考驗,是法治和憲政的一個重要標志。
危機狀態法作為憲法秩序下的一套非常制度,是一項非常嚴肅的立法,需要解決一系列重大而復雜的問題。它包括:第一,宣布進入危機狀態的條件、程序和決定,危機狀態的及時解除。我國憲法明確規定,戰爭狀態和戒嚴(全國和個別省)由全國人大常委會宣布;自然災害和公共衛生而引起的危機狀態,由政府來宣布。第二,給政府或社會組織的授權。它主要包括:特別指揮機構的建立,對立法和行政機關特別授權的范圍和界限。危機狀態時期的特別權力涉及到:危機立法權和特別立法程序;危機的財政權,主要是增加財政撥款和預算的變更,以及所需的特別程序;危機狀態下的行政措施和特別行政程序;對公民人身自由的特別強制措施和對公民財產的限制與征用;警察的特別使用和軍隊的投入使用的條件和指揮;對危機狀態下某些現行犯罪的處理和特別司法程序;授權程序和限制;等等。必須對授權的程序和范圍有較明確的規定。第三,對公民的基本權利應予以保護。在危機狀態下要對公民的基本權利進行一些限制,但應該明確限制的條件和程序,特別要規定哪些是不可限制和剝奪的權利。危機狀態立法的核心主要是要解決給政府特別授權和對公民權利予以適當保護和救濟的界限問題。給政府授權要充分、有效,但又要給出必要的界限和程序限制。
立法機關在危機狀態下不是無所作為,放任政府,而是負有更重大的職責。為此,立法機關也要獲得一些特別的權力和程序,包括宣布危機狀態、召開立法臨時或緊急會議、按特別程序行使緊急立法權。立法的形式也可以多樣化(可以就特定問題或特別時間的問題制定特別問題的法或特別時間效力的法),如決定對政府的授權、決定緊急財政問題、決定設立臨時應急指揮機構;監督緊急權力的行使、宣布或監督危機狀態的及時結束;等等。
立法機關不僅在危機時刻需要研究新形勢、新問題,需要啟動緊急程序,還要從法制的角度尋找防范和化解危機的手段,把危機管理納入法制化軌道,規范和約束公共權力,同時要保護公民的基本權利不受侵害,實現公共利益的最大化。當危機過后在社會常態下,立法機關應該積極主動地研究有關公共危機的法律問題,針對不同類型的危機,制定防范和處理的法律法規,保證危機狀態下有法可依。一些社會性的公共危機,如突發性群體事件發生的原因恰恰是由于法律的不健全、執法的不公或者司法的腐敗造成的。對于這一類問題,公共危機管理機關在依法處理之后,還要認真研究有關立法、司法與行政問題,完善有關法律法規,做到嚴格執法、公正執法。
摘要：公共危機的本質是社會結構系統的失衡,現代社會危機發生的頻率越來越高,種類越來越多,應對和處置的難度也越來越大。深入地探索和認識危機形成、發生和發展的客觀規律,并據此構建完備的危機管理法律體系,以有效的制度保障和有力的秩序控制來應對、調控和處置危機,是必然選擇。
關鍵詞：公共危機管理法制化建設必要性基本原則基本內容
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