公共管理理論探析

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公共管理標準的類型

《中華人民共和國標準化法》將我國的標準分為國家標準、行業標準、地方標準、企業標準四種類型。根據標準的強制性程度又可以將其分為強制性標準和推薦性標準。根據標準化對象的不同，標準的分類就更多了，如工作標準、安全標準、質量標準、設備標準等。公共管理事實上運用到所有這些標準。根據標準與管理對象之間的關系性質，可以將管理標準分為技術標準和行為標準。

（一）技術標準。技術標準主要是對各種物品或產品的形式或內容等所做的技術性要求。這種標準通常表現為對某一類物品或產品的各種外形、成分、制作過程等設定的一系列量化指標，從而作為評價物質產品“質量”的尺度。由于物品的制作過程和物品的質量都是人們行為的結果，因此，技術標準表面上是對物質產品的要求，實質上則是對人們行為的要求和規范。

（二）行為標準。嚴格說來，所有管理都是對人的行為或指導，因此都是對于行為的規定。行為標準主要對公共管理過程中管理關系雙方行為的方式和內容所設定的明確規定。這些標準主要表現為對一類行為做出的要求、確認、約束或限制。在某種意義上，行為標準也可以視為對行為“質量”的技術性要求。

根據實施標準過程中自由裁量權的有無，標準又可以分為嚴格標準和非嚴格標準兩種。

（一）嚴格標準。例如，“醉酒駕駛非機動車的，罰款50元”、“農藥殘留物不得超過0.5mg/kg”，“死亡賠償20萬元/人”，“受到行政紀律處分的，處分期內不得享受任何形式的獎金、獎勵和榮譽，有立功表現的另計”。這些標準排除了個人的自主判斷和自由選擇，事實與結果或原因與后果之間是嚴格的一一對應關系。只要事實或原因清楚，行為性質確鑿，結果或后果就是確定的，即根據標準規定操作，罰款50元，賠償20萬元，農藥殘留物只要不超過0.5mg/kg就是合格產品，不能享受任何形式的獎金、獎勵和榮譽。一般而言，技術標準大多是嚴格標準，即根據物質或產品本身的情況只能得出唯一的判斷和結論：達標或者不達標，合格或不合格，等等，非此即彼，一目了然。

（二）非嚴格標準。如“運輸單位車輛違反載貨規定，經處罰不改的，罰款2000元以上5000元以下”，“接待地方一般干部、外單位來人用餐標準：10-30元/人•餐”，“一般用戶數據通信設備障礙修復時限48小時”。根據這些標準處理具體問題，結果雖然有較為明確的規定，但顯然已具有一定的彈性，有討價還價的余地，即可能是罰款2500元，也可能是4500元；接待某個一般干部的餐費既可以是11元，也可以是29元：用戶等待修復的時間可能是2個小時，也可能是7個小時。這一類標準為事實（原因）與后果（結果）之間的關系劃定了一個范圍，但具體后果（結果）與事實前提（原因）之間并非嚴格的一一對應的關系，而是存在著諸多的可能性，也就給行動者的自由裁量留下一定的空間。非嚴格標準大多見之于行為標準。

良好公共管理標準的主要特征

標準是一種獨特而重要的公共管理工具，是一種高度具體的、精確的和公開的“游戲規則”，廣泛運用在公共管理的各個領域和各個層次當中。設計良好的公共管理標準，主要應具備如下幾個方面的特性。

（一）標準中的語詞定義應具體而明確，不能含混產生混淆。每一項標準都應當盡可能是針對一項非常具體的、單一的行為的規定，規定所包含的相關語詞的定義應明確而具體，而不可概括而籠統，否則就會發生定義問題，規則的適用性就不存在了，人們將無所適從。如在“大氣總懸浮微檢年日平均值（TSP），北方城市≤0.350毫克／立方米，南方城市≤0.250毫克／立方米”這一規定中，“北方城市”與“南方城市”都是容易產生分歧的兩個概念。

（二）標準應盡可能是量化的，而不是定性的。如“開業登記收費人民幣50元”，“經過凈化處理及加氯消毒后供作生活飲用的水源水，總大腸菌群平均每升不得超過10000個”，“腳手架高度在24米以下的，各組剪刀撐間距不大于15米”，“電話服務臺應答時限：最長為15秒”。因此，科學的標準就是以量化的形式表述一項特定的要求和義務。當然，也有一些標準是不能量化的，如“嚴禁代簽字”，“培訓考核不合格的，不得上崗”，但其意思是非常明確的。

（三）標準是公開明示的，而不是隱蔽的或者是內部的。這使標準區別于“潛規則”的心照不宣，也使它與“暗箱操作”的方式格格不入。既然制定標準是為了指導和規范人們的行為的，那么標準就必須向社會和公眾公開，至少應告知標準規范的所有對象。標準因此可以說是一項關于行為方式或事物性質的公開陳述。標準如果沒有得到公開明示，就像沒有公開宣布的法律一樣，就無所謂遵守的問題，因而也是沒有意義的。此外，公開的標準也是敦促標準執行的準則。

總之，標準以簡捷扼要的方式闡明了行為的限度和義務。具體而量化的標準，使得對于行為的約束和標準被遵循的程度進行的測量變得直接而有說服力。標準好像一個溫度計或一根標尺，立刻能測度出物品或產品的合格與不合格，以及行為的合理性和適當性等。在任何一個社會當中，都不可能有足夠多的官員來確保向社會成員提供其分別行動所需要的適當行動的信息，因此，借助與標準化的公共管理，能夠增加行為的合理性，減少行為的盲目性，降低了社會的交易成本。而且，依據標準的公共管理，可以最大限度地減少自由裁量權的行使，避免公共權力的隨意、專橫和武斷，并增進社會的一致、秩序、安全、信任和預期。

公共管理標準的性質

標準化和依據標準的管理，是當代社會控制和公共管理的重要特征。復雜的標準體系型構了個體的行動，促進了社會的協調與合作，是現代社會運作不可或缺的公共物品，對社會生活有著廣泛而深刻的影響。

（一）標準是一種公共物品經濟學上的公共物品作為與私人物品相對應的概念，是指那些使用和消費上具有“非競爭性”和“非排他性”的物品。與所有由政府制定的法律法規一樣，嚴格意義上的標準一經設立，就具有了普遍性、公共性和權威性，具有公共物品的性質，標準適用范圍內的個人或者團體都必須無條件地遵循和執行。公共生活所需要的標準通常需要公共權力的強制力量來予以保證，因此那些個人或私人團體設置的標準往往不能獲得足夠的公共性和權威性。標準作為一項普遍性的規則，具有鮮明的公共性。一個人或一個團體對標準的“消費”，并不排斥其他人或其他團體對標準的同樣“消費”。標準的成本和收益是社會性的，具有經濟學所說的“外部性”。從成本方面看，特別是技術標準的設立和實施，如食品衛生標準、產品質量標準、環境標準等，通常需要投入大量的人財物，進行反復的科學研究和技術試驗，要花費大量的檢測或監測成本。對行為標準的適用和監督，也是需要大量的組織成本的，如制定標準、開發程序、技術創新、組織重組、實施監督等。所以，除非標準的產權得到清晰地界定，制訂標準者能夠獲得標準化的大部分收益，個人和民間團體將缺乏制定和推行標準的有效激勵。當然，在某一行業領域獨占鰲頭的個人或團體的某些做法雖然作為其他個人或團體所遵循和效仿，而類似于一種標準和樣板，引起其它市場主體的跟進，但其權威性是不能強制實施的。這是它與政府設置的標準最根本的區別。從標準化的收益來看，標準化中的知識和信息，減少了社會行動的成本，增強社會交往的確定性、可靠性。標準化的技術規范，是一個社會技術發展的指標，同時也是推動技術進步的重要方法。標準化的行為規范，是社會規則合理化程度的標尺，為社會生活帶來秩序、安全、公平、穩定和預期。標準的收益因此也具有了“外部性”和“擴散性”。由此可知，世界各國政府都是社會中主要的標準提供者，這絕不是一種偶然和巧合。

（二）標準是一種要求、一種義務，而且是最低限度的要求和義務“一項標準就是一個‘必需的手段’。[1](42)標準通過把現實歸納為一系列的類型，而規定了具體情境下所要采取的對策。標準既然是為了指導行為的，因而具體的、量化的、公開的標準，就對行動者提供了最為精確而具體的要求。而且這些要求在管理上是可以準確測量并付諸于操作的。標準通常是對行為方式和物品性質的一種最低限度的要求和義務。對于技術標準，標準設定了一個上限或下限，人們可以比標準所要求的做得更好，但是不能超出標準的最低限度。就行為標準而言，嚴格的標準化操作，就意味著對行為的最低限度的約束和限制。比如交費、稅收和賠償等嚴格標準，通常只存在一一對應的事實關系，超標或低于標準都是不被允許。在這一點上，標準與作為行為規范的原則具有根本性的區別。比如，公務員“必須全心全意為人民服務、模范遵守社會公德、清正廉潔、公道正派”，這些都可以說是對行為的原則性要求。原則表達的是對行為的高質量的、理想化的、定性的要求。標準則是對行為的最低限度的、底線的、基本的要求。標準的應用不需要就標準生效的事實條件進行價值判斷，而只需要采取技術方法確認事實關系，測度行為效果，從而適用與事實對應的標準規則。而原則由于是對行為的理想化的愿望和要求，因而需要作出嚴肅的價值判斷和價值選擇。為原則所規范的行為通常根據遵從原則的程度方面做出判斷，而為標準所規范的行為，只能得出是否遵從的問題，一項行為或物質或者是遵從了一項標準，或者是違反了這項標準，不存在第三種情況。原則提出了一個模糊的、不能測量的要求，將具體的判斷留給了行動者自己的理性和知識，從而允許一定的自由選擇空間。而標準或是排除了自由裁量的空間（嚴格標準），或者至少將自由裁量的空間縮小到一個非常簡單的地步（非嚴格標準）。公共管理標準所設定的義務主要包括個方面。一方面，標準設定了管理對象的義務，如所有公民都有根據個人所得稅征收標準繳納個人收入所得稅的義務，所有的公務員都應該根據公文標準制作某種類型的公文，這些標準建構了管理對象者的義務。另一方面，標準一旦設立，就意味著政府的職能部門必須依照標準監督和管理該方面的社會事務。它們負有監督標準被遵循的職責，例如，所有的食品衛生機關都應該根據食品衛生的各項標準檢查生產產家是否達到衛生標準。如果消極無為，不履行監管職責，就必須被認為是瀆職、失職或者不負責任。

（三）標準要求平等、一致和統一通過制定、和實施標準，以達到統一，是標準化的實質。標準的形式主義杜絕了與事實無關的人情化的考慮和不相干因素的干擾，內函著平等主義的精神。標準將事實前提和適用條件類型化，同時也將要求和義務類型化，并建立起相互之間的對應關系，對相同的情形采取相同的標準，對不同的情形采取不同的標準，而保證了形式上的平等和公平。對所有的駕駛者而言，一項關于交通違規的處罰標準表明了，如果駕駛者開車撞了紅燈，并且只要是這一事實成立，就意味著必須按照罰款標準處以罰款，比如100元。那么，不管所駕駛的車是寶馬或是捷達，不管駕駛者是市長或是出租車司機，也不管乘車者是一位著急趕往醫院的臨產孕婦，或者僅僅是疏忽大意沒有注意到紅燈，這些都不應在標準的考慮之列，執行標準也不需要考慮這些個人情況和特殊理由。比如食品衛生的統一標準，死亡賠償的標準，公共建筑的節能標準，對所有生產該類食品的生產產家、對所有因為事故死亡的人、對于所有的公共建筑，都是一視同仁的。在既定的收費標準面前，管理人員不會因為一個人富有而多收費，也不會因為一個人貧窮而少收費。就執行水污染排放標準而言，執行者不會因為一個企業的規模大和效益高而要求更高的標準，也不會因為另一家企業規模小和效益低而降低標準。因此說，標準是一條不可逾越的警戒線，它以一種高度簡化的姿態，體現了一種“標準面前人人平等”的正義。標準所體現的公平是一種具體的、可見的公平，因而任何偏離標準的行為都是容易辨識和檢測的。當然，正如上面已經說到的，標準的公平更多是一種形式上的公平、程序上的公平。這種依據標準的管理，在保證了一定的平等和公平的同時，也具有僵化、冷漠、保守和“形式主義”的特征。嚴格遵循標準的公共管理，因為這些“官僚主義”的弊病而倍受那些尋求實質正義的人們的批判和攻擊。在這個意義上講，標準化的管理不是十全十美的。此外，標準歸根結底是由人來制定和執行的，因此，標準化管理的公平首先依賴于制定公平的標準，并公平地適用標準。

（四）標準意味著秩序、信任和預期一項量化的、精確的、具體的標準，就像商場上的明碼標價一樣，對顧客和售貨員都具有同樣清楚而明確的拘束力，還能杜絕無休止的討價還價和充滿不確定的任意處分。對于擺放在超市貨架的火腿腸，人們只要確認需要它并且接受其價格，就可以毫不猶豫地買下它，而不需要再去考慮它是否存在有害物質超標等安全問題，更不需要自己先去找一個儀器來對其進行復雜的實驗和檢測。火腿腸能被擺放到貨架上公開出售，即已經說明（至少被假定為）它已經符合或者達到了衛生防疫等部門制定的食品衛生安全標準。又如我們要購買房子，我們除了考慮房屋的地段、結構、造型、面積和價格等方面是否合乎我們的需要或是否令我們滿意之外，不需要專門去檢測房屋是否存在安全隱患或者它根本就是一個豆腐渣工程，因為我們假定它能夠建造、竣工和公開出售，即已經是遵照了房屋建筑的各項安全標準的，政府職能部門的監管應當已經為我們做好了這一切。在這個意義上，標準排除了全面掌握情況的必要性，以及每個角色對于每一次都各不相同的情況進行了解的義務。技術標準的嚴格執行，為人們提供了關于物品或產品的安全感，進而促進了社會的預期和信任。類似的情況，如果需要辦理一項工商管理事務，根據公開的收費標準，辦理某項業務的手續費是80元，那么人們知道自己只要帶足了80元錢就完全夠用了。根據礦難事故死亡賠償標準，礦難事故死亡者的家屬就可以理直氣壯地提出賠償要求，并且根據標準索賠，一分錢也不能少給，而對礦主來說，依據標準賠償，一分錢也不愿多給。因為標準是眾所周知的，無論是礦主老板還是死亡者家人，都沒有什么可討價還價的。值得指出的，標準引導行為的一個重要意義還在于，如果礦難的死亡賠償是20萬元，而不是2萬元，礦主更可能花費更多的力氣和成本來保證安全，而不是視礦工生命如草芥，以至于出現“買棺材比買藥材便宜”的現象。從公共管理的立場看，就可以合理地預期礦難會因為高昂的死亡賠償成本和處罰成本的提高而得到某種程度的控制。總之，行為標準設定了行為的基本準則和最低要求，技術標準為所有與人們生活相關的物品設置了基本的品質和質量要求。標準的價值不僅在于技術層面的精確、科學和統一，也在于它能夠增進社會的秩序、安全、信任和預期。

（五）標準意味著權威和強制作為指導行為的規范或準則，公共管理中的標準內含著兩種性質的權威。一種是基于科學技術的知識權威，一種是由政府強制性支持的管制權威，而且兩者通常是交織在一起的。因為“標準……具有凝聚知識和技術狀況、確定在期望和經濟或技術上的可行性之間的折衷的效能”，[1](41)技術標準所確定的規范、限制或要求，是科學技術規范性的邏輯要求。因此，技術標準通常有著不容質疑的科學權威。行為標準是由政府機關制定，并通常表現為一定的法律、法規和行政規章。政府及其職能部門作為公共權力的代表，負有執行這些標準的義務。逾越標準就意味著制裁和懲罰。標準因而順理成章的具有了強制性的權威。補辦一張身份證的收費標準是5元合理，還是20元合理？撞紅燈是收100元合理，還是200元合理？國家賠償是否應該考慮對公民的精神賠償？一些管理標準的“取值”問題，從來是不乏爭議的。誠然，這些標準也體現了某種程度的成本分析和理性計算。至少公共管理機構可以自我證明它們制定的收費標準是完全合理的，而且這種證明通常不會被要求公開。但與技術標準的科學性相比，它們顯然具有某種“統治者意志”的性質，并且受到公共管理部門“壟斷性”這一事實的強化。事實上，不管這些合理性的限度如何，只要設定了一個標準，這些標準作為政府的法規或規章，就具有了法律權威的色彩。諸如國家賠償標準和死亡賠償標準等賠償標準、稅務機關和政府機關的各種收費標準，不管這些費用標準如何被認為不合理，一般情況下，如果政府沒有修訂標準，就必須被遵守，否則就會受到強制性制裁。而且，對于政府機關的各種行為標準和收費標準，即便認為它是不合理的，但根據我國現行法律，由于不能對抽象行政行為提起訴訟，個人作為行動者也根本無法與政府分庭抗禮。更關鍵的是，個人但凡與政府打交道，或者是有求于政府機關，或者是被政府職能所管制，地位差異明顯，力量對比懸殊，這都增加了個體抗拒標準執行的難度。

（六）標準能夠明確責任標準規定了一定的情景或環境下必須采取的行動，“是評估各方責任的決定性工具。”[1](41)標準通常采取一種“如果……，那么（只能）……”的陳述句式，這樣將事實（原因）與后果（結果）之間的關系有機地聯結起來。一般說來，只要作為標準前提的事實（原因）成立，那么作為結果（后果）的事實也必須成立。并且標準所聯結的事實關系通常是一種充分必要性的邏輯關系。比如，如果交通違章“違反規定進入專用車道內行駛的”，就要根據罰款標準“罰款200元”，這里的“違反規定進入專用車道內行駛的”這一事實構成“罰款200元”這一事實的充分必要條件。如果建造造紙廠，就必須按照造紙工業污水污染物排放標準排放污水，“建造造紙廠”這一事實同樣是“按照造紙工業污水污染物排放標準排放污水”的充分必要條件。如果發生食物中毒，就要追問是否合乎食品衛生標準和產品質量標準；一條河流是否被污染，就要檢測水質是否合乎環境污染標準；發生交通事故、醫療事故、飛機失事、礦井坍塌、食物中毒等惡性事件，政府的職能部門，就需要調查取證，根據明確的標準鑒定事故責任、傷亡等級，對受害者和受害者家屬做出賠償，并根據鑒定事項收取一定的鑒定費用。如果是房屋拆遷，必須根據土地征用條例的補償標準進行補償……標準將事實（原因）與后果（結果）之間的關系邏輯性地聯系起來，從而為判斷事實后果并追究行為責任提供了準確的依據。嚴格的標準化管理，最大限度地減少了人們行為的隨意性和自主性，從而保證責任的清晰和明確。在根據標準處理問題的情景下，對問題的處理成為一個技術問題，而避免了或排除了某些不必要的價值爭論。標準所涉及的責任主要可歸結為兩個方面：一是標準管理對象的后果責任，既根據標準辦事，偏離或者違反標準即承擔相應的責任。生產廠家要根據產品質量的國家標準保證產品合格；駕駛員違反交通規則就要被處罰；違章建筑或是被罰款，或是被強行拆除；對特定的來訪人員給予相應的接待標準等。二是政府及其職能部門所承擔的制定和執行標準的公共責任。一方面，政府應根據社會需要發展和完善標準化體系，做好標準化的推廣工作；另一方面，政府應嚴格執行已經被制定的標準，做好監管工作，通過標準化的管理來創造一致、秩序和公平的社會環境。

現代政府與公共標準

標準是公共管理的重要工具。制定并運用標準是公共管理的重要工作。在國家標準化的管理體系中，國家扮演著一個重要的角色。這種角色通常可以從以下三個方面來看。

（一）標準是公共管理的重要手段根據法治的理念和原則，公民行動的邏輯是“法無明文禁止即自由”，但對于政府而言，“法無明文授權即禁止”。公共行政是行動中的法律，其一切行動都必須有法律依據。只有當其在某種確定的法律規則下行動時，才能談得上是“依法行政”，政府才能為自己贏得尊重和權威。在20世紀的大部分時間里，公共行政的一個重要趨勢就是，賦予標準化服務以很高的價值。推動標準化服務趨勢的一個關鍵因素是官僚主義的假定，即認為同等對待就是公平，如果同等地對待每一個人，那么就是公平地對待每一個人。“好的政府被理解成就是標準化的政府，反之，標準化的政府也就是好的政府和有效率的政府。”[2](51)標準或者是一項行政法規或規章，或者是一項法律。無論是其存在形式或其實施方式，它都兼有法律和行政的雙重性質。標準的公開宣示，表明政府相關的職能部門對此領域的干預和權威，并承諾對無序和混亂承擔起進行規范的責任。根據既定的標準來實施制裁或懲罰，通常是公共管理的一項常態性工作。標準允許政府以標準所設立的行為限度來約束行政人員和約束公民或法人，以保證最低限度的一致、統一和秩序。作為一種公共管理的手段，標準是一種關于如何行為的簡明信息，比之于其他手段如經濟手段及思想教育手段等，具有明顯的準確性、精確性、可操作性和權威性。一些專業領域的政府職能部門、如衛生及防疫部門、工商公共管理機關、稅務機關、質量檢驗部門等，樂意采用標準作為管理手段或規制方法，這是一個重要的原因。

（二）政府是標準的制訂者不要說500年前的歷史，僅僅在50年前的社會，標準化問題都還不是一個社會管理中的重要問題。工業化時代企業生產技術標準的發達，也促進了整個社會全面的標準化。既然標準是一種重要的公共物品，政府就責無旁貸地擔負著提供這種公共物品的義務。“在大多數機構軟弱、市場不發達的國家，只有政府具備確定和實施標準的權威性和可信條件。”一個基本的事實是，社會生活中的幾乎所有重要的技術標準，以及所有關乎人民群眾生活和生產的重要物品的技術標準，如工程建設標準、食品衛生標準、死亡賠償標準等，都是由政府直接或間接制定的。一些行業性標準，雖然為行業領域自身技術發展和社會需要的合力所推動，但如果要獲得足夠的權威，它就要得到政府的認可或支持。制定和執行標準要求政府設立專門的機構和部門來負責這些標準的和制定。窮國與富國的區別在于，窮國幾乎沒有機構來驗證商品質量，制定標準和強制執行，并收集和那些為商品交易所必須的信息。這往往損害窮人的利益。在經濟和社會快速發展的時期，通過和制定科學的標準來服務于社會，是政府的責任。當然，標準的制定不是一勞永逸的事情，政府應該隨著科學技術的發展和社會的需要而對標準進行必要的修改。比如我國現行的《生活飲用水衛生標準》，是衛生部1985年制定的國家標準，已經遠大大落后于國際上的飲用水水質標準。但由于多方面的原因，20多年了一直沒有得到修訂。給廣大人民的生活和衛生帶來了很多嚴重的問題。這就要求政府及其職能部門應當根據經濟和社會發展的情況及時修訂一些與國計民生密切相關的管理標準。

（三）政府是標準的監管者和執行者對政府而言，標準的制定實際意味著承認該領域政府干預的必要性，這同時意味著必須一些相應的機構和部門來承擔這種監督和管理責任。作為一種對行為實施嚴格限制的要求和義務，標準不是自足的。它需要政府的強制性監督和執行。制定標準而不監督標準的實施，對各種偏離標準的情況不聞不問，聽之任之，這種虎頭蛇尾的情況最是損害政府法制的權威。對于很多政府機關而言，制定和實施標準既是該部門設立的原因，因而也是該部門的任務和職責。標準既是其行動的前提，又是其行動的約束和限制。對于技術標準而言，比如環境質量標準、水質標準、衛生標準，如果缺乏有效的監管，機會主義和逃避主義就會大行其道。在著名“蘇丹紅事件”和“劣質奶粉事件”等例子中，政府監管的缺位無疑是問題坐大的一個主要原因。就行為標準而言，政府作為標準的執行者，事實上也充當著一種中立裁判的角色。在行為標準的實施中，如果缺乏政府權威的裁斷，那么諸如交通事故賠償、房屋拆遷補償、礦難死亡賠償這一類的事情，最后就只能由當事人雙方之間的爭斗來做出最后的決定，而諸如收費、收稅和罰款一類的標準，就只能任憑行政人員自行其是，或縱容行政人員與相對人之間的私下交易。對于那些直接針對政府部門及其行政人員本身的標準，比如政府接待標準、公文制作標準、著裝標準、收費標準等，政府制定這些標準本來就是要讓行政人員和政府部門來遵守的，所以政府更是這些標準的執行者和監管者。