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      公共管理中的目標不集中的探索

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      公共管理中的目標不集中的探索

      摘要:作為管理學獨立為一門學科以來的開山之作,《管理的實踐》一書將管理剖析為三項任務并作了整體的分析和細致的研究,本文旨在闡述個人對此書的讀后感受。全文主要分為兩個部分,第一部分主要對《管理的實踐》一書的主要內容做出概括和簡要評價;第二部分則主要結合讀后感受提出對現在公共管理中與目標和責任相關的一些問題的看法。

      關鍵詞:公共管理目標公共部門目標新公共服務理論

      一、內容概括與評價

      《管理的實踐》全書將管理看作三項任務:管理企業、管理管理者、管理員工和工作。但是全書的特點又正在于并非單純的分析每種管理任務,而是將管理作為一項整體進行思考的。我們了解到,這三項任務貫穿管理工作的始終,任何一項管理行為都會同時影響到這三項任務。所以,全書將管理分為三項任務只是全書的主軸。在主軸的引導下,全書主要分為了幾個部分對管理進行了詳細分析并得到了一系列的管理成果。對于企業和管理者的管理,我們收獲了企業的終極目標是創造顧客和市場,我們明白了目標管理對企業和管理者自身的重要作用;在企業結構一部分我們知道了組織發展的不同時期需要怎樣的組織結構;在員工管理部分,我們認識到了如何考評企業以及怎樣設計合適的績效標準等等。全書在不經意間已經向我們展示了管理學中的種種成果。

      在此基礎上,讓我們進一步其思考其管理理論的基礎是什么?全書的三條主線下面各種管理思想互相交織,密不可分。其管理都是建立在一種清晰的企業目標下的,即使在作者看來企業的目標有很多,包括:市場地位、創新、生產力、實物和財力資源、獲利能力、管理者績效、員工績效和工作態度、社會責任。[1]以上八點均可以說是企業的目標,但是其基礎始終是建立在終極目標:創造顧客的細化之上的。可見,管理是一項有清晰目標的行為。在明確了最關鍵的管理靈魂的條件下,下面我就將結合書中的觀點對現在公共管理中涌現的問題做出一些個人的分析。

      二、結合實情的分析

      (一)《管理實踐》的分析框架

      首先,有人會說《管理的實踐》從頭到尾強調的都是企業,而企業和公共部門是存在顯著區別的。誠然,我們必須承認企業管理和公共管理的區別,但是我們也應該看到其存在的統一性:一、作為傳統公共行政的發展,現代公共管理理論主要涵蓋了關乎公平的行政學和政策學部分,同時它也涵蓋了關乎效率的治理工具方面的部分。而后者正是逐漸引進市場化管理手段的結果;二、德魯克所指的管理并非通指企業管理,他說過“管理不僅是企業管理,而且是所有現代社會機構的管理器官,盡管管理一開始就將注意力放在了企業”。[2]結合這兩點,我們可以肯定:用《管理的實踐》一書中的觀點去分析現在社會下公共管理存在的問題是有理論依據和實際意義的。

      (二)公共管理和公共部門的目標不統一

      新公共服務理論公民、市場、政府三者做出了準確的定位。在公共選擇理論和新公共管理理論基礎上變遷后的新公共服務理論明確了“公民掌舵,政府劃槳”的管理定位。進一步說,政府及公共部門就是為公民利益服務的工具,是公民和市場關系的調節器。那么,我們可以認為:公共管理的目標是公民利益和公民公平。

      然而我們再看看公共部門的目標是什么呢?由于存在多種有效性評價方法,導致了目前公共部門目標的紊亂。系統資源評價法只重視效率忽略了公民利益,參與者滿意度評價法又太過于主觀和武斷;而一直比較簡單的目標評價法也因為公共部門目標在不同目標框架下變得越來越復雜而不具備了操作性。[3]要說現在公共部門的目標到底是什么,相信沒有誰能給出一個準確的答案。那么,很可能存在的問題就是公共管理和公共部門的目標不吻合,而造成公共管理沒有真正起到其該起的作用。那么,為何我們不看看書中的觀點呢?

      盡管德魯克也將企業的目標歸結為八大方面,但是我們可以很清晰的看到,所有的目標均是為企業終極目標:創造顧客服務的。所有的目標都是終極目標的細化產物。而在公共管理中,卻并非如此。如果我們將創造公民利益作為終極目標,那么在Gross設計的目標框架下,許多的目標諸如獲得投資、獲得資源等都是和維護公民利益大相徑庭的。有可能從長遠角度來看,這些目標都是能為公民造福的,但是在目前來看有的目標如成員利益是和公眾利益完全違背的。我們都知道,在管理中,效率和公平是很難平衡的,但是如果真的要考慮公共部門的效率也應該建立在維護公民利益的前提下,單純強調效率是毫無意義的。即使損失效率,也要首先保證公民利益和公平,這才是公共管理的初衷。連自己的終極目標都不明確的公共部門是很難將自身組織目標和公共管理目標聯系上的,而其結果無疑是公共管理的失敗和政府形象的損失。

      (三)公共管理演化為部門管理

      分析我國實際情況不難看出,當今政府公共管理部門化現象已經越來越嚴重。從公共資源的分配到公共決策的制定,最后到決策的執行都極強的反映出公共管理向部門管理演化的趨勢。各公共部門為了部門利益最大化,忽略公共管理的公共目標,將部門利益凌駕于公共利益至上,其作出的公共決策最根本的政策目標視為部門爭取資源和利益。而這種現象不只是個案,在行政機關的各個部門中都有明顯的表現。

      公共管理部門化最直接的影響就是公共利益的喪失,長此以往必會導致各部門政策制定和執行的分崩離析,難以保證公民基本的權利。導致部門管理的根本原因還是公共目標的不統一。在管理者的眼中,公共管理的目標不再是公民利益、社會里最大化,而是部門利益最大化。將行政者作為利益分享者的公共選擇理論很好的解釋了管理者的選擇偏好。如果難以實現公共利益和部門利益的統一,妄圖希望行政者發生偏好的轉變是不現實的。作為國家和公民的責任,一方在于正確引導和正確激勵,保證公共利益和部門利益在最大限度上有交集,另一方則要在公共管理中從被管理、被服務者轉變為公共管理的主體地位,通過多方主體自制,實現對相關部門的監督。

      我國公共管理有著跨越式的發展,由于沒能實現循序漸進的發展,導致當前理論和管理現實的嚴重脫節,在諸多問題中公共管理目標不統一是根本的障礙和困境。努力營造多元主體自制的管理模式,是我國公共管理發展的并經之路。

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