基層政府公共管理問題探究
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一、后新公共管理理論
新公共管理在實踐中一方面取得了很多的成功，另一方面也出現了一些影響政府效能的現象，如政府組織裂化、政府部門自我中心主義的蔓延、缺乏協同合作。這些現象的出現使公共行政以及管理學界的諸多學者開始質疑和反思新公共管理理論，西方的一些國家如澳大利亞、英國、新西蘭則通過對政府部門的改革以挑戰新公共管理理念。因此，在實踐挑戰和反思理論的過程中催生并發展了后新公共管理理論。后新公共管理理論通過五個維度的取向[1]來解決新公共管理過程中無法超越的根本難題。這五個方面主要包括：構建多維價值共生的政府價值觀；通過加強橫向與縱向的協調合作構建實施整體戰略的無縫隙的以公民為中心的政府組織；通過適度集權進行權力調試以強化中央政府的政治處理能力；通過信息技術再造和強化電子政務實現信息共享；通過重塑信任關系實現政府和其他管理主體的和諧共處。具體來講，這五個維度主要表現為：首先，在認同效率價值觀的同時，更加強調政府的公共責任、公共精神，更加重視以公民為導向的公共服務供給和政府的快速回應能力以及拓展公民參與途徑與機制，政府通過設立一些服務章程或者投訴機制使其本身能夠積極、敏捷地回應公民多方面需求；其次，通過政府內部、政府與政府、企業、社會團體、獨立機構等各種社會組織的協調合作構建以公民社會需求為導向、以公民為核心的政府組織，達到克服政府組織結構的工具性和單向度，提高政府生產力的目的；再次，讓政府和其他各種組織機構有效聯合、共同合作的一個重要途徑是通過適度的集權，即通過在政府組織間設立一些整體性、聯合性的機構，打破政府各部門之間的組織界限，轉變政府分權化導致的部門自我中心主義的趨向；接著，要讓更多的社會組織和公眾參與到政策過程以及公共物品和公共服務供給的過程中，就必然要實現政府、私營組織、社會團體、非營利性組織、公民個體等多方互動的社會管理模式，這種管理模式構建的一個基本平臺便是網絡化、數字化的資源共享的信息網絡；最后，無論是跨部門的協同合作或者社會管理主體多元化抑或是網絡化的資源共享，都需要一個重要的動力機制———信任，通過“培養牢固而統一的價值觀、團隊建設、組織參與性、信任、價值為本的管理、合作、加強公務員培訓和自我發展等意識”[2]來形成軟約束，同時還要通過建立具有強法律效力的承諾制或者以“公共服務協議”[3]為基礎的績效管理，使政府目標和薪酬關系能夠得到強化。
目前，我國已經進入社會轉型期，在經濟得到高速發展的同時，出現了大量的社會問題和社會矛盾，比如農村空殼化、社會公平、就業問題、拆遷矛盾、交通問題、環境污染問題。各種社會矛盾和社會問題在基層顯得更為突出和尖銳，基層政府能否很好地處理各種社會矛盾關乎社會的穩定與和諧。雖然基層政府在構建和諧社會的過程中取得了一些成果，但也出現了一些亟待解決的問題。
1.基層政府組織結構裂化
建國以來，我國政府的機構改革從未間斷，但目前組織結構仍然比較臃雜，政府部門條塊分割、各自為政、運轉僵硬，呈現政府機構碎片化、政府空心化[1]的圖景，難以適應經濟社會的快速發展、人民日益增長的多元化需求及日益復雜多變的動態的外部環境。由于條塊分割，部門中心主義的膨脹，基層政府的公務人員的服務理念、服務意識和服務水平滯后，基層政府提供的公共服務的產品質量不高，處理社會問題和社會矛盾的水平有限，從而使得民眾的需求無法得到有效滿足，基層政府的合法性和公信力都受到質疑。
2.社會管理主體單一
發達國家和地區的成功經驗表明，社會公共事務需要更多的社會管理主體的參與，以政府為核心的單維度的社會治理主體無力承擔完全的、龐雜的公共事務及其工作任務，而社會團體、非盈利性公共組織和公眾的參與可以有效彌補政府參與不足的現狀。目前，我國非政府公共組織多由政府主導，在一定程度上具有官民二重性，公共服務的供給主體由政府主導，公民參與社會管理的渠道有限，參與的深度和廣度不足，公民參與公共政策過程大多流于形式，既有的非政府管理主體目標錯位現象突出。
3.公共行政價值迷失
伴隨基層政府組織結構不合理、社會主體單一等問題的還有基層政府及其公務人員公共行政價值的迷失。在長期的封建專制統治的影響下，傳統的官僚制組織模型助長了官僚主義作風，即使在我國日漸推行依法行政的過程中依舊出現大量的“人治”現象，各種權錢交易、權力交易等腐敗現象屢禁不止。在制定公共政策過程中，更多注重利益集團的權利，更多注重績效工程、政績工程的建設，而忽視弱勢群體和普通公眾的實際需求，這些都違背了政府存在的合法性，背離了公共利益、社會公平與公正等公共行政的本質，而這些都是公共價值觀的缺失和迷失。
4.基層政府組織及其公共行政人員的群體人格呈現依附型人格
在韋伯的科層制模型和基層政府組織實踐的過程中，往往延續計劃管理體制下的集權管理模式，“一言堂”、“一把手說了算”的現象比比皆是。而行政系統中基層政府和普通的行政人員則被形象地稱之為社會政治前進中的一粒粒“螺絲釘”。在這樣的等級服從的行政模式中，基層政府圍繞著上一級的行政任務、行政指標運轉，普通的基層行政人員圍繞著領導的行政任務運轉，這樣，基層政府和基層行政人員即變成實現領導愿望的工具。基層政府組織及其公共行政人員的群體性人格呈現依附型群體人格，這無疑與行政自由的追求相沖突。
三、借鑒后新公共管理理論提升基層政府社會治理能力
后新公共管理范式在西方諸多國家都早有實踐，并取得一定的成果，所以，它已經逐步成為其他發達國家和地區開啟新一輪政府改革效仿的對象。雖然中西方在社會發展、政治體制等方面存在著巨大的差異，但是在解決問題的理念上擁有相似之處。因此，借鑒后新公共管理范式中的思維來解決我國基層政府構建和諧社會中存在的不足，也是具有一定可行性的嘗試。
1.推動數字化、網絡化信息管理以構建無縫隙公共服務組織模式目前我國雖然實行了電子政務，建設了數字化信息共享平臺，但是大多基層政府還處于初級階段，基層政府的數據庫和信息系統嚴格鎖定在本部門或者是縱向的溝通路徑，基層政府部門之間橫向和縱向上的信息障礙和壁壘，嚴重制約了公共信息的共享。而現代化的社會管理需要借助和發揮現代化的高科技手段的作用，這就需要基層政府一方面建立有效的信息溝通渠道，如建立各種電子門戶系統，允許重要信息、可共享信息的流動性并加快其更新速度；另一方面，通過在網絡內部建立一種常規做法如“開發新的知識，為日常問題開列出解決方案”[4]來逐漸培養和樹立牢固的知識共享理念，從而建立數字化的信息處理平臺，做到信息資源共享。基層政府可以制定整體性戰略，為官僚制政府組織模式和過度分權造成的條塊分割、部門各自為政的組織狀態祛魅，實現和逐漸崛起的社會力量一道進行社會管理模式。
2.推動基層社會管理的多元組織體系，提高服務品質服務型政府的建構需要轉變基層政府的職能。為了更好地實現基層政府的價值，體現公共行政的本質，就要充分發揮公共事業組織、非政府組織、民眾以及私營組織等多元組織的優勢和作用，按照政府部門的目標和服務的性質、類別，建立起多元主體并存的組織體系。一方面通過培養和發展非營利性組織，發揮其可以進行社會服務的功能，讓其參與公共政策制定與實施，使其成為政府與公眾溝通的重要紐帶和社會矛盾的調節器，從而促進社會的和諧發展；另一方面，通過寬松的環境讓組織呈現多元化發展，使能夠為社會提供公共服務的組織異質化、多元化，從而滿足公眾不同的需求和提高政府的服務品質。
3.完善和優化公眾參與機制，改善基層政府生產力目前我國公眾參與渠道狹窄，參與機制建設相對滯后，基層政府亟需完善和優化公眾參與機制以提高基層政府生產力，成為靈活的回應性政府。基層政府應注重建設公眾參與渠道：一方面，要營造公眾參與的良好環境。通過當地新聞或者其他大眾傳媒，讓公眾對社會管理的過程有深入了解，讓公眾實質性地參與到社會管理的過程中。另一方面，拓寬公眾參與的渠道，建立立體式的公眾參與網絡。已有的市民接待日、信訪制度、聽證會等形式的公眾參與產生了一定的影響，提升了公眾參與社會管理的意識，但是，更多的公眾參與流為一種形式主義。目前，我們處于網絡時代，可以利用信息技術，挖掘網絡力量，建立、健全網絡空間內公眾與政府的互動機制，從而做到以“公民為導向”，提高基層政府的代表性和服務品質。
4.回歸公共行政價值，推動基層政府公共價值觀和獨立人格的提升如果說通過引進后新公共管理或者其他先進的管理技術來改善目前我國基層政府存在的問題，那么這些技術只能被稱為治病的“標”，要想使這些方法能夠達到其目的，必須尋找到服務型政府的本質和公共行政的本質。因為服務型政府建設過程中出現的各種問題其實都源于基層政府及公務人員公共價值的迷失。基層政府在追求效率、追求政府績效的過程中迷失了自己，忘卻了公共行政的本質，丟棄了公共價值觀和其相應的行政人格。而公共行政的價值理念強調公共利益、社會責任、公民權、社會公平與正義等基本的公共價值觀。所以，基層政府應該著力去通過一些途徑以樹立部門文化，培養公務人員的集體感、共同價值觀、公正性以及共同愿景。另外，還可以采用責任承諾制，將公務人員的目標和績效進行實質性的鏈接，接受民眾監督，從而強化無縫隙基層政府服務，最終推動基層政府公共價值觀的提升以及基層政府生產力的提高。
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