行政區(qū)域規(guī)劃新思路

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一、研究問(wèn)題和文獻(xiàn)評(píng)估

2006年3月14日,中國(guó)十屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要的決議。在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展章節(jié)中,規(guī)劃明確指出,要實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制,因此,必須健全市場(chǎng)機(jī)制,打破行政區(qū)劃的局限,促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng),引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。[1]這說(shuō)明,對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的突出問(wèn)題———行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的限制———已經(jīng)受到了中央的高度重視,并列入了政策議程。那么為什么行政區(qū)劃會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大的制約力量呢?或者說(shuō)二者相沖突的原因是什么呢?對(duì)于這個(gè)沖突我們有什么解決辦法呢?對(duì)于理論研究者來(lái)說(shuō),這無(wú)疑是非常值得研究的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在中國(guó)現(xiàn)有研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)劃的文獻(xiàn)中,已經(jīng)形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”這兩個(gè)解釋行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相沖突現(xiàn)象的重要分析概念。所謂“諸侯經(jīng)濟(jì)”,早在上個(gè)世紀(jì)80年,就開(kāi)始有經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出。例如葉鷹(1989)的《“諸侯經(jīng)濟(jì)”是我國(guó)通貨膨脹的深層原因》;蔣清海(1990,1990,1992)的《論地方自主權(quán)與“諸侯經(jīng)濟(jì)”》、《論“諸侯經(jīng)濟(jì)”》、《對(duì)“諸侯經(jīng)濟(jì)”的分析與思考》是該方面較早的論文。他們?cè)谡撐闹袑ⅰ爸T侯經(jīng)濟(jì)”界定為中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方保護(hù)主義和人為的市場(chǎng)封鎖和市場(chǎng)壁壘現(xiàn)象的一種不良經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。[2]沈立人(1990)的《我國(guó)“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成及其弊端和根源》全面地分析了“諸侯經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)生的問(wèn)題并指出“諸侯經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)生的根本原因在于中央與地方行政性分權(quán)以及地方財(cái)政包干。[3]黃仁偉(1995)在《論區(qū)域經(jīng)濟(jì)與“諸侯經(jīng)濟(jì)”》一文中,對(duì)“諸侯經(jīng)濟(jì)”的自然經(jīng)濟(jì)、權(quán)力經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的屬性進(jìn)行了比較深刻的分析,并明確地提出要促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,取代“諸侯經(jīng)濟(jì)”。[4]姚洋(2003)的《諸侯經(jīng)濟(jì):中國(guó)財(cái)政聯(lián)邦化》指出諸侯經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是中央與地方財(cái)政分權(quán)制度化,它具有正反兩方面的后果,并建議讓各省擁有合法的設(shè)定稅率的權(quán)力。[5]在對(duì)“諸侯經(jīng)濟(jì)”這一概念批判和繼承的基礎(chǔ)上,劉君德、舒慶、劉濤、賀曲夫(1994,1994,1996,2000,2005,2006)等政區(qū)地理學(xué)者,提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”這一概念,并對(duì)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的特點(diǎn)、原因、走勢(shì)及其在長(zhǎng)三角、長(zhǎng)株潭等區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中的應(yīng)用進(jìn)行了理論和實(shí)證分析。在他們看來(lái),“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是一種特殊的、過(guò)渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì),省區(qū)經(jīng)濟(jì)、市域經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)濟(jì)等地方經(jīng)濟(jì)均屬于“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”范疇。“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的特點(diǎn)包括:(1)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中滲透著強(qiáng)烈的地方政府行為;(2)生產(chǎn)要素跨行政區(qū)難以自由流動(dòng);(3)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”呈穩(wěn)定態(tài)勢(shì);(4)行政中心與經(jīng)濟(jì)中心的高度重合。他們認(rèn)為“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的形成和發(fā)展包括復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史原因。具體說(shuō)來(lái),社會(huì)的封閉性、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)、僵化的行政區(qū)劃、財(cái)政、投資和金融體制改革、中央和地方行政性分權(quán)皆對(duì)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的形成和發(fā)展有著重要的影響。[6]劉君德(2004)還將“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”與“諸侯經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行了對(duì)比,劉君德認(rèn)為,盡管“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”具有“諸侯經(jīng)濟(jì)”的表現(xiàn)特征,但“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)涵更為豐富,“諸侯經(jīng)濟(jì)”只是用來(lái)描述由于地方保護(hù)主義、片面追求局部發(fā)展而產(chǎn)生的地方封鎖、市場(chǎng)割據(jù)、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象,只具有貶義。而“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是我國(guó)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型,它與“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”相對(duì)應(yīng),它既具有“諸侯經(jīng)濟(jì)”的弊端,也體現(xiàn)了地方政府積極追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性,并確實(shí)在某種程度上推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[7]綜上所述,從學(xué)者們對(duì)“諸侯經(jīng)濟(jì)”和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”兩個(gè)概念的相關(guān)闡述中,無(wú)論“諸侯經(jīng)濟(jì)”還是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”都可以看作是對(duì)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中,行政區(qū)劃產(chǎn)生剛性而引起或好或壞經(jīng)濟(jì)后果的解釋概念。那么如何解決二者之間的沖突呢?“諸侯經(jīng)濟(jì)”概念的提出者和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念的提出者有著不同的看法。前者認(rèn)為,中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展只能寄希望于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善,因?yàn)槭袌?chǎng)的力量遲早要沖破行政區(qū)劃的邊界,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的合理分工與協(xié)作,促進(jìn)資源的合理配置。而政區(qū)地理學(xué)者則強(qiáng)調(diào)調(diào)整行政區(qū)劃,通過(guò)對(duì)行政區(qū)劃的合并、升格來(lái)解決這一問(wèn)題,通過(guò)行政一體化來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。[8]在一些公共行政學(xué)者看來(lái),解決“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”還有更妥善的機(jī)制,針對(duì)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的弊端,王健、鮑靜、劉小康、王佃利(2004)提出了“復(fù)合行政”的概念,并將其作為解決“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”弊端的治理框架。在這些學(xué)者看來(lái),所謂“復(fù)合行政”就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù),跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。“復(fù)合行政”的提出為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,為跨行政區(qū)公共行政服務(wù)的實(shí)現(xiàn),提供了一種政府創(chuàng)新的思路。[9]劉生和鄧春玲(2006)認(rèn)為復(fù)合行政以其兼容性、權(quán)變性和過(guò)渡性將成為通往社會(huì)治理的基本手段。并提出在現(xiàn)行憲政框架下,獲得黨和政府的支持、培育社會(huì)組織和公民的自主治理能力、納入行政區(qū)劃調(diào)整是構(gòu)造復(fù)合行政的3個(gè)漸進(jìn)策略。[10]以“復(fù)合行政”的概念為基礎(chǔ),殷坤(2004)對(duì)推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提出了政策建議。[11]通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn),我們看到,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和行政區(qū)區(qū)劃之間的沖突或張力問(wèn)題,已經(jīng)日益受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、政區(qū)地理學(xué)和公共行政學(xué)等學(xué)科的重視。圍繞著這一問(wèn)題,也已經(jīng)形成了許多有建設(shè)性的概念和理論框架。近年來(lái),作為公共管理學(xué)的一門分支學(xué)科,區(qū)域公共管理研究開(kāi)始興起,并以其理論綜合性和問(wèn)題導(dǎo)向性而成為分析和解決區(qū)域公共管理問(wèn)題的重要工具。對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和行政區(qū)劃之間的沖突問(wèn)題,在吸收以往學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,區(qū)域公共管理學(xué)者形成了自己的見(jiàn)解。在本文以下的部分,筆者將從區(qū)域公共管理學(xué)的視角對(duì)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中,行政區(qū)劃阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因進(jìn)行理論分析,并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

二、區(qū)域公共管理對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的理論解釋

區(qū)域公共管理具有兩個(gè)層面的意蘊(yùn),從理論研究的層面看,它是公共管理學(xué)的一門分支學(xué)科。從一種解決區(qū)域公共管理問(wèn)題的制度安排來(lái)看,它是一種政府治理形態(tài)。作為公共管理學(xué)的分支學(xué)科,區(qū)域公共管理研究有其獨(dú)特的理論淵源、豐富的研究主題和多元的研究方法,并逐漸形成完整的研究范式。從理論淵源來(lái)看,區(qū)域公共管理研究發(fā)軔于歐美,區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域發(fā)展的探索、政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究、流域治理的實(shí)證研究是其理論來(lái)源。從其研究主題來(lái)看,區(qū)域公共管理的基礎(chǔ)理論、政府間競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)力、地方區(qū)域政策、學(xué)習(xí)型區(qū)域、行政區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展、流域治理等是區(qū)域公共管理研究的主流話題。從其研究方法上看,區(qū)域公共管理力求突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)在研究方法上陳舊和單一的硬傷,以經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理論、法學(xué)等學(xué)科理論為基礎(chǔ),按照不同的研究問(wèn)題而靈活地采用新制度主義研究法、博弈論分析法、交易費(fèi)用分析法、競(jìng)爭(zhēng)論分析法、比較研究法、個(gè)案研究法等多種研究方法。[12]就區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃之間的沖突的問(wèn)題,區(qū)域公共管理學(xué)有其獨(dú)特的解釋。在區(qū)域公共管理學(xué)的視野中,首先,這是區(qū)域公共管理問(wèn)題銳化和復(fù)雜化的集中體現(xiàn)。伴隨全球化和區(qū)域一體化的浪潮,我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程在不斷加速,在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有其自然的內(nèi)部沖動(dòng),而在中央?yún)^(qū)域政策的推動(dòng)下,則獲得了良好的政策支持。但是,中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程從來(lái)不是一帆風(fēng)順的,在這一進(jìn)程中會(huì)遭遇大量新的區(qū)域公共管理問(wèn)題,與傳統(tǒng)區(qū)域公共管理問(wèn)題相比,現(xiàn)代新區(qū)域公共管理問(wèn)題體現(xiàn)出明顯的復(fù)雜化、多元化、無(wú)界化和規(guī)模化等特征。在眾多的區(qū)域公共管理問(wèn)題中,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和行政區(qū)行政之間的沖突無(wú)疑是最核心的問(wèn)題。解決這一問(wèn)題,是解決其他區(qū)域公共管理問(wèn)題的基礎(chǔ)。其次,在區(qū)域公共管理學(xué)看來(lái),產(chǎn)生這一問(wèn)題的根本原因在于,中國(guó)的地方行政是一種以行政區(qū)劃為法定邊界的“行政區(qū)行政”,而作為一種主導(dǎo)的政府治理形態(tài),行政區(qū)行政對(duì)層出不窮的區(qū)域公共管理問(wèn)題已經(jīng)逐漸失去了治理能力。所謂“行政區(qū)行政”,簡(jiǎn)單地說(shuō),就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國(guó)家或國(guó)家內(nèi)部的地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。自有行政區(qū)劃歷史的奴隸社會(huì)以來(lái)的幾千年間,行政區(qū)行政便是政府治理社會(huì)公共事務(wù)的主導(dǎo)形態(tài)。盡管不同時(shí)代、不同類型的行政區(qū)行政模式會(huì)有這樣那樣的具體差別,但是行政區(qū)行政又總會(huì)表現(xiàn)出某些共性的成分和特征:從政府治理的社會(huì)背景來(lái)看,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會(huì)的基本訴求,是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。從政府治理的價(jià)值導(dǎo)向來(lái)看,行政區(qū)行政以民族國(guó)家或國(guó)內(nèi)地方政府明確的單位行政區(qū)域域限作為管理出發(fā)點(diǎn),甚少關(guān)注行政區(qū)邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共管理問(wèn)題”;從社會(huì)公共事務(wù)的治理主體來(lái)看,政府是管理國(guó)家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體。作為一種壟斷型統(tǒng)治行政模式,政府成為萬(wàn)靈和萬(wàn)能的“全能”政府,包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù);從公共權(quán)力運(yùn)行的向度來(lái)看,行政區(qū)行政強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性,其運(yùn)作遵循的是科層集權(quán)制的邏輯;從公共事務(wù)的治理機(jī)制上看,行政區(qū)行政慣用官僚機(jī)制,而排斥和拒絕市場(chǎng)、伙伴和自組織等多元機(jī)制。[13]筆者認(rèn)為,行政區(qū)行政概念的提出及其特征的描述,對(duì)中國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃之間的沖突,都具有相當(dāng)?shù)慕忉屃驼f(shuō)服力。從我國(guó)區(qū)域的行政結(jié)構(gòu)來(lái)看,一個(gè)區(qū)域的行政運(yùn)作要涉及省、地區(qū)、縣和鄉(xiāng)等四種地域型區(qū)行政單位,省與地區(qū)之間、地區(qū)與地區(qū)之間、地區(qū)與縣之間、縣與縣之間、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域行政關(guān)系,每一個(gè)層次的行政單位都具有典型的閉合、機(jī)械、壟斷、單向的特征。正因?yàn)楦鱾€(gè)行政區(qū)行政具有封閉性的特征,才會(huì)產(chǎn)生諸如區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)分割和封鎖、行政壁壘、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)阻礙區(qū)域要素的合理流動(dòng)、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等“諸侯經(jīng)濟(jì)”和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的典型弊端。正因?yàn)楦鱾€(gè)行政區(qū)行政具有單向性和機(jī)械性的特征,才會(huì)使得各地地方政府之間必須嚴(yán)格遵循行政區(qū)劃邊界,從而很難自覺(jué)形成地方政府之間為解決外溢性的區(qū)域公共管理問(wèn)題而進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)的制度安排;正因?yàn)楦鱾€(gè)行政區(qū)行政具有壟斷性,才使得各地地方政府官員有可能基于地方財(cái)政最大化和個(gè)人政治升遷等目標(biāo)函數(shù),對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過(guò)度的干預(yù),由此產(chǎn)生大量的政府失敗行為。

三、區(qū)域公共管理解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的思路

區(qū)域公共管理研究的價(jià)值在于學(xué)者們以生動(dòng)活潑的區(qū)域公共管理實(shí)踐為基礎(chǔ),為該問(wèn)題的解決提供了一套完整的治理理念、結(jié)構(gòu)和制度安排。從區(qū)域公共管理的研究視角出發(fā),對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃之間的沖突,我們可以提出以下解決思路:

1.樹(shù)立區(qū)域公共管理治理理念區(qū)域公共管理學(xué)者主張?jiān)谛姓^(qū)行政之外構(gòu)筑

一種新型的政府治理模式———區(qū)域公共管理。與行政區(qū)行政相比,在政府治理的社會(huì)背景上,區(qū)域公共管理切合了當(dāng)代開(kāi)放社會(huì)和無(wú)縫隙社會(huì)的時(shí)代背景,迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要;在政府治理的價(jià)值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理以公共問(wèn)題和公共事務(wù)而不是以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn),奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學(xué)觀和管理觀;在社會(huì)公共事務(wù)的治理主體上,區(qū)域公共管理主張將政府組織、民間組織和私營(yíng)部門納入?yún)^(qū)域公共管理主體范疇,形成多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局;在公共權(quán)力的運(yùn)行向度上,區(qū)域公共管理依靠合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系來(lái)實(shí)施集體行動(dòng),強(qiáng)調(diào)多元、分散、上下互動(dòng)的權(quán)威來(lái)源,[14]總之,與行政區(qū)行政的閉合性、機(jī)械性、單向性和壟斷性相比,區(qū)域公共管理表現(xiàn)出開(kāi)放性、靈活性、多向性和合作性的特征,作為行政區(qū)行政的補(bǔ)助性治理形態(tài),它既有利于打破行政壁壘、形成良好的合作機(jī)制,也有利于規(guī)范政府的行為,處理好與市場(chǎng)之間的互動(dòng)關(guān)系。對(duì)于國(guó)內(nèi)眾多區(qū)域經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō),無(wú)疑已經(jīng)具有了構(gòu)筑區(qū)域公共管理治理模式的時(shí)代和社會(huì)背景,其關(guān)鍵問(wèn)題在于要在轉(zhuǎn)變政府治理的價(jià)值導(dǎo)向、改變公共權(quán)力的運(yùn)行向度,培育非政府組織參與區(qū)域公共事務(wù)的意識(shí)和創(chuàng)造其參與公共事務(wù)的制度環(huán)境等方面下工夫。

2.發(fā)揮政府主導(dǎo),采用聯(lián)合主體供給模式來(lái)提供區(qū)域公共物品

從國(guó)內(nèi)大多數(shù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的例子來(lái)看,中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化受行政區(qū)劃剛性約束的重要表現(xiàn)是區(qū)域公共物品供給嚴(yán)重不足或質(zhì)量低劣,因此,通過(guò)各種制度、機(jī)制安排來(lái)協(xié)調(diào)和配置區(qū)域內(nèi)部的各種資源,通過(guò)提供各種不同形式、不同層級(jí)的區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)解決區(qū)域內(nèi)部以及區(qū)域之間共同面臨的各種區(qū)域公共問(wèn)題,就成為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的關(guān)鍵。從區(qū)域公共產(chǎn)品自身的情形來(lái)考察,大量存在的是混合產(chǎn)品,這些產(chǎn)品的供給中,政府和市場(chǎng),包括社會(huì)自主力量都有發(fā)揮作用的空間,而關(guān)鍵點(diǎn)就在于尋求一種合適的制度安排以充分發(fā)揮各主體的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),同時(shí)避免每種主體可能的局限。從供給主體的地位來(lái)看,現(xiàn)有區(qū)域公共物品的供給有多種模式,如政府壟斷供給模式、市場(chǎng)主導(dǎo)供給模式、社會(huì)自愿供給模式。政府壟斷供給模式是政府基于合法的權(quán)力,運(yùn)用強(qiáng)制性手段直接或間接控制區(qū)域公共產(chǎn)品供給的方式。市場(chǎng)主導(dǎo)供給模式是市場(chǎng)各主體通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)主導(dǎo)區(qū)域公共產(chǎn)品供給的形式。社會(huì)自愿供給模式是指社會(huì)各主體在政府強(qiáng)制和市場(chǎng)機(jī)制之外,單獨(dú)或聯(lián)合地自愿供給區(qū)域公共產(chǎn)品的模式。無(wú)論是政府壟斷還是市場(chǎng)主導(dǎo),抑或社會(huì)力量的自愿供給模式都存在著各自的局限,因此,任何一種單獨(dú)的模式都不可能實(shí)現(xiàn)復(fù)雜的區(qū)域公共產(chǎn)品的有效供給,也難以滿足消費(fèi)者需求的多元化趨勢(shì),而環(huán)境技術(shù)條件的變化更使得任何一種單一供給模式都難以適應(yīng)。可見(jiàn),區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模型必然要求綜合考慮各種因素,充分發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢(shì),聯(lián)合供給區(qū)域公共產(chǎn)品。當(dāng)然,在建立這樣一種多元主體聯(lián)合供給模式的過(guò)程中,政府無(wú)疑發(fā)揮著重要的作用。

3.重視區(qū)域公共管理主體追求特定目標(biāo)的現(xiàn)實(shí),利用利益均沾和利益協(xié)調(diào)機(jī)制解決集體選擇問(wèn)題

區(qū)域公共管理問(wèn)題的解決涉及多重主體。如中央政府、地方各級(jí)政府、國(guó)際和國(guó)內(nèi)非營(yíng)利性民間組織、以營(yíng)利目的生產(chǎn)公共物品的私人企業(yè)。在區(qū)域公共管理問(wèn)題處理和公共物品供給和生產(chǎn)的過(guò)程中,除了要確定區(qū)域公共物品的提供數(shù)量、方式、質(zhì)量要求、成本控制等問(wèn)題,還必須要解決不同主體之間的集體行動(dòng)和公共決策問(wèn)題。但每一個(gè)主體都有自己的“算盤(pán)”,都有自己特定的目標(biāo)函數(shù)。我們不能采取漠視現(xiàn)實(shí)的鴕鳥(niǎo)政策而空談區(qū)域合作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化甚至行政一體化。而應(yīng)該利用利益均沾和利益協(xié)調(diào)機(jī)制解決“搭便車”問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府共贏。在區(qū)域公共管理學(xué)者看來(lái),區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中最重要的主體無(wú)疑依然是政府,而各個(gè)地方政府的黨政一把手無(wú)疑是最重要的微觀區(qū)域公共管理主體。政府部門的黨政一把手的決策往往又能左右一個(gè)地方的發(fā)展方向,因此必須正視、重視他們的利益偏好,通過(guò)完善政府競(jìng)爭(zhēng)、干部考核等激勵(lì)機(jī)制和和約束制度以獲得地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入最大化、環(huán)境保護(hù)、官員政治升遷等方面的平衡。而作為相對(duì)的超脫者,中央政府和省一級(jí)政府有責(zé)任對(duì)區(qū)域公共產(chǎn)品過(guò)程中可能存在的局限和負(fù)的外部效應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制,以確保消費(fèi)者主權(quán)的實(shí)現(xiàn),綜合平衡眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、效率和公平等目標(biāo)之間可能存在的矛盾。

4.構(gòu)筑良好的區(qū)域政策平臺(tái),鼓勵(lì)政府開(kāi)展良性競(jìng)爭(zhēng)和合作競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域政府間的競(jìng)爭(zhēng)是一種常態(tài),其競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域包括投資環(huán)境、法律制度、政府效率、文化、教育等方面,最主要的競(jìng)爭(zhēng)手段是為稅收優(yōu)惠。從正面意義上說(shuō),激烈的競(jìng)爭(zhēng)可以推動(dòng)各地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),提高地方公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率、推動(dòng)市場(chǎng)化改革進(jìn)程、在某種程度上也有利于約束地方政府的掠奪之手,解決政府“逆向軟預(yù)算約束”[15]的陷阱。但缺乏規(guī)劃和法制的惡性競(jìng)爭(zhēng)也容易扭曲正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、造成資源浪費(fèi)、地方封鎖、地方市場(chǎng)分割、諸侯經(jīng)濟(jì)、地方保護(hù)主義、區(qū)域大戰(zhàn)等“零和博弈”和囚徒困境。因此,區(qū)域公共管理不僅僅要求區(qū)域政府通過(guò)協(xié)商、談判來(lái)減少矛盾和沖突,促進(jìn)合作和共贏,以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。同時(shí),還建議通過(guò)制定一系列規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)政策和區(qū)域發(fā)展政策,鼓勵(lì)政府間進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng),以提高政府積極性和公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。換句話說(shuō),對(duì)于中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō),政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是必然的,而良性的政府競(jìng)爭(zhēng)則是必要的。區(qū)域公共管理學(xué)者建議合作的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)政策。因?yàn)楹献鞯母?jìng)爭(zhēng)并不意味著競(jìng)爭(zhēng)被消滅了,而只是意味著政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系發(fā)生了新的變化,在這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中,競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從單純的對(duì)抗性走向一定程度的相互合作。這種合作是地方政府為增強(qiáng)各自的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而采取的與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手暫時(shí)“妥協(xié)”的行為,是一種更高層次的競(jìng)爭(zhēng)。它想方設(shè)法把餡餅做得更大,使競(jìng)爭(zhēng)者更有利可圖。合作的競(jìng)爭(zhēng)促使競(jìng)爭(zhēng)者向前看,揭示了通往新機(jī)遇的道路。