公共管理理論創新路徑探討
前言：本站為你精心整理了公共管理理論創新路徑探討范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
內容提要:會共管理理論已有的發展，呈現出將人文主義與技術主義相分離的研究方法失偏、將效率與會平相分離的治理理念失偏和將政府與社會相分離的治理結構失偏。公共管理理論創新需要從這些失偏中走出來，開辟新路徑。
近年來，公共管理理論創新備受國內外行政學者的關注。但就如何推展的問題，仍然是見仁見智的。筆者認為從傳統的行政理論到新公共管理理論的發展，均不同程度地呈現出人文主義與技術主義相分離的研究方法失偏、效率與公平相分離的治理理念失偏和政府與社會相分離的治理結構失偏。公共管理理論創新需要從這些失偏中走出來，開辟新路徑。
一、方法路徑:將人文主義與技術主義融合起來
社會科學研究中存在偏重價值理念分析和偏重事實實證分析的擺動由來已久，大體都經歷過重價值理念分析的傳統制度主義方法時期、重實證計量分析的行為主義方法時期和以動態制度分析為主導的新制度主義方法時期。這種擺動往往成為人們質疑社會科學的科學性的把柄，同時也大大降低了社會科學指導人類社會實踐的可信度和有效性。而且，這種擺動的趨勢仍未有多少收窄的跡象。正如英國科學家兼人文作家C.P斯諾在其著名的《兩種文化》一文中所訴，人類將日益面臨人文文化和技術文化割裂的威脅。川回顧公共管理的理論與實踐發展、從19世紀末的傳統行政理論發展到現在的新公共管理理論，經歷了三大階段，雖然不能簡單地把它們納人傳統主義一行為主義一后行為主義的發展軌道，但行政理論發展中將人文主義與技術主義割裂開來的特征是十分明顯的。
1.傳統行政理論階段(1900-1960年)。在這一階段，政府機制與企業機制在管理效能上的反差直接推動了傳統行政理論的研究路徑是吸收企業管理的成功經驗，以制度研究為重點，推動“行政制度化”，突出預算、人事、管理和組織等內容，雖然其中也有行為主義的興起，但“見物不見人”是其主流的研究風格。在研究的價值取向上，“最初的價值觀是效率”，“效率至上的價值觀在公共管理學領域內直到1960年代都占據上風?！眰鹘y行政理論籠罩在技術主義的偏好之中。
2.公共行政理論階段(1960-1970年代末)。在傳統行政理念和方法主導下，政府管理忽視了民權、公平、參與等憲政權益問題的解決，迷失了公共行政的服務方向，引發了社會對政府的信任危機和民權運動的興起，也促使了“傳統行政”向“公共行政”的轉變。公共行政理論的研究路徑是社會運動的直接介人，各種社會運動不斷為公共行政的理論發展提出新問題、新方法，尤其是新的價值觀。公共行政研究的重心正是傳統行政所忽視的憲政權益問題，“它的思維方式從本質上講不強調技術，而偏重于人本主義。
3.新公共管理理論階段(1970年代末一)。為民權運動所推動的公共行政，雖然鼓勵政府更多地關注社會公平間題，但隨之而來的公共財政膨脹和過度的行政分權，極大地制約了政府的行政能力，也將行政效率吞噬無幾，公眾對公共行政的樂觀想法再度消失。這一時期，西方經濟學出現了以布坎南等人為代表的公共選擇理論和以科斯等人為代表的新制度經濟學的革新，其中的許多新概念、新思維和新模型被廣泛地運用到公共行政分析中，產生了新公共管理理論。其價值取向是公共部門“減員增效”，“粉碎福利國家”。因此，“新公共管理表現了向市場和私營部門管理方式的回歸，這反映了傳統的憲政主義和管理主義之間的搖擺再一次擺向管理主義”。
在傳統行政理論時期，各國政府在眾多的社會間題面前束手無策，引發了大規模的經濟危機和兩次世界大戰，給人文精神以致命的找害。在公共行政理論的主導下，不少國家選擇了福利國家政策，結果引致了政府膨脹、財政危機和社會惰性，將行政效率吞噬殆盡。剛剛興起的新公共管理運動將公共管理活動視作經濟活動來運轉，有人批評它會導致忽視公共責任，不強調道德水準。因此，公共管理學要想獨立于學科之林，要想在實踐中成功地引導政府避免管理失敗，就必須從行政理念和行政方法上跳出其在人文主義和技術主義中搖擺的周期性，有機地將公共管理的人文方面和技術方面融合起來進行創新。
二、理念路徑:從效率與公平之爭走向以責任理念為中樞
公共管理具有對象的普遍性、內容的龐雜性和資源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同價值理念，但在公共管理的理論和實踐中卻時常難以完整把握。因為公平、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念呢?經典的《政治學》告訴我們“城邦的原則是正義”，“它所求的是最高最廣的善業”，公共管理的最高理念應該是公共責任。公共責任相對于公平和效率而言更具有前提性和基礎性，不講求公共責任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共責任才能將公平、民主、效益、效率有機地融合起來。以公共責任為前提的公平和民主就是不損傷效率和發展的公平和民主。換言之，以公共責任為前提的效率和發展也是不損傷公平和民主的效率和發展。在全球化趨勢下，公共責任表現為全球責任。
以公共責任為行政之最高理念的追求被封建國家政治精神的墮落，特別是近代市民社會興起以來的利己主義(也包括狹隘民族主義、集團及政黨利己主義)所吞噬。但在全球化時代，市民社會的利己主義理念要么自由泛濫而致各利益主體同歸于盡，要么歸附于公共責任的旗幟下尋求更安全的保護。因為，各利益主體越來越被一種人們所熟知的“拴在一根線上的螞炸”的現象膠著在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等價值觀已不是民族國家內意義上的，任何國家實現“公平”、“效率”的進程都是與它國的相同進程捆綁著的，不能以損害它國的“公平”、“效率，，來實現本國的“公平”、“效率;公共管理所面對的問題具有更多的相似性、關聯性和國際性，諸如環保、維和、禁毒、打擊恐怖主義、化解金融危機等，每一項職能的履行都更加依賴于各國政府的合作。如果不樹立全球責任意識，不履行國際義務，而追求狹隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能實現其職能。全球責任意識是一個可以兼容“公平”和“效率”價值取向的理念，它既強調了人類平等和共同發展的目標，更強調了為此而盡可能地承擔義務和付出智慧。它體現了人文精神和技術精神融合的最高境界。
客觀地說，傳統行政理論一公共行政一新公共管理的發展只是被動地映應社會矛盾而作出的頭痛醫頭腳痛醫腳式的創新。當社會運轉效率低下時，效率就成為公共管理理論主導的價值取向，并依此改變公共管理的理論構架;當社會不公的矛盾激化時，公平便成為公共管理理論主導的價值取向，并依此重構公共管理的理論框架。倘若照此發展，公共管理理論就沒有基本的價值理念和穩定的理論框架。這種創新模式不能保證公共管理理論超前于公共管理實踐，并為之提供替示和指導。和平與發展、公平與效率、穩定與革新是公共管理面對的永恒主題，這些主題的解決無不要求有人本的責任理念和科學的機制保障相結合。西方經濟學也有過類似的割裂式發展的經歷，從古典政治經濟學到工具的經濟學，都曾在世界性經濟危機面前束手無策過。對經濟學以這種模式發展的批評不絕于耳。經濟學家彼得·德魯克呼吁下一種經濟學應試圖兼有“人性”和“科學”兩方面，經濟學既是一種“人性”，一種“道德哲學”，又是一種嚴謹的“科學”，是以人性和責任為基礎的經濟學。目前，以“人性”分析為中心結合制度分析、數學模型分析的“新政治經濟學”已經興起。這一趨勢值得公共管理學借鑒。
三、結構路徑:從政府與社會之爭走向政府、社會和市場混合
公共管理應以政府為中心還是以社會為中心來建構管理框架，一直是政治學、行政學爭論的熱點。諸如，持“大政府，小社會”的硬政府模式者，及“大社會，小政府”的硬社會模式者，均大有人在。筆者認為，如果以責任作為公共管理的價值中樞，應該倡導“負責的”政府才是最好的政府的觀念。它是一種由政府、社會和市場餛合的公共管理模式。在這種模式下，政府和社會力量在公共管理中的角色具有靈活性，在政府熟知的領域，政府應更多地承擔責任，在社會及市場可以自治、自律的領域，就必須讓社會硬起來。公共管理的主體及其管理模式是由公共管理的職能決定的。確定公共管理的職能主要有兩條原則，即“兩個確保”和“兩個防止”。所謂“兩個確?！本褪羌纫_保公共機構履行其公共性質所必須對社會承擔的責任，又要確保社會自由、自治的憲政權益;所謂“兩個防止”就是既要防止政府失敗，又要防止市場失敗。因此，我們既不能固守公共產品和公共服務都必須由政府來提供的傳統，也不能偏激地將公共管理事務市場化、自治化了之，而是可以將政府、社會和市場的力量綜合起來利用。根據著名行政學者梅戈特博士的區分，公共管理包括公共政策、公共行政和公共事務(服務)三大方面，政府、社會和市場可以在這三個方面扮演不同的角色。中西方政府管理改革的試驗均表明:社會及其中介機構和市場力量介人公共行政、提供公共服務有利于提升公共管理的效率和理念，減輕政府負擔。但作為公共政策的供應者和主要的行政執行者，為了防止在信息不對稱條件下市場化和社會化的公共服務可能降低道德水準，政府必須親自提供一些利益關聯性廣泛的公共服務，同時，它在公共政策供應中的主導地位是不可替代的。
探討政府、社會和市場在公共管理中的合作問題已成為公共管理理論研究的重點領域。但在發展中國家，由于非政府公共部門、社會民間組織及私營部門普遍幼弱尚在成長之中，與龐大的公共部門相比缺乏競爭力，還不足以承接政府大規模地卸載公共事務。例如，有關研究表明，我國的非政府組織(NGO)不僅人均擁有量少，每萬人擁有NGO數約1.45個(美國、日本、法國每萬人擁有NGO數分別高達26.20,97.17和110.45個)，而且存在經費不足、活動能力不強及結構不合理等問題，嚴重地制約著他們介人公共事務的廣度、深度和能力。因而，發展中國家的公共管理理論在一定時期內應傾注政治社會化問題，加快孵化非政府領域的自治、自理能力。超級秘書網：
