公共政策影響評估研究

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編者按：本論文主要從公共政策評估概念的界定；公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)；中國特色的評估標(biāo)準(zhǔn)等進行講述，包括了政策的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、政策的投入標(biāo)準(zhǔn)、政策的公平、公正標(biāo)準(zhǔn)、政策的效率標(biāo)準(zhǔn)、公民參與、回應(yīng)政策的程度、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標(biāo)準(zhǔn)等，具體資料請見：

【摘要】公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標(biāo)準(zhǔn)進行，即公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標(biāo)準(zhǔn)判斷公共政策成效，依據(jù)成效來判斷公共政策的成敗。當(dāng)今中國生產(chǎn)力評估標(biāo)準(zhǔn)是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】公共政策政策評估標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)力

公共政策是以政府為主的公共機構(gòu)為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標(biāo)準(zhǔn)，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學(xué)者接受和普遍認(rèn)同的定義。

陳振明認(rèn)為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認(rèn)為，政策評價是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預(yù)政策的效用”。

以上學(xué)者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)

鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將評估標(biāo)準(zhǔn)分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性。我國臺灣學(xué)者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認(rèn)為評價標(biāo)準(zhǔn)由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當(dāng)性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標(biāo)。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學(xué)導(dǎo)論》中提出政策評估的首要標(biāo)準(zhǔn)和次要標(biāo)準(zhǔn)的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結(jié)果的價值進行評估，評估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括下列標(biāo)準(zhǔn)。

1.政策的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

評價一項公共政策是否成功的重要標(biāo)志就是看政策執(zhí)行后能否在預(yù)定的時間內(nèi)完成其所確定的目標(biāo)。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)同在一定時間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達到的目標(biāo)相比較來進行評價。如果公共政策在預(yù)期時間內(nèi)取得的成就同制定政策所定的標(biāo)準(zhǔn)一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預(yù)期的目標(biāo)。反之，沒有達到所希望達到的目標(biāo)，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標(biāo)準(zhǔn)

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標(biāo)準(zhǔn)要衡量一項政策所投入的各種資源的質(zhì)量和數(shù)量，其實質(zhì)就是從資源投入的角度來衡量決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標(biāo)準(zhǔn)

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數(shù)的利益。

4.政策的效率標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)濟學(xué)上講究經(jīng)濟效率即投入和產(chǎn)出的關(guān)系，經(jīng)濟效率要求產(chǎn)出必須大于投入。政策的效率標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關(guān)系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。

5.公民參與、回應(yīng)政策的程度

由于公共政策主要實現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應(yīng)必不可少，而公民的參與和回應(yīng)程度高低是衡量政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。一項公共政策不論關(guān)系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認(rèn)為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應(yīng)。反之，政策的回應(yīng)程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三、中國特色的評估標(biāo)準(zhǔn)

國內(nèi)政策學(xué)者陳振明歸納出的政策評估的五個標(biāo)準(zhǔn)：生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。根據(jù)臺灣學(xué)者吳堯峰先生對生產(chǎn)力評估標(biāo)準(zhǔn)的綜合與整理，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵體現(xiàn)了效率標(biāo)準(zhǔn)和績效標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當(dāng)性和回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質(zhì)功能上看，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)今中國公共政策評估最根本和首要的標(biāo)準(zhǔn)，其原因主要有以下幾個。

首先，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標(biāo)準(zhǔn)，也是評估每一項政策的根本標(biāo)準(zhǔn)。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結(jié)底取決于它有無或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進生產(chǎn)力的發(fā)展。

其次，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質(zhì)與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。

再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務(wù)主要手段的公共政策，它的首選價值就是提升政府機關(guān)的生產(chǎn)力，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，回應(yīng)公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)在公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)中的首要地位。

最后，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標(biāo)準(zhǔn)，如績效標(biāo)準(zhǔn)，如何最有效達到預(yù)期政策目標(biāo)；效率標(biāo)準(zhǔn)，是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出；回應(yīng)度標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)與公正標(biāo)準(zhǔn)也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標(biāo)準(zhǔn)，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，也就越符合生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。