公共管理研究領域分析

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公共管理的研究一般來說圍繞著三個方面進行:一是針對當前公共管理中的一些熱點問題;二是針對未來一段時間里公共管理可能發生的變化和發展趨勢進行的前瞻性研究;三是對公共管理學科本身比如理論變遷、研究方法的研究。同其他的社會科學研究一樣，這一研究基本上也可以分成基礎性研究和應用性研究兩種。就第一方面的研究而言，我國公共管理學界研究的一些熱點問題通常與政府有著密切的關系(盡管一些研究者也有自己的選題)，這使得這類研究通常具有比較明顯的應用性質。比如，政府提出要建立服務型政府，服務型政府的研究就成為一個熱門;講建立和諧社會，有關和諧社會的文章就很多。最近有關社會管理的研究不少，這與政府近來強調社會管理的重要性有關。熱點問題的確定在今天尤其受到了國家級、省部級研究課題的影響，以至于今天在很多雜志上看到的文章都標有“課題研究成果”的標記。盡管學者在不同程度上參與了這些研究課題的確立，但政府在最終確立研究課題方面的影響力更大。這當然有它的道理。政府在第一線，一般來說比學者能夠感受更多更直接的公共管理問題。但政府的用意也是很明顯的，政府是資助方，它當然希望研究的成果要能解決政府管理面臨的一些實際問題。因此，我們可以看到的一個現象是，我國公共管理研究的主題基本上反映了一定時期內政府管理的重點或社會面臨的熱點問題。這在相當程度上也符合公共管理這一學科的特點，因為公共管理是一門實踐性很強的學科，學科承擔的使命之一就是為解決公共管理中的一些問題提供智力上的貢獻。

但問題在于，僅僅有這方面的研究還是不夠的。公共管理研究盡管有很強的實踐性，要研究現實問題，但公共管理也有理論研究的一面，任何理論研究都有它的超前性。因此，公共管理研究還必須對公共管理在未來的一段時間里可能發生的變化、可能產生的問題或它的發展趨勢進行研究，以更好地對當前的管理提供理論上的指導，就像奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書的政府再造理論對美國后來進行的政府改革提供了一幅藍圖一樣，起著一種指導和引領的作用。當然，未來可能發生的變化和發展趨勢同當下的狀況是有聯系的，當下管理所出現的問題、面臨的挑戰既有可能是歷史上延續下來的，也可能是當下產生的，而這些問題和挑戰可能還會延續下去，未來的發展和變化(比如人口的變化、中國城鎮化的進程、全球經濟一體化的進程等)又會提出新的問題和挑戰。2008年美國明尼布魯克第三次會議有過一個“2020年的公共行政將會怎樣”以及如何運用不同的方法和手段來改進政府治理的討論，其用意也是在預測未來變化的前提下進行一些前瞻性的研究。我認為，就我國的公共管理研究而言，在當前及未來一段時間里，有以下幾個問題是值得關注的。首先是體制和政府的職能問題。隨著治理這一概念的擴大，政府治理日益超越自身的邊界，越來越多地與社會的其他組織、團體聯系在一起。

今天，公共服務的跨界提供、政府的跨界治理已經成為一個比較普遍的現象。這是因為像食品安全、環境保護、經濟發展以及其他眾多問題的治理需要政府多部門以及政府與社會其他組織的合作才能完成。我們提出的社會管理事實上也包含了這層意思，它涉及了公共服務的多元提供以及治理的社會參與。這里引發的一個問題就是需要對政府的職能進行新的定義。這對我們來說既是一個老問題，也是一個新問題，而且一直是一個重要的但也一直沒有得到很好解決的問題。具體來說，這里涉及到兩個方面的問題。一是國家、社會、市場的問題，二是政治與行政的關系問題。這對我國政府管理來說是帶有根本性的問題，也將深刻地影響未來政府管理的走向。其中第一個問題涉及的是社會和市場的成長問題。改革開放前，國家壟斷了所有的資源，不存在我們今天講到的社會和市場。社會和市場的出現在我國是政府推動的結果，本意是使社會的三大塊各行其職。但時至今日，政府依然在三種關系中保持著非常強勢的地位，以至于我們今天講的政府的缺位、錯位和越位常有發生，其中的原因到底是什么?政府職能的轉變到底要選擇什么樣的路徑才能使轉變到位，才能形成社會、國家和市場之間的一種和諧關系?抑或這是一種如“中國模式論”肯定的模式?西方經歷的是一個從國家、社會、市場三者邊界相對清楚到相對模糊(跨界所致)的過程，其原則是能夠讓社會和市場做的，政府就不做。我們的原則是什么?所有這些需要給予理論上的說明和解釋。第二個問題是涉及我國政府運作的一個核心問題。

這一問題在理論上討論過，但很不充分，其結果便是研究理論上的缺位導致了實踐上一定程度的混亂，需要引起我們的關注。其次是加強提高領導能力的研究。體制問題固然重要，但領導能力的問題同樣不能忽視。好的體制配以好的領導能力，才能得到好的管理結果。領導能力在今天其重要性怎么說都不過分。西蒙認為管理就是決策，而決策通常是領導人做的。管理結果的好壞在相當程度上是與一個組織的領導能力相關的。這里的領導能力是一個寬泛的概念，領導能力應該是領導體制、領導方式、領導行為、領導者、領導環境等共同作用的結果。這里事實上提供了一塊相當廣闊的研究天地。明尼布魯克會議也指出了領導力研究的重要性。國外在這方面(比如決策理論、戰略管理理論、官僚制理論、組織理論、執行力理論等等)有著豐富的研究成果。如何借助他人的研究成果，結合我國的情況來推進這一研究，不僅具有理論的意義，更具有實踐的意義。比如至少以我國地方層面而言，改革開放三十年的歷史表明，地方發展好壞快慢在相當程度上是與地方領導人尤其是主要領導人的能力聯系在一起的。

再者是加強基礎理論的研究?；A理論的研究難度很大，要進行尤其是重要的突破(如建構一種理論，哪怕是建立一個概念)非常不容易，但基礎研究又是必須的，因為科學技術上的任何重大突破，首先來自基礎理論的貢獻。牛頓力學、量子力學以及相對論甚至改變了人類對世界的認識?；A研究可以為應用研究奠定堅實的基礎，應用研究無法擺脫基礎理論研究的支持。我國公共管理學研究目前的整體狀況是基礎研究偏弱。這里除了研究難度方面的問題之外，還有一個重要的原因是我們一些現有的做法往往鼓勵的是應用研究而不是基礎研究。正如前面指出的，尤其是進入21世紀之后，各級各類大量的社科研究課題的申報在相當程度上助長了這一傾向。再加上各類課題、尤其是國家級和省部級的課題在教師晉升中的作用(沒有課題幾乎就評不上高級職稱，這一點在高校差不多成了一種普遍的規則)，更是有力地助長了這樣一種研究傾向。這使得公共管理的研究在一些基礎性領域，比如公共行政思想史、行政制度史、比較公共行政、組織理論、官僚理論、行政哲學、行政倫理、決策理論、組織行為理論、公民社會與治理等等的研究所涉不深。反過來，基礎研究的薄弱也制約了一些應用性的研究，這表現在一些應用性的研究缺乏理論的支撐而很難獲得實際的效用。此外，從研究方法上講，實證研究方法這些年來獲得了廣泛的運用，這無疑是一個令人贊賞的進步。不過，行政學研究也需要像《歷史的終結》(你可以不同意它的觀點)一樣的鴻篇巨制的理論作品。行政學研究需要兩者的相得益彰。